發(fā)揮城市大腦“中樞”作用應(yīng)規(guī)避四大誤區(qū)

王婧　許旭　黃向前

一、當(dāng)前城市大腦建設(shè)存在四大誤區(qū)

（一）誤區(qū)之一：重概念，輕內(nèi)涵

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方政府對(duì)城市大腦內(nèi)涵理解不深刻不到位，其城市大腦建設(shè)只是集中在實(shí)體大廳建設(shè)、軟硬件部署、部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)接入等方面，而未能真正解決城市大腦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)調(diào)度機(jī)制、管理運(yùn)營機(jī)制、跨部門數(shù)據(jù)高效共享等關(guān)鍵性問題。有的地方將城市大腦理解為現(xiàn)有智慧城市運(yùn)營管理中心的改造升級(jí)，使城市大腦建設(shè)重點(diǎn)停留在技術(shù)實(shí)現(xiàn)層面，而未能將城市大腦提升到實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)、平臺(tái)、數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)交互融合的“總樞紐”、“總集成”、“總調(diào)度”的高度，導(dǎo)致城市大腦無法充分發(fā)揮其中樞功能，也難以滿足智慧城市高效協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)與城市運(yùn)行“全貌”展示有機(jī)融合的需求，在一些突發(fā)性、應(yīng)急性事件發(fā)生時(shí)，容易出現(xiàn)“大腦”癱瘓、失靈等情況。

（二）誤區(qū)之二：重平臺(tái)建設(shè)，輕數(shù)據(jù)治理

從已建成的省市級(jí)大數(shù)據(jù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)看，目前平臺(tái)數(shù)據(jù)治理能力還比較欠缺。一是平臺(tái)數(shù)據(jù)歸集力度有待進(jìn)一步加大。目前，在省、市層面，公安、工商、稅務(wù)等部門使用全國統(tǒng)一的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，內(nèi)部實(shí)施垂直管理，導(dǎo)致不同系統(tǒng)之間相互制約，從而影響到數(shù)據(jù)歸集共享，尤其是地級(jí)市的數(shù)據(jù)空心化現(xiàn)象比較明顯。比如江西贛州市雖然建立了共享交換平臺(tái)，但因很多部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)為垂管系統(tǒng)，數(shù)據(jù)不在本地，就無法實(shí)現(xiàn)對(duì)接平臺(tái)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)歸集要求。二是平臺(tái)數(shù)據(jù)質(zhì)量有待進(jìn)一步優(yōu)化。數(shù)據(jù)歸集涉及多個(gè)部門，數(shù)據(jù)情況復(fù)雜、質(zhì)量參差不齊，部分省市大數(shù)據(jù)平臺(tái)出現(xiàn)了數(shù)據(jù)不一致、缺失、失真等諸多問題;數(shù)據(jù)的一致性和規(guī)范性程度不高，數(shù)據(jù)整合共享和有效使用成本加大。三是平臺(tái)數(shù)據(jù)供需對(duì)接效率有待進(jìn)一步提高。共享數(shù)據(jù)用不上、想用的數(shù)據(jù)無法共享等問題普遍存在，數(shù)據(jù)供需對(duì)接不精準(zhǔn)、供需不匹配的問題亟待解決。

（三）誤區(qū)之三：重局部，輕協(xié)同

目前，很多地方城市大腦還處于探索發(fā)展階段，其場(chǎng)景應(yīng)用的廣度與深度有所欠缺，城市大腦僅局限為“領(lǐng)域大腦”，離真正的城市大腦還有距離。一方面，大部分省市的場(chǎng)景應(yīng)用不豐富，還停留在交通治理、網(wǎng)格化管理等單一的業(yè)務(wù)單元方面，在網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)、智慧醫(yī)療等民生服務(wù)領(lǐng)域缺乏深度開發(fā)利用，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)小腦尚未建立，未實(shí)現(xiàn)向城市治理各領(lǐng)域的全面推進(jìn)轉(zhuǎn)型，對(duì)民生、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的痛點(diǎn)難點(diǎn)解決能力有限。另一方面，城市大腦各業(yè)務(wù)板塊大多基于各部門已有的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，相對(duì)獨(dú)立，與其他委辦局的協(xié)同能力差，跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同力度不夠。

