堅(jiān)持和完善人民代表大會制度 用制度體系保證人民當(dāng)家作主

曾慶輝

(1.西南交通大學(xué) 公共政策研究中心，四川 成都 610031;2.甘肅省人大常委會《人大研究》雜志社，甘肅 蘭州 730046)

黨的十九屆四中全會《決定》明確提出，“堅(jiān)持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度”。人民代表大會制度是新時代中國特色社會主義民主政治制度的根基，是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度［1］。人民代表大會制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行、人大及其常委會依法行使職權(quán)，都是為了保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主，彰顯“國家一切權(quán)力屬于人民”的憲法理念［2］。人民代表大會制度自創(chuàng)立以來特別是改革開放以來，不斷得到鞏固、完善和發(fā)展，對“充分保障人民當(dāng)家作主，保證人民依法實(shí)行民主管理、民主決策、民主選舉、民主監(jiān)督，發(fā)揮了極為重要的制度功效”［3］7-11。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人大制度和人大工作。習(xí)近平總書記先后在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會、全國人民代表大會成立60 周年大會、中國共產(chǎn)黨成立95 周年大會、黨的十九大、慶祝改革開放40 周年大會等多個重要場合，就堅(jiān)持和完善人民代表大會制度、發(fā)展社會主義民主政治、用制度體系保證人民當(dāng)家作主等方面發(fā)表了一系列重要論述，“科學(xué)闡述了國家根本政治制度的歷史必然、特點(diǎn)優(yōu)勢、實(shí)踐要求，標(biāo)志著我們黨對國家根本政治制度的規(guī)律性認(rèn)識達(dá)到了一個新的高度”［4］。習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的重要思想，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，為我們在新時代推動人大制度和人大工作與時俱進(jìn)完善發(fā)展、用制度體系保證人民當(dāng)家作主指明了前進(jìn)方向，提供了根本遵循。

習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的重要思想，既有推動人民代表大會制度完善發(fā)展的重大原則、總體方針，又有實(shí)踐要求、工作方法，思想深邃、內(nèi)涵深刻。比如，他強(qiáng)調(diào)人民代表大會制度是“符合中國國情和實(shí)際、體現(xiàn)社會主義國家性質(zhì)、保證人民當(dāng)家作主、保障實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度，必須長期堅(jiān)持、全面貫徹、不斷發(fā)展”［1］;強(qiáng)調(diào)要做到“四個必須”，即:“必須毫不動搖堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主，必須全面推進(jìn)依法治國，必須堅(jiān)持民主集中制”［2］。

2018 年9 月26 日至27 日，栗戰(zhàn)書委員長在深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的重要思想交流會上，用“十個堅(jiān)持”［5］對這一重要思想的主要內(nèi)容作了概括，深刻闡述了其時代意義、理論意義和實(shí)踐意義，并就學(xué)習(xí)好、研究好、宣傳好、貫徹好這一重要思想提出了明確要求。

學(xué)懂弄通做實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的重要思想，不斷完善保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，用制度體系保證人民當(dāng)家作主，就要圍繞“十個堅(jiān)持”的主要內(nèi)容，深刻領(lǐng)會這一重要思想蘊(yùn)含的堅(jiān)定黨性、政治自信、法治思維、民本情懷和改革精神。要通過深入系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，真正弄清楚人民代表大會制度形成、發(fā)展、完善的歷史淵源、歷史軌跡和歷史邏輯;真正弄清楚人民代表大會制度建立以后，在維護(hù)國家政局穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主、推動改革發(fā)展過程中發(fā)揮的重大作用、產(chǎn)生的重大成果，深刻理解人民代表大會制度的政治優(yōu)勢，從內(nèi)心深處認(rèn)同這一制度是能干事、干好事、干成事的政治制度，進(jìn)而增強(qiáng)對中國特色社會主義政治制度特別是對人民代表大會制度的自信。

在新的歷史條件下，堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，用制度體系保證人民當(dāng)家作主，使之更加體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，必須明確重點(diǎn)，健全關(guān)鍵舉措，要針對改革發(fā)展中存在的制度短板和薄弱環(huán)節(jié)，做到堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國有機(jī)統(tǒng)一;圍繞新時代社會主要矛盾發(fā)揮好人大職能作用;堅(jiān)持創(chuàng)新與發(fā)展強(qiáng)化制度建設(shè);保障代表依法履職發(fā)揮好代表主體作用;健全人大工作內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制等。

