楠溪江生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌治理的法治路徑研究

戴楚豐

摘要 楠溪江位于浙江省溫州市永嘉縣境內(nèi)，它為中國(guó)四A級(jí)旅游風(fēng)景區(qū)。楠溪江具有豐富的物種，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保存較為完善。但是，近現(xiàn)代以來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，污染破壞行為常有發(fā)生，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害。在此基礎(chǔ)上，政府采取補(bǔ)償機(jī)制等措施來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，然而，在楠溪江流域內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的沖突沒(méi)有減弱。因此，新時(shí)代時(shí)期，我們應(yīng)當(dāng)積極探尋治理的新路徑，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)及生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞 生態(tài)環(huán)境 流域污染 統(tǒng)籌治理 法治

基金項(xiàng)目：浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動(dòng)計(jì)劃暨新苗人才計(jì)劃，項(xiàng)目名稱：楠溪江生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌治理的法治路徑研究;項(xiàng)目編號(hào)：2019R429032。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.070

一、楠溪江生態(tài)環(huán)境污染的現(xiàn)狀與剖析

（一）生態(tài)環(huán)境的概述

1.生態(tài)環(huán)境的界定

生態(tài)環(huán)境的定義，可以界定為各生物之間和對(duì)生物造成其他影響的其他生物在同一地理環(huán)境中依存。環(huán)境可以分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及自然環(huán)境。生態(tài)與環(huán)境其實(shí)屬于不同的兩種含義，在新時(shí)代時(shí)期，將生態(tài)與環(huán)境兩者相互結(jié)合，產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境。所以，生態(tài)環(huán)境包含生態(tài)與環(huán)境中的全部要素，各要素之間相互聯(lián)系并彼此作用，衍生出生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。本文中的生態(tài)環(huán)境的自身結(jié)構(gòu)是在自然界中的一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，其中包括山、水、林、田、湖、草等要素。

2.生態(tài)環(huán)境污染的特征

生態(tài)環(huán)境污染具有整體聯(lián)動(dòng)性。它是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的共同體，物種豐富多樣，包含生態(tài)環(huán)境中的全部要素。所以，污染呈現(xiàn)整體聯(lián)動(dòng)的狀態(tài)，一個(gè)要素的污染也將導(dǎo)致其他要素的污染。生態(tài)環(huán)境的污染沒(méi)有規(guī)律性可尋，它可以是量的積累從而達(dá)到質(zhì)的飛越，是多樣的，復(fù)雜的，也是直接的，間接的。生態(tài)環(huán)境污染又具有廣泛性。生態(tài)環(huán)境的治理，是為了平衡社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)，保護(hù)三者之間的協(xié)調(diào)，從而弱化各利益主體之間的矛盾與沖突，全面的發(fā)展并帶動(dòng)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（二）楠溪江生態(tài)環(huán)境污染存在的問(wèn)題

在楠溪江流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的污染問(wèn)題所產(chǎn)生的原因相對(duì)復(fù)雜、所涵蓋的范圍較為廣泛，水體污染物種類繁多、楠溪江水體凈化能力遠(yuǎn)不及對(duì)其的污染速度。目前，楠溪江經(jīng)由環(huán)境監(jiān)測(cè)站對(duì)水體的監(jiān)測(cè)來(lái)看，水質(zhì)由清澈逐漸渾濁、水位下降明顯、水體內(nèi)大腸桿菌嚴(yán)重超標(biāo)，中上游的污染性企業(yè)對(duì)水體污染影響非常嚴(yán)重，并伴隨流域內(nèi)非法采取砂石、捕捉溪魚(yú)等問(wèn)題。但是，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平仍然需要發(fā)展和進(jìn)步。在山地丘陵眾多的地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，首先，就要對(duì)交通進(jìn)行建設(shè)，獲得更多的機(jī)會(huì)。于是對(duì)高速公路，省道及國(guó)道進(jìn)行拓展，形成相對(duì)較為完整的交通網(wǎng)，一定程度上為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作了有效的助推力。但是，該建設(shè)過(guò)程中將會(huì)對(duì)森林良田造成損害，對(duì)挖出的廢土渣石利用不當(dāng)，將它們直接倒入楠溪江內(nèi)，影響水體質(zhì)量。其次，楠溪江農(nóng)村人口眾多，有著500多個(gè)行政村，生活中產(chǎn)生許多垃圾，在有效的利用后，仍然有許多排放，使得水體的自凈能力減弱，負(fù)荷超載。最后，近年來(lái)人類的生活水平逐年提高，人們逐漸開(kāi)始享受生活，楠溪江旅游業(yè)便急速發(fā)展，以及農(nóng)家樂(lè)的建設(shè)，人為的改造自然環(huán)境等，都在影響著生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)。這一切都表現(xiàn)楠溪江流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境面臨著巨大的挑戰(zhàn)，創(chuàng)設(shè)生態(tài)環(huán)境治理新路徑迫在眉睫。

