推動綜合行政執(zhí)法體制改革成果落地見效

貴州省遵義市播州區(qū)先行先試，摸著石頭過河，著力推動綜合行政執(zhí)法和城市管理深度融合，工作取得一定成效，得到了省市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度認可。同時，在推進綜合行政執(zhí)法體制改革的過程中，也面臨一些困難和問題，一定程度上制約了綜合執(zhí)法體制改革向縱深推進。面對這些新形勢和新情況，筆者就怎樣推進綜合執(zhí)法改革作了思考并提出建議。

一、堅定改革信心，不走回頭路

中央、省、市對推進綜合執(zhí)法體制改革的精神是明確的。2016年以來，貴州省出臺《關(guān)于市縣推進綜合執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見》，在全省推開綜合行政執(zhí)法體制改革工作。2018年，中央先后印發(fā)深化市場監(jiān)管等五個領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革文件，為做好改革工作銜接，切實解決推進改革中的有關(guān)問題提供了政策支撐。全國均在開展綜合執(zhí)法體制改革試點工作，由于各地情況各異，推進改革的步驟、方式不一致。這屬于正?，F(xiàn)象，但同時也反映出各地對改革精神的理解和推進力度不一致。面對新的困難和問題，我們不能觀望和退縮?，F(xiàn)實存在的問題，并不是改革方向錯誤或偏差，而是我們推進改革的步伐不堅決，還有畏難情緒。一些部門對中央綜合執(zhí)法改革政策理解不透徹，沒有給改革執(zhí)行者試錯糾錯的空間和機制，導(dǎo)致綜合執(zhí)法體制改革在某些區(qū)域客觀上存在推進困難。

黨的十九屆四中全會《決定》提出：深化行政執(zhí)法體制改革，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項。進一步整合行政執(zhí)法隊伍，繼續(xù)探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平。實施綜合行政執(zhí)法體制改革，是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的必然舉措；繼續(xù)探索和深化綜合執(zhí)法體制改革，是堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系的重要一環(huán)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力武器。我們必須要增強繼續(xù)推進改革的信心和決心，不觀望，不等待，穩(wěn)扎穩(wěn)打，乘勢前進，使中央綜合執(zhí)法體制改革精神落地見效。

二、吃透精神，積極向上爭取政策

改革出現(xiàn)的問題，有的需要更高層次決策機構(gòu)才能解決，自上而下加快推動改革步伐。

一是自上而下理順歸口管理關(guān)系。遵義市綜合執(zhí)法和其他省市改革大框架無異，省級層面都未設(shè)專門的主管部門，而市級以下則有龐大機構(gòu)和眾多人員，這對業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、隊伍建設(shè)、政策傳遞都非常不利。需要爭取中央政策支持，解決部門歸口管理問題，理順管理關(guān)系，擴大改革成果。

二是輔助執(zhí)法人員身份問題成為優(yōu)秀執(zhí)法者的難以逾越的“門檻”。播州區(qū)整合并劃轉(zhuǎn)了25個部門執(zhí)法人員，但人員身份各不相同，出現(xiàn)了待遇不一的窘?jīng)r。也是由于身份問題，全局305個正式人員中，僅有171個辦理了執(zhí)法證，其中部分在機關(guān)，一線持證上崗僅有100多個，加上人員業(yè)務(wù)素質(zhì)能力問題，導(dǎo)致全局持證執(zhí)法人員比例太少，有的中隊僅有1名人員持證，工作困難程度可想而知。其實全局共85名工勤編制人員中，有相當(dāng)一部分業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬、素質(zhì)好的同志卻無執(zhí)法資格，只能參與輔助執(zhí)法行動，更不要說提拔使用了。建議建立健全考試考核制度，突破體制障礙，為因身份限制不能獲得執(zhí)法資格的人員開通一條晉級通道。

三是打破執(zhí)法人員編制界限，實現(xiàn)執(zhí)法隊伍真正有機融合。為了實現(xiàn)執(zhí)法隊伍的有機融合，播州區(qū)綜合行政執(zhí)法局在各支大隊之間實行人員交流，在此過程中，被交流人員融合程度并不盡理想，原因是很多人都戀原來的大隊，思想像浮萍一樣沒有落根。這說明，各支大隊因事而立形成崗位編制已經(jīng)嚴重束縛了人員的自然流動，而各大隊因為工作性質(zhì)及難易程度不同，自然而然形成了一種人員流動的隱性趨勢。既然是綜合執(zhí)法，為什么要用崗位編制來限制人才流動呢？

為此，我們建議，在不改變原有人員身份性質(zhì)的前提下（對人員待遇未產(chǎn)生影響），實行統(tǒng)一的編制管理，也就是說，全體執(zhí)法人員編制均屬于執(zhí)法局，編制管理單位不再是大隊。在執(zhí)法人員流動的隱性趨勢下，建立健全干部的選拔任用機制，做好干部儲備和執(zhí)法隊伍建設(shè)工作。