一、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國有機(jī)統(tǒng)一

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國有機(jī)統(tǒng)一，是習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度重要論述的核心內(nèi)容。栗戰(zhàn)書委員長在學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度重要思想交流會上講話中指出:“堅(jiān)持三者有機(jī)統(tǒng)一，是新時代人大工作必須牢牢把握的基本原則?！?0 多年的實(shí)踐充分證明，人民代表大會制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國之間有著一種與生俱來的聯(lián)系，是“三者有機(jī)統(tǒng)一”的根本制度載體。

(一)人民代表大會制度是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本政治制度基礎(chǔ)

“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！保?］7-11中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、支持和保證人民當(dāng)家作主，就是從制度上、法律上保障這一根本準(zhǔn)則在國家和社會生活中得到充分的貫徹和體現(xiàn)。作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，“人民代表大會制度是黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主的根本政治制度”，這決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的根本原則，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本政治制度基礎(chǔ)［6］。人大工作最大的特點(diǎn)是依法按程序辦事，善于將集中全體人民意志的黨的主張通過法定程序上升為國家意志，使國家上下一體遵循。各級人大及其常委會的工作要始終保持堅(jiān)定正確的政治方向，最重要、最根本的就是要堅(jiān)持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。要在人大工作中牢固樹立黨的觀念，自覺把人大工作置于黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，圍繞發(fā)展大局，緊跟黨委決策部署來確定和謀劃人大工作，確保黨委的決策部署和重要人事安排，通過人大及其常委會依法按程序推動落實(shí)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在人大工作的各個方面和全過程。同時，各級黨委要發(fā)揮好總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用，主動加強(qiáng)對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，把人大工作納入總體工作布局，統(tǒng)一謀劃、部署和推進(jìn)，確保人大履職更好地體現(xiàn)黨委決策部署;要加強(qiáng)憲法和人民代表大會制度的宣傳普及，筑牢憲法意識，增強(qiáng)憲法精神，清楚地了解人民代表大會制度的內(nèi)涵，樹立起人民代表大會制度自信。要支持和保證人大依法履職，保證各級人大及其常委會能夠充分行使立法、監(jiān)督、決定等權(quán)力。要認(rèn)真落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的意見，著眼于切實(shí)解決當(dāng)前縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)中存在的突出問題，切實(shí)發(fā)揮縣鄉(xiāng)人大和人大代表的作用，完善縣鄉(xiāng)人大工作機(jī)制和組織制度。圍繞充分發(fā)揮基層人大代表的主體作用來健全代表工作機(jī)制。進(jìn)一步解決好縣鄉(xiāng)人大工作有人辦事、有錢辦事、有章理事的問題，增強(qiáng)基層人大工作的生機(jī)和活力，促進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作更加規(guī)范、更有成效，在助推基層民主法治建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮更大作用［7］。

(二)人民代表大會制度是我國人民當(dāng)家作主的根本途徑

人民代表大會制度之所以具有強(qiáng)大的生命力和巨大的優(yōu)勢，就在于它深深植根于人民之中，始終代表和維護(hù)最廣大人民的根本利益?！斑@也是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民跳出歷史興亡周期律的根本制度保證”［8］。人民代表大會制度的根基在人民，血脈也在人民。在新的歷史條件下，堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，推動人大制度和人大工作與時俱進(jìn)，“必須堅(jiān)持人民的主體地位，不斷豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，推進(jìn)人民民主的具體化、制度化和規(guī)范化”，必須始終把最廣大人民的根本利益作為人大制度、人大工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)［9］。

(三)人民代表大會制度是全面推進(jìn)依法治國的重要制度基礎(chǔ)

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。建設(shè)中國特色社會主義法治體系、法治國家，“關(guān)鍵是要形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，其中每一個方面都與人民代表大會制度密切相關(guān)，都需要人民代表大會制度提供有效的法律供給和制度保障”［9］。全面推進(jìn)依法治國，必須推動立法工作與時俱進(jìn)，“從體制機(jī)制上保證科學(xué)民主依法立法、維護(hù)社會公平正義和國家法制統(tǒng)一”［10］24-33。要切實(shí)維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。

