地方立法中促進(jìn)型法規(guī)的立法旨意與框架建構(gòu)

胡捷

摘要 促進(jìn)型立法作為一種獨(dú)特的立法形式，隨著《立法法》的修訂，成為各設(shè)區(qū)的市立法項(xiàng)目中的重要組成部分。一方面，依托促進(jìn)型立法的立法旨意，完善社會(huì)管理的“前置性”引導(dǎo)模式，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)意識(shí)轉(zhuǎn)變;另一方面，結(jié)合促進(jìn)型立法的邏輯框架構(gòu)成，保障社會(huì)治理層面的整體性和有效性，發(fā)揮各地的地域特色。本文立足各地《城市文明促進(jìn)條例》的制定，從內(nèi)在的立法旨意和外在的框架建構(gòu)兩個(gè)層面來(lái)闡述促進(jìn)條例如何發(fā)揮其在社會(huì)治理中的作用。

關(guān)鍵詞 促進(jìn)型立法 立法旨意 框架建構(gòu) 作用

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.063

地方立法通常有促進(jìn)型立法和管理型立法之分。在改革開放初期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更多的依賴一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及有序的社會(huì)規(guī)則，管理型立法賦予政府強(qiáng)大的社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制，在不破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身調(diào)節(jié)作用的前提下，以地方法規(guī)的形式保障經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，管理型立法也一直占據(jù)著地方立法極大的比重。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提升以及社會(huì)治理理念的轉(zhuǎn)變，僅僅依靠單一的管理型法規(guī)已經(jīng)不能滿足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要，近些年來(lái)，促進(jìn)型立法作為社會(huì)發(fā)展到一定階段，為更好的完善社會(huì)管理機(jī)制，彌補(bǔ)管理型立法滯后性而出現(xiàn)的一種新型立法形式，大量的出現(xiàn)在各地的立法計(jì)劃中，主要表現(xiàn)為激勵(lì)扶持類規(guī)范、表彰獎(jiǎng)勵(lì)類規(guī)范、宣示宣言類規(guī)范、道德提倡類規(guī)范和管理約束類規(guī)范六種形式。

《文明條例>作為道德提倡類促進(jìn)型立法，在十九大關(guān)于“加強(qiáng)和改進(jìn)思想政治建設(shè)，深化群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)”，“推動(dòng)社會(huì)主義精神文明和物質(zhì)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”等新時(shí)代精神文明建設(shè)工作思想的提出后得到迅猛發(fā)展，其中《文明條例》在2016年之后呈現(xiàn)“井噴”的趨勢(shì)，究其原因是伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來(lái)的社會(huì)對(duì)于精神文明的需求不斷增加，政府單一的事后懲治手段不能彌補(bǔ)部分道德觀念的缺失，促進(jìn)型立法的出現(xiàn)很大程度上以一種積極引導(dǎo)的方式促進(jìn)社會(huì)道德水平的提升。在當(dāng)前促進(jìn)型立法大量涌現(xiàn)的背景下，針對(duì)促進(jìn)型立法的討論更多的集中于經(jīng)濟(jì)類，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)型立法對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展的作用，也有學(xué)者著重促進(jìn)型立法的類型化分析，但既有的研究對(duì)于道德提倡類的促進(jìn)型立法以及其立法旨意、框架設(shè)計(jì)及立法思路等相關(guān)議題的討論還不多，這就凸顯了對(duì)這些方面開展研究所具有的重要性。

基于此，本文主要是對(duì)《文明條例》的立法旨意及框架設(shè)計(jì)展開討論，但對(duì)具體討論相關(guān)議題的討論并不意味著說(shuō)本文僅僅關(guān)注某個(gè)狹小的問(wèn)題，毋寧是說(shuō)，經(jīng)由對(duì)細(xì)致而具體問(wèn)題的討論而在一般法理意義對(duì)相關(guān)議題加以審視與回答。從這個(gè)角度看，本文的研究可以視為是一次解剖麻雀、以小見大的學(xué)術(shù)討論嘗試。

一、文明促進(jìn)型立法的價(jià)值維度與特性

（一）促進(jìn)型立法的價(jià)值

“倡導(dǎo)性”的社會(huì)規(guī)范模式。傳統(tǒng)法學(xué)將社會(huì)規(guī)范分為強(qiáng)制性規(guī)范和任意性規(guī)范，這一劃分很大程度上是建立在社會(huì)穩(wěn)定基礎(chǔ)上對(duì)于秩序維護(hù)的需要，隨著改革開放的不斷推進(jìn)，中國(guó)法律治理體系的不斷完善，以倡導(dǎo)性規(guī)范為主的促進(jìn)型立法不斷出現(xiàn)。

“參與式”的社會(huì)治理模式。隨著民主思想的不斷推進(jìn)，法律不僅僅作為“設(shè)范式”責(zé)任權(quán)力框架，更強(qiáng)調(diào)對(duì)于社會(huì)民眾的吸納，讓更多的人能夠參與到法律治理體系中來(lái)。

“獎(jiǎng)懲式”的社會(huì)促進(jìn)機(jī)制。在傳統(tǒng)立法體系中，威懾和懲罰是規(guī)制人們行為的重要手段，這種依托國(guó)家強(qiáng)大力量而形成的治理方式，在很大程度上對(duì)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境起到了重要的作用，但其也存在弊端。

