淺談城市治理中的法治

陽佳良　孫孝東

摘要 國家治理離不開法治，法治化是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路。黨的十九屆四中全會指出“我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢”，新時代背景下，城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化需要多方面保障，而法治是最基礎和最根本的保障。本文將以“人臉識別”抓拍交通違法行為為切入點，探討應用“人臉識別”治理違法行為的起因及其利弊，結(jié)合相關(guān)理論分析行政效率與行政正義、“城市管理”與“城市治理”、城市治理與治理法治化的相互關(guān)系及其作用，并在此基礎上提出新時代推進城市治理法治化的建議。

關(guān)鍵詞 城市治理 法治化 “人臉識別”

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.068

一、問題探討

在經(jīng)濟飛速發(fā)展情況下，人們生活節(jié)奏加快，時間觀念加強，但城市交通擁堵現(xiàn)象日益嚴重，文明出行觀念的淡薄使闖紅燈現(xiàn)象越來越普遍。長期以來，所謂的“中國式過馬路”成為了城市交通管理的一種“痼疾”。因為不同于機動車管理辦法，只能通過交警現(xiàn)場執(zhí)法等方式規(guī)范和處罰行人與非機動車的交通違法行為。這一現(xiàn)象折射出公眾法治觀念的缺失與城市管理手段的乏力和無奈。

近年來，各大城市先后采取不同方式規(guī)范行人過馬路時的不文明現(xiàn)象。運用互聯(lián)網(wǎng)引入“人臉比對行人闖紅燈抓拍系統(tǒng)”裝置，運用高科技人臉識別裝置抓拍交通違法行為，不但準確固定了各項證據(jù)，而且是事后懲戒的創(chuàng)新，緩解了相關(guān)部門執(zhí)法壓力。從社會輿論的壓力和公民的羞恥心理的角度出發(fā)，這種方式能夠有效貫徹“教育和處罰相結(jié)合”的執(zhí)法理念，通過外在的技術(shù)手段和內(nèi)在的心理制約，就能有效的遏制“中國式過馬路”這一不文明現(xiàn)象，體現(xiàn)出我們城市治理方式的更新。但這種方式能否在大多數(shù)城市實施還有待商榷。在太原市引進“人臉比對行人闖紅燈抓拍系統(tǒng)”的裝置后，就引起了網(wǎng)民的熱議。如某位網(wǎng)友表示：“看到自己的照片后，感覺非常慚愧，會改正。”但也有網(wǎng)友提出質(zhì)疑：“這侵犯了個人隱私。”在全面推進依法治國、依法行政的今天，這種公開行人照片的行為是否具有法律依據(jù)呢？《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》規(guī)定，公安機關(guān)不得向權(quán)利人以外的公民、法人或者其他組織公開涉及商業(yè)秘密、個人隱私的執(zhí)法信息。根據(jù)我國《民法通則》第一百二十條規(guī)定，公民享有姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽權(quán)、榮譽權(quán)，被侵權(quán)人有要求停止侵害.恢復名譽，消除影響，賠禮道歉，并要求賠償損失的權(quán)利。因此，公開闖紅燈路人的照片存在爭論：公開照片能有效治理闖紅燈現(xiàn)象，提高城市交通秩序。但同時一定程度上侵害了公民的權(quán)益。

二、理論分析

（一）行政效率與行政正義

行政效率與行政正義的關(guān)系討論一直是我國公共行政研究領(lǐng)域比較受關(guān)注的話題。我們需要正確理解行政效率和行政正義之間的關(guān)系，并合法合理運用，否則會造成行政效率低下、損害社會公平。

在經(jīng)濟學中，效率是勞動成果與為獲得這一勞動成果所花費的勞動時間之比，注重投入和產(chǎn)出比例。在具體行政行為上要求用最小的行政投入換取最大的行政產(chǎn)出。同時，行政效率還看重社會效益，追求數(shù)量和質(zhì)量匹配，價值和效用匹配。正義是一個歷史的、相對的概念，羅爾斯認為：“正義是社會體制的第一美德?！睋Q句話說，正義是彰顯符合事實、規(guī)律、道理或某種公認標準的行為，它必須有利于人民。行政正義是“政府對社會公共事務進行管理的一種合理狀態(tài)?！贝藸顟B(tài)應該是政府滿足公眾的合理關(guān)切，公平分配充足的公共產(chǎn)品與公共服務等社會資源，另一方面，政府制定的社會政策需能夠造福于全體公民，適當幫扶弱勢群體。

效率與正義應是不可分割、相輔相成、相互促進的辯證統(tǒng)一體。人們雖在不同時期對于行政效率和行政正義的追求略有不同，但如果僅為追求政績上的效率，濫用行政權(quán)力不作為、亂作為，那將是忽略社會公平和道德底線，背棄了法律規(guī)范。

（二）從“城市管理”到“城市治理”

黨的十九大報告指出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。行政治理公共性的“不平衡不充分”依然很突出，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間公共資源差距很大，維護公平正義等公共價值的障礙依然存在，社會對接行政資源能力依然不足，需要行政主體以更高水平服務社會，因此十九屆四中全會將“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為國家重大戰(zhàn)略，其意義是長遠而深刻的。

從“管理”到“治理”，雖一字之差，卻內(nèi)涵深刻。“治理”一詞在《漢語大詞典》中的解釋有四層含義：一是指統(tǒng)治;二是指理政的成績;三是指治理政務的道理;四是指處理、整修。而全球治理委員會對“治理”界定為“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共向事務的諸種方法之總和”。這是一個將復雜、矛盾的社會關(guān)系調(diào)和并達到共贏的漸進過程。它需要用權(quán)力使人們遵守制度規(guī)范，接受各種大多數(shù)人同意或認可的制度架構(gòu)。因此我們發(fā)現(xiàn)治理是一個多方互動的過程，這個互動過程的基礎是協(xié)調(diào)而不是控制?？偟膩碚f，治理在價值層面上更傾向于公共價值的實現(xiàn)，而在實踐層面上則更注重多方協(xié)調(diào)，實現(xiàn)全面而平衡的發(fā)展。