（三）楠溪江生態(tài)環(huán)境環(huán)污染的原因剖析

1.主體的守法程度低迷

亞里士多德在《政治學(xué)》中曾經(jīng)提到過(guò)“法治包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好法律”。從這句話里我們可以深切明白到法律不僅在制定方面要更加完善，在守法方面也需認(rèn)真遵守不得違反。政府要守法，要帶頭守法.政府守法是企業(yè)和公眾的表率，減少?zèng)]有批準(zhǔn)而建設(shè)的違規(guī)實(shí)施的各項(xiàng)工程項(xiàng)目等問(wèn)題。在我國(guó)企業(yè)在面對(duì)利益最大化的目標(biāo)追求的情況下，為了降低治理的成本提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，遂在不遵守相關(guān)法律的情況下盲目的將污染源排放到生態(tài)中，減少治理的投入。我國(guó)公民也要積極加入到環(huán)境守法的過(guò)程當(dāng)中，將環(huán)境守法放到心中，落到實(shí)處，不要認(rèn)為環(huán)境跟自己無(wú)關(guān)就隨意破壞，不要認(rèn)為生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，生態(tài)文明的建設(shè)是國(guó)家的事，更不要產(chǎn)生自己保護(hù)環(huán)境的能力不足等心理，積極加入到環(huán)境保護(hù)的行列，切實(shí)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，遵守國(guó)家所制定的相關(guān)法律。

2.楠溪江流域立法滯后

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的法律現(xiàn)狀我們可以看到，現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境的體系尚未形成，環(huán)境立法又是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。在這種情況下立法程序又相對(duì)復(fù)雜，不能夠及時(shí)有效的制定。而在楠溪江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境立法是避免生態(tài)環(huán)境加速破壞的止疼劑，立法的滯后性導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理被制約。

3.政府監(jiān)管力度薄弱

環(huán)境執(zhí)法最主要的問(wèn)題是環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法與監(jiān)管?chē)?yán)格程度不夠。在地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，政府對(duì)待經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視程度高，卻忽視了對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。對(duì)于企業(yè)的監(jiān)督更加注重形式，導(dǎo)致形式主義，讓企業(yè)一度以為檢查是有規(guī)律性的，更加助長(zhǎng)其破壞環(huán)境風(fēng)氣的意識(shí)。

4.生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制不健全

溫州市人民政府與永嘉縣人民政府對(duì)楠溪江的生態(tài)環(huán)境根據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)以及浙江省的有關(guān)規(guī)定建立補(bǔ)償機(jī)制。楠溪江的生態(tài)補(bǔ)償范圍是通過(guò)對(duì)流域范圍內(nèi)的水土保持，森林涵養(yǎng)，水環(huán)境的保護(hù)和恢復(fù)、水污染防治等方面進(jìn)行改善和補(bǔ)償活動(dòng)，補(bǔ)償資金由溫州市與永嘉縣財(cái)政共同分擔(dān)。楠溪江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立對(duì)其生態(tài)環(huán)境的保護(hù)具有合理性，但并不健全，需要進(jìn)一步提高補(bǔ)償機(jī)制的完整性，盡可能全方位的建立有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

