深化省屬公益類科研院所體制機(jī)制改革思路探究

浙江省水利河口研究院 孫杭明

省屬科研院所是區(qū)域創(chuàng)新體系的重要組成部分，是建設(shè)創(chuàng)新型省份和科技強(qiáng)省的重要力量。近十余年來(lái)，省屬公益類科研院所通過(guò)深化科研體制改革，裝備設(shè)施條件改善明顯，科技人才隊(duì)伍不斷壯大，在浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮顯著的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作用，為浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)作出了重要貢獻(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，為深入貫徹落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和習(xí)近平總書(shū)記有關(guān)全面深化改革的講話精神，浙江省委省政府圍繞約束科研院所發(fā)展的體制機(jī)制障礙出臺(tái)了一系列改革措施，旨在加快提高自主創(chuàng)新能力建設(shè)，進(jìn)一步打通科技提升和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的“最后一公里”。

一、浙江省科研院所體制改革主要?dú)v程

新中國(guó)成立以來(lái)，浙江省科研院所為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了巨大的支撐和引領(lǐng)作用。在我國(guó)開(kāi)展科技體制改革的浪潮中，浙江省科研院所響應(yīng)號(hào)召，率先垂范，通過(guò)改革不僅提升了科研能力水平，也更新迭代了科研院所體制機(jī)制，同時(shí)也涌現(xiàn)了一批具有行業(yè)特色的領(lǐng)軍型院所。

1.科技初創(chuàng)階段（1949-1977年）。新中國(guó)剛成立時(shí)，浙江為了打造一批國(guó)家自身科研成果，浙江省委省政府在經(jīng)濟(jì)一窮二白的情況下，毅然決定建立一批科研院所，省醫(yī)科院、水科院、化工院等一批省屬科研院所就應(yīng)運(yùn)而生，為隨后浙江省科研院所轟轟烈烈的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.改革啟動(dòng)階段（1978－1984年）。1978年，全國(guó)科技大會(huì)召開(kāi)后，全國(guó)開(kāi)始進(jìn)行自發(fā)的、探索性的改革嘗試。浙江省緊緊抓住機(jī)遇，省能源所、省測(cè)試所、中國(guó)水稻所等一批科研院所相繼設(shè)立，科研院所隊(duì)伍初具雛形。但是，當(dāng)時(shí)科研院所的創(chuàng)新能力十分有限，科研項(xiàng)目的開(kāi)展和市場(chǎng)脫節(jié)，科技人員基本根據(jù)上級(jí)指令開(kāi)展工作，缺少創(chuàng)新能力和動(dòng)力。

3.改革奮進(jìn)階段（1985－1999年）。1985年，中共中央發(fā)布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，標(biāo)志著科技體制改革的大幕全面拉開(kāi)。在國(guó)家以改革撥款制度、開(kāi)拓技術(shù)市場(chǎng)為突破口的背景下，浙江省在院所探索推行減撥事業(yè)費(fèi)和事業(yè)費(fèi)包干等改革，大力實(shí)施人事分配制度改革，推行院所長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，擴(kuò)大科研院所自主權(quán)，科研院所開(kāi)始煥發(fā)勃勃生機(jī)。尤其是1998年，科技體制實(shí)行從“堵住一頭、網(wǎng)開(kāi)一面”到“穩(wěn)住一頭，放開(kāi)一片”的改革方針，將原來(lái)的事業(yè)費(fèi)劃撥轉(zhuǎn)為經(jīng)科研項(xiàng)目撥款，鼓勵(lì)科研以市場(chǎng)為導(dǎo)向，將科技成果視為商品轉(zhuǎn)讓，廣大科技人員的積極性得到充分調(diào)動(dòng)，科研院所迅速發(fā)展壯大。