(四)堅(jiān)持三者有機(jī)統(tǒng)一

“人民代表大會制度為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國提供了可靠的制度載體、實(shí)施平臺和運(yùn)行軌道，為實(shí)現(xiàn)三者有機(jī)統(tǒng)一創(chuàng)造了根本制度環(huán)境和實(shí)施條件?！保?0］24-33堅(jiān)持三者有機(jī)統(tǒng)一，“同時也為推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)、發(fā)展完善確立了根本政治方向和政治遵循，”［11］拓展了人民代表大會制度的時代內(nèi)涵。

二、圍繞新時代社會主要矛盾，發(fā)揮好人大的職能作用

黨的十九大報(bào)告作出“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的新論斷，提出“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”。此五大發(fā)展理念體現(xiàn)著黨的思想路線的本質(zhì)要求，貫穿著鮮明的問題導(dǎo)向和人民至上的價值取向。這就要求各級人大及其常委會要緊緊抓住現(xiàn)階段我國社會的主要矛盾和發(fā)展特征，圍繞促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會全面進(jìn)步這一中心，著力推動提高本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，不斷滿足人民群眾對美好生活的需求。

(一)積極推動貫徹新發(fā)展理念

從人大工作的定位和特點(diǎn)出發(fā)，找準(zhǔn)自身優(yōu)勢與服務(wù)科學(xué)發(fā)展的最佳結(jié)合點(diǎn)，扎實(shí)履行監(jiān)督職能，支持政府推行工作。圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展來謀劃監(jiān)督工作，把監(jiān)督的著眼點(diǎn)調(diào)整到促進(jìn)科學(xué)發(fā)展上來。充分利用好聽取和審議專項(xiàng)報(bào)告、視察調(diào)查以及執(zhí)法檢查、專題詢問等監(jiān)督手段，重視進(jìn)一步探索人大監(jiān)督工作，使監(jiān)督工作更具剛性和有效性，督促政府大力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走可持續(xù)發(fā)展道路，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益，下大力氣解決好發(fā)展不平衡不充分的問題。

一是加強(qiáng)對重點(diǎn)項(xiàng)目和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的監(jiān)督。“每年應(yīng)組織代表對重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行深入視察，深刻分析困擾項(xiàng)目建設(shè)的制約因素，認(rèn)真探求進(jìn)一步改善發(fā)展環(huán)境的對策，有效促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)”［1］。應(yīng)圍繞生態(tài)建設(shè)開展專題調(diào)研，聽取政府專項(xiàng)工作報(bào)告，對審議意見跟蹤落實(shí)，力求實(shí)效。還要圍繞大氣污染綜合治理、水環(huán)境保護(hù)等工作開展調(diào)研，促進(jìn)和保障生態(tài)良好。

二是助推創(chuàng)新驅(qū)動，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力。黨中央提出的創(chuàng)新驅(qū)動與全球的技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革形成歷史交匯，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略是時代的必然選擇。人大要大力支持推動創(chuàng)新驅(qū)動的戰(zhàn)略決策，圍繞創(chuàng)新發(fā)展組織人大代表開展檢查、視察和調(diào)研，推進(jìn)科技、教育、文化、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域創(chuàng)新創(chuàng)造，驅(qū)動快速發(fā)展。要在激發(fā)創(chuàng)新活力、推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新、新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)方面提出議案和建議，發(fā)揮科技創(chuàng)新在創(chuàng)新發(fā)展中的引領(lǐng)作用，讓崇尚科學(xué)、創(chuàng)新發(fā)展在全社會蔚然成風(fēng)，形成創(chuàng)新發(fā)展的新局面，努力拓展發(fā)展的新空間。

三是加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法檢查，促進(jìn)人與自然和諧共處。執(zhí)法檢查是人大履行監(jiān)督職能的重要手段之一，是保障法律法規(guī)實(shí)施、實(shí)現(xiàn)依法治理的重要途徑。各級人大及其常委會要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的檢查，要保持高壓態(tài)勢，嚴(yán)厲打擊、懲處各類環(huán)境犯罪行為，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，促進(jìn)人與自然的和諧共處。

(二)為發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境

各級人大及其常委會要以推進(jìn)民主法治建設(shè)為己任，充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用;要重視現(xiàn)有法規(guī)的清理工作，及時修改、廢止與全面深化改革不相適應(yīng)、不合時宜的法規(guī)，破除制約改革發(fā)展中的體制機(jī)制弊端;要重視法治政府、法治社會、法治基層的一體化建設(shè)，讓法治建設(shè)深入人心，以法治推動社會矛盾與問題的解決，努力為推動經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展?fàn)I造良好的法治保障。