二、楠溪江生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌治理的邏輯與價(jià)值蘊(yùn)涵楠溪江生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌治理的可行性與必要性

（一）楠溪江生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌治理的可行性

我國(guó)《憲法》是根本大法，《憲法》第二十六條的規(guī)定，為流域的污染防治奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，從而形成對(duì)流域的污染防治的相關(guān)法律。在1989年《環(huán)境保護(hù)法》第十五條以及2014年新《環(huán)境保護(hù)法》第二十條、《水污染防治法》第八條和《水污染防治法》第二十六條、新《水法》第十二條、1995年《淮河流域水污染防治條例》、2011年《遼寧省遼河流域水污染防治條例》、《江蘇省太湖水污染防治條例》、《防洪法》、《水土保持法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等，以法律的手段有針對(duì)性的管理流域內(nèi)水污染，一定程度上保護(hù)了流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，也極大的完善生態(tài)環(huán)境治理體系，從而依照這一系列的法律法規(guī)、規(guī)章，建立防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)及防治措施，這為楠溪江進(jìn)行生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌治理提供可能性。

（二）楠溪江生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌治理的必要性

第一，治理主體參與不足。楠溪江流域的生態(tài)環(huán)境是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，是山、水、林、田、湖、草等要素之間相互制約，相互協(xié)作循環(huán)聯(lián)系的生態(tài)環(huán)境共同體。對(duì)于生態(tài)環(huán)境的治理要結(jié)合政府、企業(yè)和公眾各主體共同參與。而現(xiàn)今的楠溪江治理是以政府為主導(dǎo)的單一化治理模式，政府設(shè)立生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)目標(biāo)，在治理和保護(hù)過(guò)程中，經(jīng)常性的會(huì)對(duì)企業(yè)和公眾產(chǎn)生影響，形成主體間的矛盾，政府的單一化治理，將會(huì)造成生態(tài)環(huán)境治理效率低下。第二，流域內(nèi)法律的缺位。楠溪江流域內(nèi)，近幾年水污染問(wèn)題呈逐漸上升的趨勢(shì)，其中砂石開(kāi)采，河床太高，水質(zhì)渾濁等情況屢見(jiàn)不鮮，以及在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)代，旅游業(yè)的高速發(fā)展，都對(duì)楠溪江生態(tài)環(huán)境破壞造成嚴(yán)重的破壞，這些問(wèn)題目前都還沒(méi)有得到有效的改善，歸根結(jié)底是沒(méi)有明確的法律法規(guī)對(duì)進(jìn)行強(qiáng)制力的制約，只是停留在道德宣傳層面的保護(hù)。第三，政府執(zhí)法嚴(yán)格程度有待加強(qiáng)。近年以來(lái)，政府為了能夠加快對(duì)永嘉縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為許多商人提供優(yōu)惠政策，吸引他們來(lái)楠溪江投資建設(shè)，因此，在這些對(duì)企業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞和污染的情況之下并沒(méi)有對(duì)其采取有效措施及時(shí)進(jìn)行執(zhí)法，遂造成污染逐漸擴(kuò)大。

三、楠溪江生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌治理法治化的實(shí)現(xiàn)方式

（一）完善治理法律體系

楠溪江在生態(tài)環(huán)境遭受到破壞的治理過(guò)程當(dāng)中，在2014年新《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》等法律的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性的出臺(tái)了《永嘉縣人民政府關(guān)于加強(qiáng)全縣醫(yī)療廢物污染處理工作通知》、《永嘉縣楠溪江畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃方案》、《永嘉縣楠溪江流域水環(huán)境保護(hù)實(shí)施方案>、《關(guān)于加強(qiáng)楠溪江生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的通知》、《永嘉縣楠溪江河道疏浚暫行規(guī)定》，以及市十三屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議對(duì)《溫州市楠溪江保護(hù)管理?xiàng)l例（草案）》的第一次審議，但是并不能有效的解決楠溪江生態(tài)環(huán)境所面臨的問(wèn)題。因此，國(guó)家層面要把流域的相關(guān)內(nèi)容融入新《環(huán)境保護(hù)法》中，在地方層面，能夠讓楠溪江有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加快制定《楠溪江流域法》，從而對(duì)楠溪江流域進(jìn)行保護(hù)。