4.改革深化階段（2000年至今）。1999年8月，國(guó)家提出全面優(yōu)化科研院所體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和科技成果的轉(zhuǎn)化。按照中央的決定，浙江省出臺(tái)了《全面推進(jìn)科研院所體制改革實(shí)施意見(jiàn)》等一系列文件，研究部署科研機(jī)構(gòu)分類改革工作，其中，推動(dòng)應(yīng)用型科研機(jī)構(gòu)向企業(yè)化轉(zhuǎn)制，進(jìn)一步走向市場(chǎng)；公益類科研院所開(kāi)始實(shí)行科學(xué)研究體制和科技經(jīng)營(yíng)體制并存的“一所（院）兩制”，對(duì)用人制度、考核分配制度、技術(shù)職務(wù)評(píng)聘制度等實(shí)行改革探索，院所中不同程度地建立“科研促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)反哺科研”的良性循環(huán)機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)科技與經(jīng)濟(jì)的有效結(jié)合。

二、浙江省科研院所體制改革取得的階段性成效

經(jīng)過(guò)30多年堅(jiān)持不懈地深化科技體制改革，浙江省科研院所的科學(xué)技術(shù)體制通過(guò)幾次重大變革，從單一模式走向了多樣化。省屬科研院所改革取得重大進(jìn)展和明顯成效（文中采用的數(shù)據(jù)均來(lái)自于浙江省科技廳《浙江省科研院所改革發(fā)展報(bào)告》）。

1.全省科技體制改革總體成就。一是科技體制結(jié)構(gòu)從“一元化”格局逐步向“多元化”發(fā)展。原來(lái)的科技資源和科研力量基本集中在省科研機(jī)構(gòu)，隨著改革的不斷深入，這些資源逐步向科研院所、高校、科技企業(yè)等創(chuàng)新載體轉(zhuǎn)移，其中企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新主體地位得到顯著增強(qiáng)。二是市場(chǎng)配置科技資源的作用凸顯。原來(lái)主要靠行政分配的科研管理形式發(fā)生了質(zhì)的變化，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的科技資源配置在科技發(fā)展中變得越來(lái)越起到?jīng)Q定性作用，政府的政策導(dǎo)向、市場(chǎng)的宏觀調(diào)控以及科研體制內(nèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)等現(xiàn)代科研院所管理手段的作用不斷加大。三是科研院所創(chuàng)新活力和能力有效激發(fā)。一大部分從事市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)類的科研院所轉(zhuǎn)制為企業(yè)或者進(jìn)入企業(yè)集團(tuán)，從體制上徹底解決了市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)類院所長(zhǎng)期“兩頭不靠”的體制尷尬，實(shí)現(xiàn)了和科研事業(yè)單位的體制剝離，形成了科技型企業(yè)的長(zhǎng)效運(yùn)行模式。科研院所的分配制度也實(shí)現(xiàn)從“大鍋飯”轉(zhuǎn)向“按勞分配”，科技人員的能動(dòng)性和主動(dòng)性得到有效提升，極大地促進(jìn)了科技進(jìn)步和成果轉(zhuǎn)化。

2.省屬科研院所改革總體成效。一是院所運(yùn)行機(jī)制有效變革。按照科研院所特點(diǎn)和市場(chǎng)需求導(dǎo)向，開(kāi)發(fā)類院所實(shí)施企業(yè)化轉(zhuǎn)制，公益類院所實(shí)施“一院兩制”體制，不同運(yùn)行機(jī)制對(duì)實(shí)現(xiàn)科技與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合起到重要作用。二是創(chuàng)新成果的產(chǎn)出績(jī)效顯著提高?！笆濉逼陂g，據(jù)對(duì)72家院所統(tǒng)計(jì)，獲得的各類成果獎(jiǎng)總數(shù)從“十一五”的995項(xiàng)增長(zhǎng)到“十二五”的1303項(xiàng)；知識(shí)產(chǎn)權(quán)數(shù)量大幅增加，累計(jì)授權(quán)專利5338件，比“十一五”增長(zhǎng)3.3倍；發(fā)表SCI、EI論文4964篇，比“十一五”增長(zhǎng)232.48%。三是創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化成效顯著。全省科研院所高度重視成果轉(zhuǎn)化工作，特別是在新修訂的《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》實(shí)施后，進(jìn)一步加大了成果轉(zhuǎn)化的工作力度?！笆濉逼陂g，科研院所技工貿(mào)收入再創(chuàng)新高，從“十一五”的449.31億元增長(zhǎng)到“十二五”的861.31億元。四是人才隊(duì)伍建設(shè)成效明顯。2015年底科研院所在職職工1.9萬(wàn)人，其中專業(yè)技術(shù)人員1.35萬(wàn)人，與2010年相比，副高以上職稱人員增長(zhǎng)55.1%，博士學(xué)歷人員增長(zhǎng)78.2%，碩士學(xué)歷人員增長(zhǎng)71.9%。培育領(lǐng)軍型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)29個(gè)，省級(jí)重點(diǎn)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)316個(gè)。五是科研基礎(chǔ)條件有效更新升級(jí)?？傎Y產(chǎn)從2010年的155.28億元增長(zhǎng)到2015年的396.41億元，科研設(shè)備從2010年的20.72億元增長(zhǎng)到2015年的36.84億元。全省科研院所的科研設(shè)施條件得到較大改善，國(guó)家級(jí)科研平臺(tái)、省級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、省級(jí)科技創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等載體成為浙江省相關(guān)領(lǐng)域的重要技術(shù)支撐。