一是要以立法高質(zhì)量發(fā)展保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量，要通過立法高質(zhì)量保障促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。

二是要積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。要緊扣實(shí)踐需求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，將立法著力點(diǎn)更多地放在推動深化改革和加快發(fā)展上，著力加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、弘揚(yáng)社會主義核心價值觀、保障和改善民生、深化“放管服”改革、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加強(qiáng)民主政治建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，彌補(bǔ)相關(guān)制度規(guī)范的短板。

三是要對改革開放先行先試地區(qū)相關(guān)立法授權(quán)工作要及早作出安排。改革要建立在法律的基礎(chǔ)上，重大改革要于法有據(jù)。這就是要為改革開放先行先試地區(qū)提供相應(yīng)的法律支撐。

四是要把平等地保護(hù)貫徹到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)，依法平等保護(hù)各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益。

(三)堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生

發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。五大發(fā)展理念，其主題主旨相通、目標(biāo)指向一致，說到底就是以人民為中心的發(fā)展思想，既體現(xiàn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，也彰顯了人民代表大會制度必須堅(jiān)持人民主體地位的重要原則。民生問題事關(guān)社會穩(wěn)定。一方面，要監(jiān)督政府增加社會公共服務(wù)供給，堅(jiān)持普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)的方向，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，增強(qiáng)政府的職責(zé)，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平;另一方面，要了解基層群眾的所需所盼，推動政府部門有效解決。同時，要督促落實(shí)各項(xiàng)社會保障制度，實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會。要把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為工作重心，聚焦人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，充分運(yùn)用法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)，促進(jìn)民生問題的解決和落實(shí)，讓廣大人民群眾最大限度地分享改革發(fā)展的成果。

一是關(guān)注民生工程。要圍繞每年的民生工程計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行督導(dǎo)調(diào)研、視察檢查，對確定的具體實(shí)事進(jìn)行全面核查梳理，促進(jìn)民生工程的全面完成。

二是重視“三農(nóng)”工作。組織開展對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文明生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)村水利建設(shè)、畜牧業(yè)生產(chǎn)等工作的監(jiān)督，督促政府及有關(guān)部門進(jìn)一步加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入，不斷改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

三、堅(jiān)持創(chuàng)新與發(fā)展，強(qiáng)化人大制度建設(shè)

人民代表大會制度的不斷完善，人大工作的每一個進(jìn)步，都是在解放思想、不斷開拓前進(jìn)與堅(jiān)持繼承創(chuàng)新相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上取得的。要按照新時期、新形勢、新任務(wù)的要求，在實(shí)踐中積極探索，不斷改革和完善那些不合時宜的思想觀念、體制機(jī)制和方式方法。只有按照形勢發(fā)展要求不斷創(chuàng)新制度理論和工作實(shí)踐，才能更好地堅(jiān)持和完善人民代表大會制度。當(dāng)前，推動人民代表大會制度創(chuàng)新與發(fā)展必須強(qiáng)化制度建設(shè)，推動形成更加成熟更加定型的制度體系。

(一)著力完善地方立法體制機(jī)制

地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，也是推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定事業(yè)的重要保證。隨著我國社會主要矛盾發(fā)生歷史性變化，人民群眾對安全穩(wěn)定、幸福美好生活的追求更高了，大家對地方立法的要求已經(jīng)不是有沒有的問題，而是好不好、管用不管用的問題。這樣的形勢，對地方立法工作提出了新的更高要求，不僅需要通過立法把以往的成功經(jīng)驗(yàn)固化下來，也需要通過立法來凝聚改革共識、推動制度創(chuàng)新，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。同時，立法工作又是一項(xiàng)政治性、專業(yè)性、理論性、實(shí)踐性都很強(qiáng)的工作。多年來，有立法權(quán)的各地方人大及其常委會緊扣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，為全面深化改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但我們也要承認(rèn)，地方立法體制機(jī)制不完善，立法質(zhì)量不高的問題仍然存在。因此，我們要從黨和國家工作全局著眼，把全面深化改革同完善立法有機(jī)結(jié)合起來，把做好頂層設(shè)計(jì)同先行先試、探索創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮立法引領(lǐng)、推動和保障改革的重要作用。