（四）誤區(qū)之四：重建設(shè)，輕運(yùn)營

近年來，城市大腦受到地方政府和企業(yè)的高度關(guān)注，逐漸成為智慧城市建設(shè)的代表性工程。但是，城市大腦工程項(xiàng)目較為復(fù)雜，內(nèi)容涵蓋廣、建設(shè)周期長，長期運(yùn)營需要大量資金持續(xù)投入，這就給城市財(cái)政帶來巨大壓力。一些地方政府在推動(dòng)城市大腦落地時(shí)，考慮更多的是容易量化的硬件設(shè)施體系搭建，忽視了難以用績效衡量的運(yùn)營環(huán)節(jié)。比如2019年武漢開發(fā)區(qū)智慧城市建設(shè)以“爛尾”收?qǐng)觯褪堑湫偷闹亟ㄔO(shè)、輕業(yè)務(wù)、輕運(yùn)營的表現(xiàn)。此外，城市大腦在疫情防控中“慢半拍”，也突顯了其運(yùn)營能力方面的不足。

二、原因探析

（一）政府和企業(yè)缺乏對(duì)城市大腦的深刻理解

一方面，城市大腦屬于地方實(shí)踐先行的新生事物，杭州市最早發(fā)布，在取得了顯著成效后其他城市紛紛效仿建設(shè)，目前國家層面的系統(tǒng)性、規(guī)范性指導(dǎo)文件還比較缺乏，因而在思想、理念、模式等方面各地尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，很多城市管理者對(duì)城市大腦的要素、架構(gòu)、功能等理解不深刻、不到位。另一方面，由于各城市發(fā)展基礎(chǔ)、政策環(huán)境、應(yīng)用需求、推進(jìn)力度不盡相同，在城市大腦建設(shè)路徑、建設(shè)內(nèi)容和運(yùn)營方式等方面的考慮和傾向也各不相同，“杭州樣板”在全國的復(fù)制推廣尚需時(shí)日。

（二）數(shù)據(jù)機(jī)制不健全

一是數(shù)據(jù)供需對(duì)接機(jī)制不健全。平臺(tái)管理方、數(shù)據(jù)需求方和數(shù)據(jù)供給方三方尚未形成有序的數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制，存在數(shù)據(jù)供需對(duì)接不精準(zhǔn)、匹配不到位等現(xiàn)象，數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)、使用權(quán)不清晰、不明確，制約了數(shù)據(jù)信息的有效匯集、按需共享。

二是數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系不完善。一些地方城市大腦建設(shè)的牽頭單位尚未將數(shù)據(jù)作為資產(chǎn)進(jìn)行管理，缺乏對(duì)數(shù)據(jù)資源的系統(tǒng)性摸底和整體性規(guī)劃，缺乏動(dòng)態(tài)更新的全量數(shù)據(jù)資源目錄、大數(shù)據(jù)信用體系和數(shù)據(jù)資源開放共享體系。

三是數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范有待完善。大數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、處理、傳輸和運(yùn)用等方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系尚不健全，數(shù)據(jù)定義、分類、共享、質(zhì)量等方面的標(biāo)準(zhǔn)仍不清晰，數(shù)據(jù)需求規(guī)劃、建設(shè)應(yīng)用、共享交換、開放服務(wù)、全生命周期管理等方面也缺少標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程。