三、深化改革存在的主要問(wèn)題

1.省級(jí)科研院所在浙江省創(chuàng)新體系中的地位與作用問(wèn)題

近年來(lái)，在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位越來(lái)越突出的情況下，省級(jí)科研院所這支在區(qū)域科技創(chuàng)新中具有主力軍地位的隊(duì)伍受到忽視。從質(zhì)量層面看，高科技企業(yè)高層次人才明顯缺乏，絕大部分院士和國(guó)千人才集聚在科研院所及高校平臺(tái)，高水平技術(shù)創(chuàng)新成果較少，基礎(chǔ)研究缺位、應(yīng)用研究嚴(yán)重不足等問(wèn)題依然突出，其科技創(chuàng)新能力仍較薄弱，技術(shù)創(chuàng)新主體地位短時(shí)間內(nèi)尚無(wú)法形成。在全國(guó)科技事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，攻克一系列關(guān)鍵技術(shù)難關(guān)，帶動(dòng)一大批高新技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要承擔(dān)者和組織者仍然為科研院所和高校，發(fā)揮著填補(bǔ)企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新質(zhì)量層面“短板”的作用。如何辯證地看待企業(yè)創(chuàng)新主體地位，正確認(rèn)識(shí)和充分肯定科研院所在區(qū)域創(chuàng)新體系中的作用，將是進(jìn)一步深化科技體制改革，合理配置科技資源的關(guān)鍵。

2.事業(yè)單位改革與歷次科技改革的銜接與深化問(wèn)題

在政府對(duì)科研院所管理的法律、法規(guī)和制度體系尚未健全的情況下，科研院所缺乏一個(gè)符合單位和人才成長(zhǎng)的穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，在科研事業(yè)單位過(guò)程中，大部分院所因缺少配套政策指導(dǎo)和合理過(guò)渡時(shí)間，極易陷入“斷崖式”發(fā)展困境，遺留大量歷史問(wèn)題。浙江省已經(jīng)歷四大階段的科技體制改革，積累了大量經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)符合科研院所發(fā)展規(guī)律的政策成果。為有效銜接單位發(fā)展，減少歷史遺留問(wèn)題，像這類經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)有益于科研院所發(fā)展的政策成果，應(yīng)在事業(yè)單位改革中因地制宜地給予堅(jiān)持和深化、融合和發(fā)展。