一是要堅(jiān)持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，把以人民為中心的發(fā)展思想貫穿到立法的各環(huán)節(jié)，把社會主義核心價值觀融入到立法的全過程，既全面準(zhǔn)確貫徹憲法精神和上位法要求，做到法制統(tǒng)一，又緊扣中心工作和發(fā)展需要，突出地方特色，扎實(shí)推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，切實(shí)發(fā)揮立法對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引領(lǐng)和推動作用。

二是要發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用，把好計(jì)劃關(guān)、起草關(guān)和審議關(guān)等重要關(guān)口，認(rèn)真落實(shí)黨委確定的重點(diǎn)立法任務(wù)，編制落實(shí)好立法規(guī)劃，增強(qiáng)立法的統(tǒng)籌性、針對性、前瞻性。實(shí)踐當(dāng)中，大量法規(guī)草案都是由政府起草并提請審議的，要注意發(fā)揮政府在立法工作中的基礎(chǔ)性作用，形成工作合力。要發(fā)揮人大在立法中的審議把關(guān)作用，扎實(shí)做好立法調(diào)研、立法論證、民意匯集等工作，提高立法質(zhì)量和效率［12］。

三是要堅(jiān)持急需先立，區(qū)分輕重緩急，加快脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域的立法工作，優(yōu)先安排創(chuàng)新社會管理、完善社會保障、維護(hù)公共安全等立法項(xiàng)目。同時，要加強(qiáng)立法工作與深化改革的銜接協(xié)調(diào)，根據(jù)改革進(jìn)展和要求，及時修改和廢止不合時宜的法規(guī)規(guī)章，為簡政放權(quán)提供法制支撐。

四是立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，立法主體、立法和法規(guī)審查任務(wù)都明顯增多，與這一形勢相比，各級人大立法力量還比較薄弱、立法能力不足的問題更加凸顯。各級黨委、人大要主動適應(yīng)地方立法工作需要，按照正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的要求，加快建設(shè)一支高素質(zhì)的立法人才隊(duì)伍。

(二)增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的針對性和實(shí)效性

人大監(jiān)督是人民代表大會制度的內(nèi)在要求和制度安排，體現(xiàn)了一切權(quán)力屬于人民的憲法原則。人大的監(jiān)督工作，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)各個方面。當(dāng)前，各級人大及其常委會監(jiān)督機(jī)制不健全、不善于監(jiān)督以及監(jiān)督工作“粗、寬、松、軟”等問題還不同程度存在。因此，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，注重能力提升，改進(jìn)方式方法，不斷提高監(jiān)督的針對性和實(shí)效性。應(yīng)進(jìn)一步健全和完善監(jiān)督工作機(jī)制，探索監(jiān)督方法，加大監(jiān)督力度，著力解決監(jiān)督工作中存在的突出問題，增強(qiáng)人大監(jiān)督的剛性，樹立人大監(jiān)督的權(quán)威。

一是要科學(xué)選擇監(jiān)督項(xiàng)目。按照議大事、抓重點(diǎn)、求實(shí)效的監(jiān)督工作思路，堅(jiān)持圍繞中心、突出重點(diǎn)、彰顯民生的選題原則，抓住主要矛盾，分清輕重緩急，抓住事關(guān)全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的重大事項(xiàng)、群眾關(guān)心社會關(guān)注的重大問題等，作為監(jiān)督工作項(xiàng)目。

二是要用足用好法定監(jiān)督方式。在實(shí)踐中，要把法定的監(jiān)督方式用好用足用活。既要善于運(yùn)用聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、工作視察等柔性監(jiān)督手段，又要善于運(yùn)用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等剛性監(jiān)督手段，做到剛?cè)岵?jì)，綜合發(fā)力，務(wù)求取得實(shí)際效果。

三是必須正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系。各級人大及其常委會要嚴(yán)格按照法定職權(quán)和法定程序，圍繞黨委中心工作和“一府一委兩院”重點(diǎn)工作，緊扣人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，加強(qiáng)對脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)保護(hù)、民生改善、鄉(xiāng)村振興、掃黑除惡專項(xiàng)斗爭等方面的監(jiān)督，把監(jiān)督寓于支持之中，將監(jiān)督的壓力轉(zhuǎn)化為相關(guān)方面改進(jìn)工作的動力，推動“一府一委兩院”依法履職盡責(zé)，凝聚起深化改革、加快發(fā)展的整體合力。