（三）業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全

盡管各地城市大腦建設(shè)都己成立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，但城市大腦需要管理、業(yè)務(wù)和技術(shù)等多部門的協(xié)同配合。目前的情況是，一方面，缺乏部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的動(dòng)力。受傳統(tǒng)觀念和部門利益影響，各部門往往會(huì)從自身利益出發(fā)，考慮應(yīng)用新技術(shù)只是為了滿足本機(jī)構(gòu)內(nèi)部業(yè)務(wù)需求，這就造成各部門單獨(dú)運(yùn)作和縱向運(yùn)作很好，但橫向協(xié)調(diào)方面卻不順暢。部門之間信息共享程度低，難以形成合力。另一方面，跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制不健全。長期以來，我國傳統(tǒng)行政管理以“條塊結(jié)合”推動(dòng)為主，多頭管理、工作交叉、權(quán)責(zé)不清等問題長期存在，管理服務(wù)分散化、應(yīng)用條塊化、割裂化現(xiàn)象比較突出，缺乏跨業(yè)務(wù)、跨地區(qū)、跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（四）建設(shè)運(yùn)營模式單一

多地政府部門出于運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的考慮，長期依賴于政府獨(dú)資建設(shè)的運(yùn)營模式，多元化主體參與的建設(shè)運(yùn)營模式仍處于探索階段。一方面，政府獨(dú)資建設(shè)的運(yùn)營模式成本過高，可持續(xù)性不強(qiáng)。部分地方的城市大腦由政府謀劃、出資建設(shè)和運(yùn)營，市場(chǎng)主體參與度不足，導(dǎo)致政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，且建設(shè)和運(yùn)營投入成本過高，財(cái)政負(fù)擔(dān)重，項(xiàng)目長期運(yùn)營缺乏可持續(xù)性。另一方面，建設(shè)方主導(dǎo)的PPP模式帶來的重建設(shè)、輕運(yùn)營現(xiàn)象凸顯。城市大腦PPP項(xiàng)目全生命周期長，運(yùn)營期是PPP項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營、質(zhì)量保障的關(guān)鍵因素。然而，以建設(shè)方為主導(dǎo)的PPP模式注重前期短時(shí)間內(nèi)的建設(shè)，容易忽略后期運(yùn)營和項(xiàng)目全生命周期管理，最終運(yùn)營能力不足。

三、幾點(diǎn)建議

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范和引導(dǎo)城市大腦建設(shè)與管理

一是強(qiáng)化城市大腦頂層設(shè)計(jì)，盡快在國家層面形成城市大腦建設(shè)指導(dǎo)意見，明確城市大腦發(fā)展演進(jìn)的總體要求、內(nèi)涵要素、基本功能等，指導(dǎo)全國城市大腦建設(shè)有序推進(jìn)。

二是推動(dòng)城市大腦建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的出臺(tái)。在杭州、廈門等地城市大腦建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，盡快編制形成國家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對(duì)全國各地推動(dòng)城市大腦建設(shè)管理的機(jī)構(gòu)職責(zé)、總體架構(gòu)、能力設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范性要求和普適性指導(dǎo)。

三是強(qiáng)化一把手工程，引導(dǎo)地方成立城市大腦建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由一把手掛帥，建立與城市大腦運(yùn)行管理相匹配的組織管理流程，統(tǒng)籌推進(jìn)城市大腦建設(shè)，研究解決城市大腦建設(shè)應(yīng)用中出現(xiàn)的重大問題，確保城市大腦設(shè)計(jì)、建設(shè)和應(yīng)用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（二）從數(shù)據(jù)賦智看，應(yīng)優(yōu)化數(shù)據(jù)資源管理機(jī)制

一是構(gòu)建數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系，建立數(shù)據(jù)及時(shí)更新校核機(jī)制，通過多源比對(duì)，實(shí)現(xiàn)“一數(shù)一源”。充分發(fā)揮數(shù)據(jù)中臺(tái)作用，建立多元化數(shù)據(jù)資源采集體系，形成匯集全域經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行動(dòng)態(tài)信息的城市級(jí)大數(shù)據(jù)中心。