3.如何針對(duì)科研事業(yè)單位特點(diǎn)穩(wěn)慎推進(jìn)事業(yè)單位改革問(wèn)題

一是政府對(duì)科研院所管理的行政化問(wèn)題比較突出。有些甚至完全移植行政機(jī)關(guān)的管理模式進(jìn)行管理，政出多門、互為矛盾、管理分散等現(xiàn)象普遍存在，嚴(yán)重削弱政府對(duì)科研院所的管理，院所法人自主權(quán)無(wú)法落實(shí)到位，直接影響單位的正常運(yùn)行和發(fā)展。二是院所發(fā)展缺乏穩(wěn)定的政策環(huán)境。健全合理的法律法規(guī)和良好的政策環(huán)境是科研院所發(fā)揮科技創(chuàng)新主力軍作用的重要保證?？蒲性核蛉狈Ψ€(wěn)定的政策環(huán)境，運(yùn)行發(fā)展經(jīng)常會(huì)隨著外界環(huán)境變化而面臨諸多問(wèn)題，甚至無(wú)所適從，在急切的改革中留下許多歷史遺留問(wèn)題。三是科技資源配置不盡合理、資源保障相對(duì)不足、資源使用效率整體不高、分散重復(fù)封閉低效等問(wèn)題相對(duì)突出。四是創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制弱化，科技人員的創(chuàng)新積極性整體不高，研發(fā)和成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機(jī)制不活、渠道不暢、效率不高。五是科技評(píng)價(jià)機(jī)制不夠合理，尊重知識(shí)、尊重人才的社會(huì)氛圍日趨淡化，普遍缺乏潛心研究的氛圍和環(huán)境，在很大程度上存在心浮氣躁、急功近利現(xiàn)象，原始創(chuàng)新和重大成果產(chǎn)出較少，難以支撐引領(lǐng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、對(duì)策與建議

隨著發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境和發(fā)展條件的變化，原有的科研體制改革形成的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)和發(fā)展模式內(nèi)生動(dòng)力正在不斷弱化。下階段，要在省委省政府繼續(xù)深化科研體制改革的統(tǒng)一部署下，以“分類指導(dǎo)、因地制宜、穩(wěn)慎推進(jìn)”為根本原則，繼續(xù)開(kāi)展深化改革工作。

1.進(jìn)一步提升科研院所在科技創(chuàng)新體系中的主力軍地位。通過(guò)法律法規(guī)等形式，進(jìn)一步明確省級(jí)科研院所的科技創(chuàng)新主力軍地位，堅(jiān)持走“讓企業(yè)家、產(chǎn)業(yè)界出題，由科技人員與科研機(jī)構(gòu)破題”的創(chuàng)新之路，不斷推動(dòng)科技與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合。鼓勵(lì)科研院所積極探索按集團(tuán)化企業(yè)模式發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，加快形成產(chǎn)學(xué)研協(xié)同發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新體制機(jī)制。鼓勵(lì)有條件的公益性科研院所，積極利用在全國(guó)行業(yè)的影響優(yōu)勢(shì)，探索實(shí)行集團(tuán)化企業(yè)發(fā)展模式，垂直整合行業(yè)同類科研與經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。享受國(guó)家高新企業(yè)政策，積極發(fā)展國(guó)有資本、集體資本和非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，允許員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利用共同體，最大程度激發(fā)干事活力與創(chuàng)新活力。

2.強(qiáng)化科研院所改革政策的整體性和延續(xù)性。正確處理行業(yè)管理體制改革與事業(yè)單位改革這一整體關(guān)系，在推進(jìn)事業(yè)單位改革過(guò)程中，因地制宜地保留和完善歷次科技體制改革中形成的、經(jīng)實(shí)踐證明對(duì)科研院所發(fā)展有促進(jìn)作用的體制機(jī)制，為院所在改革過(guò)程中平穩(wěn)過(guò)渡、逐步規(guī)范創(chuàng)造條件。有條件的公益類科研院所，繼續(xù)按照省委、省政府深化“一院兩制”改革要求，著力完善“科研促進(jìn)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)反哺科研”的良性循環(huán)機(jī)制，用人制度、分配制度、財(cái)務(wù)制度、社保制度等參照開(kāi)發(fā)類科研院所政策執(zhí)行，確保院所改革發(fā)展穩(wěn)定與政策銜接。要注重把事業(yè)單位改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受的程度結(jié)合起來(lái)，給單位保留一定的時(shí)間和空間過(guò)渡與緩沖，而不能簡(jiǎn)單采用“一刀切”“一步走”的方式推進(jìn)改革。