(三)健全完善重大事項(xiàng)決定機(jī)制

人大依法討論決定重大事項(xiàng)，是憲法和法律賦予的重要職權(quán)，是推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、法治化的重要舉措。在具體工作中，我們要把握重大事項(xiàng)的范圍和重點(diǎn)，“把事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大政策和改革舉措、人民群眾高度關(guān)注的重大民生問題”［13］，及時列入討論決定重大事項(xiàng)的清單，積極回應(yīng)社會關(guān)切，提高討論決定重大事項(xiàng)的水平。要建立健全重大事項(xiàng)“年度清單”制度，推動重大事項(xiàng)決定權(quán)主動行使、實(shí)質(zhì)性行使。劃清討論決定重大事項(xiàng)“邊界”，堅(jiān)持“依照法律、事關(guān)全局、群眾利益”原則，對現(xiàn)行規(guī)定中議而可決、議而必決、報(bào)告?zhèn)浒傅热箢愔卮笫马?xiàng)進(jìn)行調(diào)整細(xì)化，科學(xué)界定“清單”范圍;要規(guī)范討論決定重大事項(xiàng)“流程”，建立黨委、人大、政府協(xié)調(diào)機(jī)制。［14］

(四)支持和保證人大依法行使任免權(quán)

人事任免權(quán)是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)，它不只是程序性權(quán)力，也不只是履行手續(xù)而已，而是一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性權(quán)力，是各級人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的必然要求和重要體現(xiàn)，是人民當(dāng)家作主的重要制度保證，也是人民代表大會制度的重要特點(diǎn)之一。要把黨的組織路線、干部政策和用人標(biāo)準(zhǔn)貫穿始終，使黨組織推薦的人選通過法定程序成為地方政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，督促被任命人員增強(qiáng)憲法意識、公仆意識和自覺接受監(jiān)督的意識，依法完善人事任免各項(xiàng)工作程序，全面加強(qiáng)對干部的任后監(jiān)督。

四、保障代表依法履職，發(fā)揮好代表主體作用

“人大代表是人民代表大會的主體，代表人民的利益和意志參加行使國家權(quán)力”［15］。人大代表由人民選舉產(chǎn)生，大多數(shù)來自基層，與人民群眾有著天然的聯(lián)系，對基層情況最熟悉，對老百姓的所思所想所盼最清楚，這是人大代表的優(yōu)勢。因此，代表的素質(zhì)、責(zé)任感、履職能力直接關(guān)系到人民群眾愿望和訴求能否實(shí)現(xiàn);人大代表能否依法履職，決定著我國人民代表大會制度能否真正發(fā)揮作用。尊重代表主體地位，支持和保證代表依法履職，充分發(fā)揮好代表作用，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)，是人大工作保持生機(jī)與活力的重要基礎(chǔ)，也是堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的重要內(nèi)容。

(一)健全代表聯(lián)系群眾機(jī)制，實(shí)現(xiàn)訴求能夠傳遞

人大代表是由選民或者選舉單位選舉產(chǎn)生的，這使人大代表與人民群眾之間有著天然的聯(lián)系。要完善體制機(jī)制，加強(qiáng)代表聯(lián)系人民群眾工作的保障和指導(dǎo)，同時，代表要深入基層，全面了解情況，廣泛聽取并真實(shí)反映人民群眾的意見。

(二)健全代表建議辦理機(jī)制，做到問題能夠解決

人大代表提出議案、建議，是代表履行職務(wù)、為民代言的主要形式之一。在我國，人大代表不能直接處理與選民聯(lián)系中收集到的問題，必須以議案、建議的形式通過代表工作機(jī)關(guān)將這些問題轉(zhuǎn)交有關(guān)機(jī)關(guān)處理。因此，健全代表議案、建議辦理機(jī)制，使人民群眾的利益訴求及時得到解決，是確保國家權(quán)力機(jī)關(guān)聯(lián)系人民群眾實(shí)效的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是人民有效行使國家權(quán)力的重要保證和途徑。要提升代表綜合素質(zhì)，提高代表建議質(zhì)量;要采取有效措施，徹底解決人大重交辦、輕督辦，承辦部門重答復(fù)、輕解決的問題，真正把反映群眾呼聲的代表議案、建議落到實(shí)處;要進(jìn)一步加強(qiáng)代表建議辦理和督辦的基礎(chǔ)性、公開性工作，對不重視、敷衍推諉甚至虛報(bào)情況的承辦單位和責(zé)任人要進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé);要從制度化、程序化、規(guī)范化方面完善推動代表意見建議辦理和督辦工作。通過建立健全代表建議辦理機(jī)制，真正把問題解決，力求做到代表滿意，群眾滿意，部門滿意。

