《收費公路管理條例（修訂草案）》對高速公路發(fā)展的影響

□ 劉雪飛

經(jīng)過40年的改革開放，2019年我國高速公路總里程增長至14.26萬公里，通車?yán)锍?、系統(tǒng)規(guī)模均居世界第一。高速公路在取得顯著成績的同時，也存在著建設(shè)、養(yǎng)護、管理等成本逐年上升，收支缺口不斷增大，債務(wù)風(fēng)險加大，投融資體制亟待改革等問題。隨著全面深化改革的推進，國家陸續(xù)出臺有關(guān)地方債、投融資平臺等相關(guān)政策，交通運輸部就《收費公路管理條例（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》向社會公眾征求意見，交通運輸尤其是高速公路的政策環(huán)境發(fā)生了新的變化。新形勢下，高速公路建設(shè)發(fā)展將面臨新的政策約束，為此筆者解讀分析《修訂草案》的“新提法、新要求”，從高速公路建設(shè)、高速公路養(yǎng)護、行業(yè)管理、運行機制等4個方面予以分析。

一、修訂的背景

1984年，為破解當(dāng)時公路基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸，國務(wù)院第54次常務(wù)會議做出“貸款修路，收費還貸”決定，為高速公路發(fā)展提供了政策依據(jù)，對促進公路事業(yè)發(fā)展、規(guī)范收費公路管理起到了重要作用。原《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》）于2004年11月1日起正式施行，從《條例》頒布實施到現(xiàn)在的這段時間正是我國高速公路迅猛發(fā)展的時期，高速公路的通車?yán)锍虖?004年的3.4萬公里，增長至2019底的14.2萬公里，穩(wěn)居世界第一。改革開放40年來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，國家高速公路網(wǎng)逐步完善，20世紀(jì)90年代建成的高速公路將逐步進入大中修養(yǎng)護期，在法律上保證收費公路的養(yǎng)護和運營管理所需資金的穩(wěn)定來源就成為必須解決的難題，同時收費公路政策也需向保障公路基礎(chǔ)設(shè)施完好，優(yōu)化社會資源配置等綜合功能拓展。

從國際和國內(nèi)實踐經(jīng)驗看，在兼顧公平與效率的前提下，需要構(gòu)建“兩張網(wǎng)”。一是免費的普通公路，由政府負(fù)責(zé)籌集建設(shè)養(yǎng)護管理資金，向社會提供均等化的公共服務(wù)；二是以高速公路為主的收費公路，以向特定用路群體提供效率服務(wù)為目標(biāo)，建設(shè)養(yǎng)護管理的資金主要來自“使用者付費”。

黨的十八大以來，全面深化改革不斷深入推進，新修訂的《預(yù)算法》和財稅體制改革提出，今后各地政府在發(fā)展公益性事業(yè)方面的舉債模式將統(tǒng)一調(diào)整為發(fā)行政府債券，并且將實行總量控制，防止以各種其他方式增加政府存量債務(wù)。新形勢、新變化、新政策使得現(xiàn)行《條例》確立的“收費公路制度”所依據(jù)的政策發(fā)生了根本性變化，由地方交通運輸主管部門利用金融機構(gòu)貸款等建設(shè)收費公路的籌融資模式需要進行調(diào)整。對原《條例》設(shè)定的一些條款和內(nèi)容進行修訂勢在必行。此次修訂將遵循用路者付費、政府性債務(wù)風(fēng)險可控、鼓勵社會資本投資、加強政府監(jiān)管等原則，實現(xiàn)“用路者付費，差別化負(fù)擔(dān)”，兼顧公平，保障不同用路群體權(quán)益，向社會公眾提供可自由選擇的差異化、多樣化的通行服務(wù)。

二、對高速公路發(fā)展的影響分析

1.對高速公路建設(shè)的影響

（1）新建項目獲批難度增大?！缎抻啿莅浮返诹鶙l中增加了對新建高速公路的門檻條件。新建高速公路項目不再只看資金的籌集情況，而是綜合考慮財政增量與未來的支付情況，要求依據(jù)實際發(fā)展需求、財政承受能力、收支狀況等多重因素，同時也規(guī)定了如果當(dāng)前省域范圍內(nèi)收費公路的車輛通行費收入無法滿足債務(wù)利息等支出需求時，不得新建收費公路。新條例明確了新建高速公路的門檻，限制了高速公路建設(shè)規(guī)模，確定了高速公路建設(shè)資金來源必須是政府財政投入、政府舉債（專項債券）、社會投資，在整個省域范圍內(nèi)所有高速公路的收益能夠滿足債務(wù)利息、養(yǎng)護管理等支出需求的前提下，在省政府確定的總規(guī)模盤子內(nèi)，新建高速公路項目才能夠得以審批通過。

目前，高速公路行業(yè)發(fā)展經(jīng)費的主要來源是銀行貸款。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，銀行貸款等約占高速公路建設(shè)資金總額的2/3，而來自中央財政等相關(guān)資金（專項資金和稅收）的投入不到1/3。高速公路償還債務(wù)主要依靠通行費收入，但是每年的通行費收入相對于債務(wù)本金而言，量級明顯偏小，高速公路企業(yè)存在較大的債務(wù)壓力。實際上，從2014年起，我國高速公路企業(yè)的通行費收入就難以覆蓋還本付息的支出。2018年，我國高速公路通行費收入為5 168億元，還本付息金額為7 265億元，缺口接近2 100億元。按照新政策的規(guī)定，未來高速公路新建項目獲批的可能性不大。