因此，從城市管理到城市治理，一字之差體現(xiàn)出來的是黨和政府對原有城市管理體制下執(zhí)法機構(gòu)臃腫、執(zhí)法成本攀升、執(zhí)法程序紊亂以及執(zhí)法效能減弱的清醒認知，這必然導致公共價值的缺失。城市治理要求規(guī)范行政權(quán)力、強化立法權(quán)力、拓展司法權(quán)力，但最重要的是培育市場和社會“兩條腿”，使前者具有自營能力，后者具有自律能力。

（三）法治化——城市治理的新形式

2015年，黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國。十九大報告提出要“堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和能治理能力現(xiàn)代化。十九屆四中全會上，習近平強調(diào)要“必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。法治化作為一種新的城市治理模式，它著眼法治目標、普及法治觀念、追求法治價值，致力于推動城市發(fā)展的制度化、規(guī)范化、人性化，與國家治理現(xiàn)代化有機契合。制度治理要做好所負責的某項工作，使其有序進行;為此要對各項事務進行有效的協(xié)調(diào)和控制，包括了決策、計劃、組織、指揮、安排等手段。而城市治理就是“通過決策、計劃、組織、指揮、安排等手段，對城市的各方面事務進行有效的控制和協(xié)調(diào)，使城市各項事務井然有序而平安和諧”?，F(xiàn)代城市治理離不開法治，要讓充分反映人民群眾意志的法律在現(xiàn)實生活普遍貫徹實施。城市治理法治化就是在立法、執(zhí)法、司法、守法等方面得到有效實施，真正體現(xiàn)人民是城市的主人，人民城市人民管。

城市治理法治化的基本原則是城市治理中的基礎和核心，是行動方向和行為標準。

第一，滿足市民生活需求，要求城市有充足的資源滿足人們各方面需求，使其有尊嚴地生活。

第二，堅持民主化原則。主要體現(xiàn)在作為城市治理主體的市民通過各種組織直接參與城市的治理，政府在城市治理中嚴格依法行政，并接受群眾的監(jiān)督。

第三，堅持社會化原則。在城市治理中，市民、社會組織能解決的事情，應由其依照法律規(guī)定和社會原則加以解決，盡量減少公權(quán)力的介入。

第四，堅持科學化原則。城市治理要從實際出發(fā)，實事求是，遵循城市治理法治化的客觀規(guī)律，使各項工作的效率最優(yōu)化。

第五，堅持長效化原則。要依法貫徹持續(xù)性的治理目標、治理行為和治理效果。

我們處在新時代城市快速發(fā)展的洪流中，城市治理面臨諸多矛盾和挑戰(zhàn)，全面實現(xiàn)城市法治化是時代呼喚、大勢所趨、民心所向。我國城市治理正在進行法治化轉(zhuǎn)型，期間不可避免地出現(xiàn)諸多困境，以“人臉識別”抓拍交通違法行為所帶來的爭議亦是如此。

三、新時代推進城市治理法治化的路徑

實現(xiàn)城市治理法治化是偉大的時代命題，需扎扎實實、穩(wěn)步推進。在治理方向、治理主體、治理方法、治理對象、治理配套等多方面均要找準問題、通力合作、精準發(fā)力。

首先，要建立健全城市治理規(guī)范，推進各項制度條例規(guī)范化。全面的、完善的規(guī)范是城市治理法治化的前提。它不僅需要以國家法律法規(guī)為依據(jù)，也需要根據(jù)城市自身情況建立一套符合城市內(nèi)生性的規(guī)范體系為基礎，二者相輔相成，構(gòu)成了城市治理體系規(guī)范的總依據(jù)和總抓手。因此要想更好更快更有效率的推進城市治理法治化，就要求我們必須建構(gòu)合法科學合理的治理規(guī)范體系，完善城市治理法律體系。

其次，要明晰治理主體權(quán)責，推進治理主體法治化。推進城市治理的法治化，需要明晰各主體彼此的權(quán)責，促使治理的多元化主體能夠各司其職，相互補充，相輔相成，各歸其位。

再次，要建立科學的體制機制，推進治理過程法治化。建設一個切實完整的制度，不僅需要相關(guān)配套的法規(guī)為支撐，而且需要能保證這些法規(guī)得以有效實施的體制機制。城市治理要排除不科學的體制機制，正確配置權(quán)力，規(guī)范權(quán)力運行方式，讓老百姓在各項城市治理過程中真真切切地感受到法治化城市的魅力。

最后，要培育城市法治文化，推進治理環(huán)境法治化?！耙磺蟹芍凶钪匾姆?，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里?！狈ㄖ位某鞘兄卫聿粌H要求建構(gòu)法治制度與模式，更要求有相適應的城市法治文化。因此，城市公民是城市治理主體，治理者要注重普及其法治理念和法治意識，培育符合現(xiàn)代理念和自身特色的城市法治文化。

總的來說，無論是利益的調(diào)整，還是制度的建設，或者改變?nèi)藗兊乃枷胗^念和行為方式都需要循序漸進、有條不紊。盡管當前人們對以“人臉識別”抓拍交通違法行為的舉措認識有分歧，城市治理法治化面臨不少的阻力與障礙。但應堅信，中國特色社會主義城市治理法治化道路一定會成功。