（二）建立統(tǒng)籌治理機(jī)制

楠溪江生態(tài)環(huán)境的治理部門(mén)呈分散性狀態(tài)分布，因此，如果能夠有專門(mén)的管理治理機(jī)制進(jìn)行的統(tǒng)籌治理生態(tài)環(huán)境，使生態(tài)環(huán)境治理的分散性轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。讓生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)管理分散逐漸轉(zhuǎn)化為整體聯(lián)動(dòng)的行使管理權(quán)，集中讓同一管理治理部門(mén)解決生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)爭(zhēng)議與矛盾，從而提高對(duì)楠溪江流域的水資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理保護(hù)的效率。

（三）樹(shù)立主體共治理念

我國(guó)還處于在處于社會(huì)主義初級(jí)階段中，城市化和工業(yè)化的高低是衡量地區(qū)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。楠溪江經(jīng)濟(jì)的發(fā)展靠的是旅游業(yè)的發(fā)展，企業(yè)的協(xié)同帶動(dòng)。旅游業(yè)所面向的是公眾，公眾的參與對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)有著必不可少的聯(lián)系，公眾參與楠溪江生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督和保護(hù)意識(shí)，積極加入到保護(hù)行列，對(duì)楠溪江的生態(tài)保護(hù)有著重大的作用。企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中所制造的污染給楠溪江流域污染造成破壞，企業(yè)的發(fā)展不一定要破壞生態(tài)環(huán)境來(lái)?yè)Q取降低成本的差額，國(guó)家積極推動(dòng)過(guò)生態(tài)環(huán)境環(huán)境保護(hù)的措施，要求企業(yè)生產(chǎn)排污必須符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但是很多企業(yè)為謀取利益不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)。企業(yè)應(yīng)當(dāng)做好生產(chǎn)排污工作，提高排污標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)清潔產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)與研究。政府的調(diào)控統(tǒng)籌治理生態(tài)環(huán)境有利于生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、構(gòu)建人與自然和諧相處的社會(huì)主義社會(huì)。政府要明確行政執(zhí)法的權(quán)限范圍，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有效的執(zhí)行。楠溪江生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要各主體之間統(tǒng)籌參與治理，從而在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提條件下，帶動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

（四）提高嚴(yán)格執(zhí)法意識(shí)

法制觀念必須深入行政執(zhí)法人員的內(nèi)心，大力宣傳對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，把生態(tài)環(huán)境權(quán)放在心中，積極維護(hù)生態(tài)權(quán)益。政府的行政執(zhí)法具有強(qiáng)制性，在生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌治理的過(guò)程中要運(yùn)用好這種性質(zhì)，為了在行政的過(guò)程中要減少因強(qiáng)制而帶來(lái)的沖突性問(wèn)題，因此在嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)，公開(kāi)執(zhí)法的界限參照，對(duì)公眾、企業(yè)或與生態(tài)環(huán)境有利益關(guān)系的社會(huì)組織等要多聽(tīng)聽(tīng)他們的心聲，對(duì)爭(zhēng)議的問(wèn)題，作出合理的解釋說(shuō)明。接受來(lái)自其他生態(tài)環(huán)境治理主體的監(jiān)督，在制衡的帶動(dòng)下為生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌治理作出具有公信力主體應(yīng)有的職責(zé)，降低地方保護(hù)主義政策實(shí)施，從而創(chuàng)建合理的生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為執(zhí)法理念，依法行政。