（2）現(xiàn)有高速公路會迎來改擴建高峰?！缎抻啿莅浮返谑粭l等相關(guān)規(guī)定調(diào)整了收費期限。一是不再規(guī)定具體的收費期限,而是按照用收費償還債務(wù)的原則,以該路網(wǎng)實際償債期為準(zhǔn)確定收費期限。二是對于山區(qū)、西部地區(qū)等因地形、施工條件等相關(guān)因素，極個別投資規(guī)模過大、回報周期較長的高速公路項目,其特許經(jīng)營期限可以超過30年。高速公路以外一級公路及橋隧的經(jīng)營期限,依然維持現(xiàn)行《條例》最長不超過25年、中西部最長不得超過30年的規(guī)定?！缎抻啿莅浮啡∠艘酝鶎τ谡召M公路嚴(yán)格的收費期限制度，經(jīng)營性高速公路的收費期限突破了最多30年的限制，對改善高速公路公司負(fù)債壓力大的情況有巨大利好。

2.對高速公路養(yǎng)護的影響

《修訂草案》第十四條等規(guī)定，政府收費高速公路在政府性債務(wù)償清后,以及特許經(jīng)營期屆滿后,可在滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求、保障效率通行的前提下實行養(yǎng)護管理收費,以解決高速公路養(yǎng)護費用的問題。

我國高速公路的建設(shè)和資金規(guī)模都經(jīng)歷了快速增長時期，期間各地掀起了高速公路建設(shè)“競賽”，各地交通主管部門的主要集中點在“建設(shè)”，而高速公路網(wǎng)的后期養(yǎng)護問題，往往沒有引起足夠的重視，大規(guī)模建設(shè)期過后，當(dāng)前高速公路建設(shè)資金缺口過大，有限的路網(wǎng)養(yǎng)護資金難以滿足不斷增加的需求。新政策中養(yǎng)護收費期的設(shè)定，有效地保證了高速公路存量規(guī)模的養(yǎng)護資金來源，滿足了高速公路長期養(yǎng)護管理的客觀需求。

3.對高速公路行業(yè)管理的影響

《修訂草案》中將收費公路的籌資建設(shè)、統(tǒng)貸統(tǒng)還、收費標(biāo)準(zhǔn)核定、到期收回管理的責(zé)任主體由“交通主管部門”修改為“政府”，行業(yè)監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)督等方面的責(zé)任主體還是“交通主管部門”。新規(guī)定有利于地方政府統(tǒng)一管理區(qū)域內(nèi)的高速公路，實現(xiàn)統(tǒng)籌優(yōu)化，總體上控制政府債務(wù)，防止隱形債務(wù)的增加。同時，隨著各地經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的加快推行，由交通主管部門履行監(jiān)管責(zé)任的高速集團等相關(guān)高速公路運營單位很可能劃歸國資部門，均在一定程度上減弱了交通主管部門在交通項目建設(shè)上的話語權(quán)。

4.對高速公路運行機制的影響

《修訂草案》針對現(xiàn)行《條例》對政府、投資者與債權(quán)人的權(quán)利、義務(wù)界定不夠清晰，缺乏有效的合理定價、收益調(diào)節(jié)和財政補貼機制等問題，提出實行可調(diào)整的差異化收費，明確了可以根據(jù)車輛類型、通行路段、通行時段交通流量等因素進行適當(dāng)調(diào)節(jié)，最大限度提升路網(wǎng)運行能效，滿足社會大眾的差異化出行需求。

《修訂草案》第四十二條、四十六條等相關(guān)規(guī)定對高速公路的差異化收費、標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整、資產(chǎn)管理、登記、核算、評估等制度作了詳細(xì)規(guī)定，尤其是通過政府網(wǎng)站等大眾媒體方式，將高速公路的相關(guān)信息進行公布，增強了信息透明度。

三、應(yīng)對策略

1.加大政策研究，做好戰(zhàn)略預(yù)判

組織專業(yè)人員，針對《修訂草案》新修訂的相關(guān)政策,圍繞保持高速公路建設(shè)、運營等平穩(wěn)運行，提出有針對性和可操作性的建議。同時，以全面深化改革，推動高速公路高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，通過實際解決當(dāng)前存在的相關(guān)問題，為高速公路的決策提供科學(xué)支撐。

2.引進優(yōu)秀人才，完善梯隊建設(shè)

進一步關(guān)注新政策可能帶來的深遠(yuǎn)影響，提前布局人才配置，加強人力資源建設(shè)，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，補齊當(dāng)前業(yè)務(wù)人才短板，構(gòu)建梯隊完善、能力突出、勇于責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)母咚俟方ㄔO(shè)、運營、管理人才隊伍。

3.強化高速公路運營企業(yè)治理，優(yōu)化管理機制

強化各高速公路運營公司的法人治理，建立職責(zé)明晰、銜接優(yōu)化、制度完善的現(xiàn)代企業(yè)管理體制，完善相關(guān)的激勵機制，建立對企業(yè)運營管理者長短期相結(jié)合的約束機制，實現(xiàn)所有者、經(jīng)營決策者、經(jīng)營管理者、監(jiān)督者等恪盡職守，各司其職，使高速公路的發(fā)展建設(shè)更加高效順暢，富有活力。