3.注重改革進(jìn)程中頂層設(shè)計(jì)和院所實(shí)際相結(jié)合。在事業(yè)單位改革過(guò)程中，尊重科研院所運(yùn)行管理的自身規(guī)律，堅(jiān)持宏觀管理與落實(shí)單位自主權(quán)相結(jié)合的原則，在政府主導(dǎo)下，有序推進(jìn)科研院所管理去行政化進(jìn)程，完善和規(guī)范院（所）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，劃清事權(quán)邊界，落實(shí)院所法人自主權(quán)。要堅(jiān)持在當(dāng)前已經(jīng)初步建立的現(xiàn)代化科研院所體系框架上，進(jìn)一步促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源重組整合，打通科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的道路。根據(jù)不同地區(qū)不同行業(yè)科研院所的特質(zhì)進(jìn)行分類改革，探索適合科研院所實(shí)際可持續(xù)發(fā)展的改革道路。在頂層設(shè)計(jì)上堅(jiān)持政府支持和市場(chǎng)導(dǎo)向，發(fā)揮政府在市場(chǎng)資源配置中的基礎(chǔ)性和調(diào)控性作用；在院所改革中積極探索適合各單位實(shí)際的崗位聘用、績(jī)效考核、分配獎(jiǎng)勵(lì)等一系列激勵(lì)與約束機(jī)制，著力推進(jìn)科技評(píng)價(jià)制度改革，完善科技獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)價(jià)辦法和人才評(píng)價(jià)辦法，健全以激勵(lì)科技創(chuàng)新和成果推廣轉(zhuǎn)化業(yè)績(jī)?yōu)樵u(píng)價(jià)導(dǎo)向的用人制度、學(xué)術(shù)職稱評(píng)聘制度等，最大限度地保護(hù)科技人員、特別是科研骨干的創(chuàng)新積極性，形成良好的創(chuàng)新氛圍。

4.構(gòu)建現(xiàn)代科研院所深化改革制度體系和創(chuàng)新環(huán)境。創(chuàng)新并完善政府對(duì)科研院所管理的法律、法規(guī)和制度體系，建設(shè)以利益驅(qū)動(dòng)為基礎(chǔ)的促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化激勵(lì)機(jī)制，不斷符合行業(yè)特點(diǎn)、單位和人才成長(zhǎng)自身規(guī)律，努力形成并嚴(yán)格執(zhí)行層次明晰、重點(diǎn)突出、相互聯(lián)系、相互制約的法律制度體系，以此加強(qiáng)和規(guī)范政府對(duì)科研院所的管理，使科研院所能夠在穩(wěn)定的政策環(huán)境內(nèi)平穩(wěn)有序地不斷改革、不斷完善、不斷發(fā)展。改革中，要注重科研院所的發(fā)展特性和科研自主權(quán)，要及時(shí)將當(dāng)前國(guó)家、省里支持科研院所改革發(fā)展的政策紅利轉(zhuǎn)化成科技生產(chǎn)力落地生根，用制度的形式讓政策得以實(shí)現(xiàn)。在新的改革中，盡可能加大資源保障水平，著力解決歷次改革的遺留問(wèn)題，盡力不留新的問(wèn)題，為科研院所穩(wěn)定發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境與條件。

五、結(jié)束語(yǔ)

浙江省的科研院所體制改革多年來(lái)一直走在全國(guó)前列，前段時(shí)間，習(xí)近平總書(shū)記考察浙江時(shí)對(duì)浙江省提出了“努力成為新時(shí)代全面展示中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要窗口”的定位要求，浙江省肩負(fù)著積極探索屬于浙江特色的自主創(chuàng)新路子的責(zé)任。省屬科研院所作為浙江省科技創(chuàng)新的中堅(jiān)力量，必須堅(jiān)持在黨中央、省委的指導(dǎo)下，積極開(kāi)拓創(chuàng)新、謀求發(fā)展，探尋出一條符合浙江特色的科技發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)科研能力和科技發(fā)展雙促進(jìn)，科研創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能雙豐收。