我國慈善信托發(fā)展與法律規(guī)制問題

摘 要：伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的出臺，慈善信托作為一種特殊的公益信托，逐漸在我國發(fā)展起來。但相較于英、美這樣的慈善信托發(fā)展較為成熟的國家，我國的慈善信托還處在發(fā)展初期，有很多不完善的地方。本文試圖在簡要介紹慈善信托的基礎(chǔ)上，梳理我國慈善信托發(fā)展與其法律規(guī)制發(fā)展路徑，并著重結(jié)合2017年銀監(jiān)會、民政部聯(lián)合發(fā)布的《慈善信托管理辦法》來探討我國慈善信托發(fā)展中國法律規(guī)制方面尚存的問題。

關(guān)鍵詞：慈善信托;發(fā)展;法律規(guī)制

2016年至2017年，我國相繼出臺了《慈善法》和《慈善信托管理辦法》，試圖以此來彌補此前的法律法規(guī)在慈善信托領(lǐng)域法律規(guī)制的不足，因而2016年也被成為“慈善信托元年”。但目前來看，現(xiàn)有的慈善信托領(lǐng)域立法仍未能為社會資源涌入慈善信托領(lǐng)域提供充足的制度保障。

一、我國的慈善信托

（一）慈善信托基本概念厘清

“慈善信托”最早出現(xiàn)在中世紀(jì)的英國。英國于1601年頒布《慈善用益法》，為現(xiàn)代慈善信托的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)，也成為其他國家慈善信托法的起點?！肮嫘浴笔怯壬菩磐械暮诵膬r值，而我國在移植英美“慈善信托”概念時將其闡釋為公益信托，偏離了慈善信托的實質(zhì)定義，更強調(diào)其“公眾性”而非“公益性”。 慈善信托屬于公益信托，是信托的一種。信托是“委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受托人的利益或者特定目的，進行管理或處分的行為”。信托是一種特殊的財產(chǎn)管理制度和法律行為，同時又是一種金融制度、理財方式。信托與銀行、保險、證券等一起構(gòu)成了現(xiàn)代金融體系。

慈善信托則是指“委托人基于慈善目的，依法將其財產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理和處分，開展慈善活動的行為?！币簿褪钦f，在公益信托中委托人基于慈善目的通過設(shè)立信托的方式開展慈善活動的就是慈善信托。

慈善信托的成立條件主要有以下四項：

1.目的要件：慈善信托應(yīng)包含慈善目的，符合《慈善法》規(guī)定的公益目的。

2.委托人、受托人資格要件：委托人應(yīng)是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織。受托人應(yīng)為慈善組織或者信托公司。受托人不能是沒有慈善組織資格的社會組織、非信托公司或自然人等。委托人不得指定與受托人或委托人有利害關(guān)系的人為受益人。

3.信托財產(chǎn)要件：信托財產(chǎn)為委托人合法所有的財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)利。不僅包括貨幣、實物、房屋，還包括有價證券、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等有形和無形財產(chǎn)及財產(chǎn)權(quán)益。

4.設(shè)立文件要件：應(yīng)當(dāng)以書面形式設(shè)立慈善信托，比如信托合同、遺囑等目前我國的慈善信托以現(xiàn)金類慈善信托為主，其成立步驟主要是：委托人確定受托人，確定受益人、監(jiān)察人、銀行等;委托人和受托人簽訂信托合同;委托人和銀行簽訂賬戶協(xié)議，開設(shè)賬戶;委托人資金到賬，提供到賬證明;受托人將所有備案材料遞交所在地民政局備案;受托人貨的備案回執(zhí)則備案成功 。

（二）我國慈善信托發(fā)展現(xiàn)狀

2001年我國頒布實施了《信托法》，其中明確規(guī)定“國家鼓勵發(fā)展公益信托”，但因為未進一步明確公益信托的批準(zhǔn)管理機構(gòu)，導(dǎo)致自2001年《信托法》頒布后，公益信托未進一步發(fā)展，而是陷入了長達十年的“沉睡”期，在此背景下，截止到2015年年末，我國只有11家信托公司發(fā)行了15款標(biāo)準(zhǔn)的公益信托產(chǎn)品。

2016年9月，我國正式實施《慈善法》，并且單章列出《慈善信托》，其中第四十五條明確規(guī)定慈善信托的備案主管機關(guān)為“所在地縣級以上人民政府民政部門”，彌補了《信托法》的缺憾，真正激活了公益信托。因此，2016年也被稱為公益信托元年。