四是推進行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉。根據(jù)中辦、國辦《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，要全面加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，規(guī)范執(zhí)法檢查、受立案、調(diào)查、審查、決定等程序和行為。這就要求，要以更有力的措施和機制體制保證執(zhí)法分局隊伍建設(shè)，嚴格確定行政執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，堅決懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象，確保權(quán)力不被濫用。而事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局在人員配制、裝備供給等方面并不盡如人意，一定程度上限制了執(zhí)法重心下移，制約了前端執(zhí)法力量。這說明，我們涉及綜合執(zhí)法體制改革的系統(tǒng)性思考不足，體制機制的建設(shè)有待加強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道與縣直部門行政執(zhí)法案件移送機制也有待加強，鞏固縣鄉(xiāng)兩級綜合執(zhí)法的配套改革和協(xié)同辦案機制。

五是自上而下建立健全執(zhí)法人員末位淘汰制度和準(zhǔn)入制度。綜合執(zhí)法改革后，并入綜合執(zhí)法局的人員眾多，素質(zhì)參差不齊。如果單一從素質(zhì)教育培訓(xùn)入手，可能在短時間內(nèi)很難把隊伍素質(zhì)提升到新的高度。如果仿效公安建立健全執(zhí)法人員末位淘汰制度，相當(dāng)于用獅豹來提升斑馬羚羊的奔跑速度，最終那些不求上進、工作懈怠者將被淘汰出局，從而有效提升隊伍的奔跑能力（素質(zhì)）。

行政執(zhí)法工作執(zhí)法人員素質(zhì)要求高，因此必須建立執(zhí)法人員的招聘考錄制度，嚴把執(zhí)法人員素質(zhì)關(guān)，提升執(zhí)法隊伍辦案能力和思想道德素質(zhì)水平，建立一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。

三、擔(dān)當(dāng)作為，啃下改革硬骨頭

綜合執(zhí)法改革除了吃透改革精神，還需要激發(fā)改革內(nèi)生動力，有所作為，啃下硬骨頭。

一是加快執(zhí)法工作信息化建設(shè)。信息化是當(dāng)前繼續(xù)深化綜合執(zhí)法體制改革的戰(zhàn)略選擇，要把信息化建設(shè)放在科技強兵智慧執(zhí)法的重要位置。執(zhí)法信息化是執(zhí)法戰(zhàn)斗力跨越式發(fā)展的必然選擇，也是科技強兵的重要方面。依托信息化建立海量信息的大數(shù)據(jù)平臺、無縫對接的視頻監(jiān)控和網(wǎng)絡(luò)細分的辦案系統(tǒng)，打造智能化、扁平化、可視化的現(xiàn)代執(zhí)法指揮體系，有效提升執(zhí)法人員快速反應(yīng)和應(yīng)變能力，減少執(zhí)法行政成本，大幅度提升執(zhí)法效率。

二是進一步明晰監(jiān)管與執(zhí)法職責(zé)邊界。從目前現(xiàn)狀來看，行政主管部門和執(zhí)法部門之間配合得并不默契，甚至與個別單位之間出現(xiàn)了較大的分歧，原因就在于行政主管部門和綜合行政執(zhí)法部門之間職責(zé)邊界沒有厘清。應(yīng)該進一步明晰職責(zé)邊界，建議強化信息互通和協(xié)作機制，進一步明確在行政檢查、行政執(zhí)法以及在案件移交過程中的職責(zé)邊界，減少管理盲區(qū)，用制度規(guī)范案件查辦過程中的移交程序。

三是出臺臨聘人員長效管理機制。由于種種原因，執(zhí)法隊伍中有幾乎和正式職工數(shù)量同等的臨聘人員（不含環(huán)衛(wèi)工人），臨聘人員在實際工作中發(fā)揮了積極作用，而且從事的都是較苦較累的工作，發(fā)揮不可替代的作用?，F(xiàn)實狀況是由于財政緊張，待遇偏低，導(dǎo)致臨聘人員流動性大，很難保證人員和隊伍穩(wěn)定。在縣區(qū)綜合行政執(zhí)法局既無資金來源又無政策支撐調(diào)平其待遇上的差距，人員穩(wěn)定難以保證，有隊伍穩(wěn)定的漏洞隱患。

四是實現(xiàn)城市管理和綜合執(zhí)法分離?，F(xiàn)行體制下，綜合行政執(zhí)法局行使綜合執(zhí)法和城市管理職能，在實際工作中，城市管理和綜合執(zhí)法由于體制原因客觀上存在“兩張皮”現(xiàn)象，既要管又要罰，這和綜合執(zhí)法改革前行業(yè)主管部門統(tǒng)一管罰的表現(xiàn)形式完全一樣，加重了城市執(zhí)法工作的負擔(dān)，限制了綜合執(zhí)法改革的深度和廣度。如果實現(xiàn)綜合執(zhí)法輕裝前進，理順執(zhí)法體制機制，“管罰分離”是一個不可逾越的體制障礙。應(yīng)盡快理順工作關(guān)系，實現(xiàn)“管罰分離”，真正使綜合執(zhí)法體制改革持續(xù)向縱深推進。