二是完善數(shù)據(jù)治理及服務(wù)體系，建立健全跨部門數(shù)據(jù)共享流通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)從采集環(huán)節(jié)到數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的全鏈路一站式服務(wù)，完善數(shù)據(jù)服務(wù)和管理配套機(jī)制，針對(duì)資源分類、共享交換、開放服務(wù)、資源目錄、資產(chǎn)管理，制定管理細(xì)則及標(biāo)準(zhǔn)流程，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、共享、開放和應(yīng)用各環(huán)節(jié)的規(guī)范管理。建立和完善政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量管控體系，對(duì)數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、加工、應(yīng)用等各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控，強(qiáng)化政務(wù)數(shù)據(jù)全生命周期管理。

三是健全數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加快數(shù)據(jù)定義、數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)采集共享等領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各類數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一規(guī)范和無縫銜接，推動(dòng)數(shù)據(jù)協(xié)同與共享。

（三）從業(yè)務(wù)賦智看，應(yīng)完善以城市大腦+業(yè)務(wù)小腦為中樞的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一是深化城市大腦與交通、經(jīng)濟(jì)、安全、生態(tài)、城管等重點(diǎn)領(lǐng)域業(yè)務(wù)小腦在數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)、系統(tǒng)等方面的融合交互力度，加強(qiáng)分級(jí)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成有序的城市大腦管理邏輯。強(qiáng)化城市大腦作為系統(tǒng)、平臺(tái)、數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)交互融合的“總樞紐”、“總集成”、“總調(diào)度”作用，以跨領(lǐng)域協(xié)同應(yīng)用場(chǎng)景為切入點(diǎn)，打造豐富的智慧應(yīng)用場(chǎng)景，推動(dòng)智慧應(yīng)用加速從單維突進(jìn)向綜合智能演進(jìn)。

二是完善業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立城市大腦工作專班，深化城市各職能部門在城市大腦建設(shè)中的有序分工、高效配合。設(shè)立主要負(fù)責(zé)人責(zé)任制，推進(jìn)各業(yè)務(wù)子腦與城市大腦的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，解決跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的重大問題，促進(jìn)城市運(yùn)行從單點(diǎn)突破、各自為政向全局優(yōu)化、一體聯(lián)動(dòng)升級(jí)。

（四）從模式賦智看，應(yīng)建立靈活高效的市場(chǎng)化建設(shè)運(yùn)營模式

一是完善建設(shè)運(yùn)營支撐體系，吸引多元主體參與。建立政府指導(dǎo)、國資主導(dǎo)、領(lǐng)軍企業(yè)生態(tài)圈建設(shè)、市場(chǎng)化運(yùn)作的城市大腦建設(shè)運(yùn)營主體，建設(shè)以政務(wù)數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)為核心資產(chǎn)、創(chuàng)新應(yīng)用為驅(qū)動(dòng)力的安全可控的運(yùn)營支撐體系與運(yùn)營服務(wù)平臺(tái)。

二是創(chuàng)新投融資模式，充分發(fā)揮資本市場(chǎng)作用。逐步建立以政府投入為導(dǎo)向、企業(yè)投入為主體、社會(huì)投入為重要渠道的多元化投融資體系。在交通、醫(yī)療等居民獲得感強(qiáng)、數(shù)據(jù)量大的應(yīng)用領(lǐng)域探索商業(yè)價(jià)值實(shí)現(xiàn)點(diǎn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，形成城市大腦創(chuàng)新和建設(shè)生態(tài)。

三是創(chuàng)新運(yùn)營模式，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。重視運(yùn)營環(huán)節(jié)，推動(dòng)以建設(shè)方為主導(dǎo)的PPP模式向以運(yùn)營方為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新城市大腦商業(yè)運(yùn)營模式，有條件開放城市非涉密數(shù)據(jù)，鼓勵(lì)企業(yè)深入挖掘開放數(shù)據(jù)。建立數(shù)據(jù)服務(wù)、智能平臺(tái)開放使用的定價(jià)機(jī)制和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源、智能平臺(tái)的資產(chǎn)化、價(jià)值化。同時(shí)，可基于數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，開發(fā)各類個(gè)性化便民服務(wù)應(yīng)用，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的應(yīng)用價(jià)值。

責(zé)任編輯：梁媛