(三)建立健全代表工作保障機(jī)制

完善代表履職服務(wù)和管理制度，確保人大工作機(jī)構(gòu)對代表有效聯(lián)絡(luò)和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加大對代表在閉會期間履職服務(wù)保障力度，對代表活動和履職給予足夠的經(jīng)費(fèi)保障，加強(qiáng)與代表的聯(lián)系溝通，提高各級人大代表參政議政、服務(wù)選民群眾的積極性和主動性。要為基層人大代表提供良好的履職環(huán)境和有力的制度保障。要從政治保障、時間保障、物質(zhì)保障、組織保障等四個方面來保障代表依法履職行權(quán)。

(四)加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)

提高代表履職能力建設(shè)是發(fā)揮代表作用的基礎(chǔ)和前提，要緊緊圍繞代表履職需要，不斷創(chuàng)新內(nèi)容方式，著力提高培訓(xùn)質(zhì)量，開展多形式、多層次、全方位的培訓(xùn)。一是認(rèn)真開展習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、黨的十九大精神等專題培訓(xùn)，進(jìn)一步提高代表的政治站位;二是扎實(shí)開展憲法法律培訓(xùn)，進(jìn)一步增強(qiáng)代表依法履職意識;三是積極開展履職培訓(xùn)，進(jìn)一步提高代表履職能力。要重視加強(qiáng)對代表學(xué)習(xí)掌握人民代表大會議事規(guī)則、常委會各項(xiàng)規(guī)章制度、人大工作程序以及如何聯(lián)系服務(wù)群眾、如何審議工作報(bào)告、如何撰寫議案建議等方面的培訓(xùn)力度，讓代表更好地掌握服務(wù)群眾、處理問題的方法技能。在人代會前，為代表進(jìn)行點(diǎn)對點(diǎn)、人對人的指導(dǎo)幫助和服務(wù)，提高代表意見建議的撰寫質(zhì)量，促使代表明白“我是誰、代表誰、為了誰”，真正做到讓人民滿意。同時，要進(jìn)一步擴(kuò)大基層代表參與常委會視察調(diào)研、執(zhí)法檢查、述職評議等活動的數(shù)量，事前圍繞會議內(nèi)容組織學(xué)習(xí)相關(guān)知識，擴(kuò)大代表知政知情渠道。

五、加強(qiáng)人大自身建設(shè)，健全人大工作內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

加強(qiáng)自身建設(shè)，健全運(yùn)行機(jī)制，是各級人大及其常委會依法履行法定職責(zé)、發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)作用的重要保證，也是人大工作中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。各級人大及其常委會要把政治建設(shè)放在首位，自覺把各項(xiàng)工作置于同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，確保人大工作的正確政治方向。要不斷改進(jìn)作風(fēng)，圍繞黨委中心工作，深入開展調(diào)研，全面掌握情況，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，為科學(xué)民主決策提供重要參考。要弘揚(yáng)“馬上就辦”的精神，提高工作效率，加大代表議案和建議的督辦力度，讓代表們的工作從“紙上”落到“地上”。要健全人大工作內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)配合、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，推動工作效率的提高。要構(gòu)建科學(xué)管用的制度體系，提升制度的整體功效，完善適合國家權(quán)力機(jī)關(guān)特點(diǎn)、充滿活力的組織制度和運(yùn)行機(jī)制，不斷促進(jìn)人大及其常委會、專委會工作的制度化、規(guī)范化和程序化，彰顯人大的獨(dú)特優(yōu)勢，更好地開創(chuàng)新時代人大工作的新局面。

(一)優(yōu)化專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)，突出專業(yè)性

目前法律對人大專門委員會的設(shè)置和人員配備只有原則規(guī)定，各地做法也不盡相同。從實(shí)踐來看，優(yōu)化人大各專門委員會結(jié)構(gòu)，應(yīng)以專業(yè)化需求為原則，“法律應(yīng)對地方人大專門委員會的名稱、數(shù)量以及職責(zé)范圍、議事程序、履職的主要方式等作出細(xì)化規(guī)范?！保?］7-11要“著力優(yōu)化專門委員會組成人員的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，促進(jìn)專門委員會專業(yè)化;要提高專門委員會組成人員專職化的比例等”［16］。