2017年7月26日，銀監(jiān)會和民政部聯(lián)合發(fā)布了《慈善信托管理辦法》，進一步指導(dǎo)和統(tǒng)一全國各地有關(guān)慈善信托管理的規(guī)范與實踐。在《辦法》中，對于慈善信托的定義、設(shè)立條件、備案、信托財產(chǎn)的管理、變更與終止、監(jiān)督、法律責(zé)任問題都做出了規(guī)定，在延續(xù)對慈善信托備案管理的監(jiān)管思路的基礎(chǔ)上，對慈善信托提出了更加具體的管理要求。

在2016慈善信托元年的9月《慈善法》頒布后，掀起了一股慈善信托的熱潮。雖然慈善法第四十五條明確規(guī)定“慈善信托的受托人，可以由委托人確定其信賴的慈善組織或者信托公司擔(dān)任”，但在2016年到2017年信托公司仍是慈善信托的主導(dǎo)者，而慈善組織（主要是慈善基金會）大多充當(dāng)開具捐贈票據(jù)的管道功能。 唯一的例外是阿拉善SEE，其發(fā)起并成立了全國第一單由慈善組織作為單一受托人的慈善信托“北京市企業(yè)家環(huán)?；饡⒗芐EE公益金融班環(huán)保慈善信托”，并在廣發(fā)銀行設(shè)立了監(jiān)管賬戶，成為中國慈善組織公益元年唯一一單由慈善組織作為單受托人的慈善信托。

雖然《2016年度中國信托業(yè)發(fā)展評析》中預(yù)測“2017年全社會慈善熱情將上漲，信托公司也將與慈善基金會充分合作，開發(fā)慈善信托產(chǎn)品”，但實際上由于相關(guān)政策法規(guī)的缺陷和缺乏率先“破窗”的勇氣，在2017年慈善信托并沒有如預(yù)期那樣發(fā)展迅速。

二、國外慈善信托模式的借鑒

（一）英國的慈善信托監(jiān)管模式

在英國，慈善信托監(jiān)管權(quán)由總檢察長、慈善管理委員會及官方慈善管理人行使。其中，總檢察長有權(quán)對受托人管理信托財產(chǎn)的情況進行調(diào)查，并代表受益人對受托人提起訴訟。慈善管理委員會是政府機構(gòu)，負責(zé)慈善信托的注冊登記，并提供信息及咨詢服務(wù)、聽取報告，就受托人違反信托義務(wù)的行為提起訴訟和其他日常監(jiān)督。官方慈善管理人由慈善管理委員會任命，根據(jù)該委員會的命令對慈善財產(chǎn)的管理運用進行監(jiān)管，并且在受托人管理信托財產(chǎn)的權(quán)利被依法停止時保管信托財產(chǎn)，負擔(dān)的是消極的監(jiān)督管理職責(zé)。

（二）美國的慈善信托模式

美國的慈善信托設(shè)立方式有兩種，一種是先行信托，即設(shè)立人先設(shè)立公益信托，在一定期間把信托財產(chǎn)中的比例或者一定數(shù)額以公益目的支付給特定的受益人，在公益信托存在期間終了之后由委托人或者委托人指定的個人受領(lǐng)剩余的財產(chǎn)。這種類型的信托能夠享受到稅前優(yōu)惠待遇。另外一種信托是剩余信托，首先是利益信托先行，作為受益人的個人死亡之后活著經(jīng)過一定的期間之后，把剩余的財產(chǎn)作為為了預(yù)定的公益目的的信托而繼續(xù)存在。

（三）日本的慈善信托模式

日本的慈善信托采用稅收優(yōu)惠分級制度，根據(jù)慈善目的、資產(chǎn)管理等要求，從低到高依次分為一般慈善信托、特定慈善信托和認定慈善信托，層級越高，享受的優(yōu)惠政策越多。

在日本，慈善信托的受托人多位具有較強資金管理能力的銀行，此外還有一個由自然人組成的慈善運營委員會，其工作在于“為順利實施慈善信托目的，而確定受益人并進行各種引導(dǎo)工作”，主要起慈善法人理事會的作用。

三、我國慈善信托發(fā)展中的法律規(guī)制問題

（一）慈善信托的性質(zhì)不明引發(fā)監(jiān)察爭議

雖然慈善信托兼具“慈善”和“信托”的特征，但其本質(zhì)屬性是“慈善”，是一種慈善活動。因此，慈善信托治理機制的首要目的應(yīng)當(dāng)是實現(xiàn)慈善目的，從而最大化社會公共利益。從我國慈善信托的發(fā)展路徑來看，目前國內(nèi)慈善信托的受托人多為信托公司，其性質(zhì)更偏屬于商事活動，更加需要專門的監(jiān)管機制來約束信托公司，使其不偏離公益信托的宗旨。