(二)優(yōu)化人大機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，發(fā)揮參謀助手功能

人大機(jī)關(guān)干部是為人民代表大會、常務(wù)委員會、專門委員會服務(wù)的重要力量，是其發(fā)揮作用的服務(wù)保障團(tuán)隊(duì)和重要參謀助手，也會成為這些機(jī)構(gòu)組成人員的重要來源，在很大程度上決定了國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決策水平和效率高低。人大機(jī)關(guān)應(yīng)該注重從有法律和經(jīng)濟(jì)專業(yè)背景或工作經(jīng)歷的人員中招錄工作人員，注重機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的管理，注重選派優(yōu)秀年輕干部到基層鍛煉，增強(qiáng)機(jī)關(guān)干部整體素質(zhì)和服務(wù)能力;要從結(jié)構(gòu)上努力優(yōu)化人大干部隊(duì)伍配置，逐步改善和提高人大干部隊(duì)伍的整體素質(zhì);要從機(jī)制上全面激活人大干部隊(duì)伍活力，按照“高進(jìn)、嚴(yán)管、優(yōu)出”的要求，建立健全人大干部隊(duì)伍用人、管理和交流的機(jī)制，不斷提升人大干部隊(duì)伍的活力;要按照選賢用能、德才兼?zhèn)涞倪x人用人要求，真正把“讓想干事的有機(jī)會、肯干事的有舞臺、干成事的受重用”落到實(shí)處。

(三)健全人大內(nèi)部聯(lián)動機(jī)制，推動工作效率的提高

只有做到圍繞中心、協(xié)調(diào)一致，才能提高決策效率，才能更好地保證人民當(dāng)家作主。一方面，人大機(jī)關(guān)內(nèi)部各專門委員會、工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)之間要密切協(xié)調(diào)配合，在立法、監(jiān)督、討論決定重大事項(xiàng)以及代表工作等各方面，保持密切溝通，形成統(tǒng)一認(rèn)識，做到無縫銜接;另一方面，上級人大要切實(shí)履行法律監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作聯(lián)系的責(zé)任，特別是要主動加強(qiáng)對下級人大工作的指導(dǎo)，形成人大工作的整體合力。上級人大還要善于發(fā)揮和借助下級人大的力量開展執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研等，增強(qiáng)工作的針對性，善于總結(jié)和推廣基層人大工作經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)工作的實(shí)效性。

(四)認(rèn)真回應(yīng)社會關(guān)切

黨的十八屆三中全會決定明確提出，“各級人大要通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切?！边@既是黨中央對人大工作提出的新要求，也是人民群眾的強(qiáng)烈期盼。特別是在全面深化改革和全面依法治國的新形勢下，社會各界對人大寄予極大期望，人民群眾也更多地將人大作為利益訴求的主要表達(dá)渠道。民有所呼，我有所應(yīng)，有效回應(yīng)社會關(guān)切，密切黨群、干群關(guān)系，消除不良影響，維護(hù)公平正義，促進(jìn)民主法治建設(shè)，這是人大及其常委會的必然職責(zé)。人民群眾的關(guān)注點(diǎn)，就是人大工作的著力點(diǎn)，各級人大應(yīng)通過有效途徑積極回應(yīng)社會關(guān)切，推動相關(guān)領(lǐng)域立法，推動“一府一委兩院”解決人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)焦點(diǎn)問題，把監(jiān)督人大履職的過程變成落實(shí)人民當(dāng)家作主的過程。(1)要健全完善回應(yīng)制度，明確回應(yīng)方式，保證及時、準(zhǔn)確、有效回應(yīng)社會關(guān)切，不讓回應(yīng)成形式。(2)要抓住關(guān)切重點(diǎn)，尤其要高度重視人民群眾對政府財(cái)政預(yù)算決算審查監(jiān)督的知情要求［17］、對規(guī)范性文件和重大行政決策合法性審查的要求，推進(jìn)依法行政、公正司法，保證為人民的利益使用人民賦予的權(quán)力。(3)要在法律層面就使用詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性較強(qiáng)的監(jiān)督手段的程序進(jìn)行細(xì)化規(guī)范［18］，增強(qiáng)可操作性，使之逐步成為人大常態(tài)化監(jiān)督手段。(4)要提升人大履職的回應(yīng)性和靈敏度。