《慈善法》規(guī)定監(jiān)察人的設(shè)置是任意性規(guī)定，而《信托法》中規(guī)定公益信托必須設(shè)置監(jiān)察人。新出臺的《慈善信托管理辦法》第四十七條規(guī)定“ 銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)負責(zé)信托公司慈善信托業(yè)務(wù)和商業(yè)銀行慈善信托賬戶資金保管業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理工作?？h級以上人民政府民政部門負責(zé)慈善信托備案和相關(guān)監(jiān)督管理工作。”從監(jiān)管程序方面基本厘清了監(jiān)管職責(zé)，但銀監(jiān)會和民政部門監(jiān)管職責(zé)中存在重疊部分，如若發(fā)生爭議，將缺乏明確的解決機制。

（二）受托人法律規(guī)制中存在的問題

《慈善信托管理辦法》第三十條規(guī)定“慈善信托財產(chǎn)運用應(yīng)當(dāng)遵循合法、安全、有效的原則，可以運用于銀行存款、政府債券、中央銀行票據(jù)、金融債券和貨幣市場基金等低風(fēng)險資產(chǎn)，但委托人和信托公司另有約定的除外?！毕噍^于之前的《慈善法》，管理辦法以羅列的方式對于信托財產(chǎn)的投資方向作出了更為嚴(yán)格的規(guī)定，且在除外規(guī)定中囊括了兩類受托人中的信托公司，卻將慈善組織排除在外。這樣的規(guī)定對于受托人來說是不公平的，且很容易引起受托人的擴大解釋。

此外，《慈善信托管理辦法》要求資金信托需要委托商業(yè)銀行擔(dān)任保管人，并且依法開設(shè)慈善信托資金專戶，同時要求備案時提交的材料中應(yīng)該包括“慈善信托專用資金賬戶證明”，盡管“慈善信托專用資金賬戶”不等同于“信托財產(chǎn)專用賬戶”，但在實踐中，銀行常對此問題有誤解。因此，慈善組織容易在實踐中遭遇“信托資金專戶”問題這樣的障礙，常常難以獲得銀行的支持。信托公司在信托資金專戶問題上具有得天獨厚的優(yōu)勢，能夠輕松的實現(xiàn)固有財產(chǎn)和信托財產(chǎn)的分離。在這方面，亟待出臺更為明確的法律條文來進行闡釋。

（三）缺乏信托財產(chǎn)公示制度的相關(guān)規(guī)定

信托業(yè)一直存在信托財產(chǎn)公示制度的問題?！缎磐蟹ā返谑畻l規(guī)定“設(shè)立信托，對于信托財產(chǎn)，有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理信托登記。未依照前款規(guī)定辦理信托登記的，應(yīng)當(dāng)補辦登記手續(xù);不補辦的，該信托不產(chǎn)生效力?！钡趯嵺`中，不動產(chǎn)公示制度和股權(quán)登記制度均未能明確信托登記的具體規(guī)則，致使以非貨幣財產(chǎn)設(shè)立信托的設(shè)想至今無法實現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了信托業(yè)的進一步發(fā)展。雖然《慈善信托管理辦法》第二十八條規(guī)定“對于資金信托，應(yīng)當(dāng)委托商業(yè)銀行擔(dān)任保管人，并且依法開立慈善信托資金專戶;對于非資金信托，當(dāng)事人可以委托第三方進行保管”，可以說是對非貨幣財產(chǎn)設(shè)立信托問題稍有涉及，但并未明確不動產(chǎn)信托和股權(quán)信托這樣的“非資金信托”到底如何委托第三方進行保管。對此，有學(xué)者認為，如果能消除信托財產(chǎn)公示障礙，同時將信托財產(chǎn)登記生效要件變?yōu)榈怯泴挂瑢⒂型龑?dǎo)更多社會資源進入慈善領(lǐng)域。

四、結(jié)語

從2001年到2017年，在相關(guān)法律法規(guī)逐漸完善的背景下，我國慈善信托正在循序漸進的邁入正軌。雖然尚有許多不足之處，也無法與已經(jīng)發(fā)展成熟的英美國家相媲美，但《慈善信托管理辦法》出臺后，厘清了不少概念誤區(qū)，細化了相關(guān)的法律規(guī)范，對慈善信托的實踐具有指導(dǎo)意義。也許在不久的將來，我們能夠看到更多的社會資源通過慈善信托這一渠道涌入慈善領(lǐng)域，創(chuàng)造更多公益價值。

參考文獻：

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[2]參見：《中華人民共和國慈善法》.

[3]參見：《慈善信托管理辦法》.

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[5]王濤.《慈善法的立法理念、制度創(chuàng)新和完善路徑》[J].法學(xué)論壇.2018年1月第1期.

[6]彭彥杰.《國外公益信托的三種模式》[J].中國紅十字報.2015年第4期.

作者簡介：

李青旭（1994-），女，回族，寧夏人，四川省社會科學(xué)院法學(xué)所，碩士研究生，主要從事金融法專業(yè)研究。