（二）促進(jìn)型立法與管理型立法的區(qū)別

政府角色職能不同。不同法規(guī)對(duì)于政府的職能要求都不盡相同，在管理型立法框架下的政府職能更加注重對(duì)于社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、個(gè)人權(quán)利的監(jiān)管與保障，當(dāng)問(wèn)題出現(xiàn)的時(shí)候，政府往往以一個(gè)管理者的身份來(lái)處理相應(yīng)的問(wèn)題。而促進(jìn)型條例更強(qiáng)調(diào)政府職能的服務(wù)性和主導(dǎo)性，充分發(fā)揮政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展中的促進(jìn)作用。

民眾角色定位不同。如前文所說(shuō)，在管理型立法框架下，政府更多的是以“管理者”的身份出現(xiàn)，而其對(duì)應(yīng)的就是“被管理者”。也即民眾，這種相互關(guān)系是在責(zé)任權(quán)力相對(duì)應(yīng)的前提下形成的，在立法、司法、守法過(guò)程中，民眾都相對(duì)于處在一種被動(dòng)的關(guān)系中。促進(jìn)型立法強(qiáng)調(diào)對(duì)于某一方面的改善和促進(jìn)，而這些內(nèi)容往往都與社會(huì)生活息息相關(guān)，呈現(xiàn)很強(qiáng)的“群眾性”，民眾在促進(jìn)型法規(guī)中呈現(xiàn)較為主動(dòng)的角色。

調(diào)整手段不同。促進(jìn)型立法更多的是以一種“軟法”的形式出現(xiàn)，大量運(yùn)用“鼓勵(lì)、倡導(dǎo)、引導(dǎo)”等字樣的條文，同時(shí)采用獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制來(lái)促進(jìn)條文的更好實(shí)施，相對(duì)而言，其責(zé)任條款只是作為一種輔助手段，是以一種事前防范的法律機(jī)制。而管理型條例多采用責(zé)任條款，強(qiáng)調(diào)對(duì)于責(zé)任的規(guī)范意識(shí)，是一種事后治理的法律機(jī)制。

（三）促進(jìn)條例和文明行為的結(jié)合

文明行為是一個(gè)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中符合社會(huì)整體道德觀念，迎合城市整體發(fā)展趨勢(shì)的行為總和，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變，對(duì)城市發(fā)展的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不再僅僅局限于經(jīng)濟(jì)實(shí)力，城市的文明水平越來(lái)越成為城市建設(shè)中關(guān)鍵的部分，而市民文明作為城市文明水平的風(fēng)向標(biāo)，同樣得到廣泛的重要。在過(guò)去，對(duì)于市民文明的行為，更多的是采取事后懲治的方式，這種模式并不能從根本上促進(jìn)市民文明行為，反而容易讓市民對(duì)于政府的限制行為有抵觸心理。文明作為一種道德規(guī)范，形成于人們價(jià)值觀念中，落實(shí)在現(xiàn)實(shí)行動(dòng)中，它的“可倡導(dǎo)性”和“可影響性”都與促進(jìn)條例形成完美的契機(jī)。

二、文明促進(jìn)型立法的立法旨意

（一）精神文明層面

任何一部規(guī)范文件都應(yīng)具有一定的價(jià)值追求，這一價(jià)值追求可以被理解為立法旨意，《文明條例》也不例外。就《文明條例》的立法旨意而言，應(yīng)包括價(jià)值與促進(jìn)兩個(gè)方面，具言之價(jià)值指的是《文明條例》對(duì)何為城市文明、何為文明行為的理解，促進(jìn)指的是《文明條例》經(jīng)由何種制度機(jī)制設(shè)置來(lái)實(shí)現(xiàn)城市文明、行為文明?！段拿鳁l例》本身應(yīng)是與現(xiàn)代城市文明、現(xiàn)代城市發(fā)展相耦合的，它既是城市文明的體現(xiàn)，也是城市文明的發(fā)展方向，更是城市文明行為的規(guī)范。為此，就《文明條例》的立法旨意而言，應(yīng)涵括體現(xiàn)城市文明特質(zhì)、指明城市文明發(fā)展方向、促進(jìn)城市公共秩序生成及提升市民文明修養(yǎng)、規(guī)范市民不文明現(xiàn)象等。

城市文明作為一種總體概括，其需要通過(guò)生活、工作于其中的市民的具體行為加以表現(xiàn)，所以《文明條例》的立法旨意還應(yīng)對(duì)文明行為加以引導(dǎo)，對(duì)不文明行為予以規(guī)范，最終實(shí)現(xiàn)提升市民文明程度和道德素養(yǎng)的目的。對(duì)市民的基本文明行為進(jìn)行規(guī)范，也應(yīng)成為《文明條例>最終的落腳點(diǎn)。

當(dāng)然，包括《文明條例》在內(nèi)的地方法規(guī)的立法旨意并非僅僅包含上述基本內(nèi)容，如有效落實(shí)上位法的要求、具有可操作性、職責(zé)分工明細(xì)等都應(yīng)是基本的立法旨意。但任何一部地方法規(guī)都應(yīng)存在最為核心和關(guān)鍵的目的，也會(huì)存在不同價(jià)值追求之間的高低有別，這就要求地方性法規(guī)必須將那最為根本的目的予以提煉和呈現(xiàn)，這也應(yīng)是地方法規(guī)立法首要思考的問(wèn)題。同時(shí)，還需根據(jù)特定的邏輯、建構(gòu)一定的框架，將地方法規(guī)的立法旨意加以表達(dá)清楚。

（二）社會(huì)治理層面

對(duì)上位法的細(xì)化。大量的地方立法的出現(xiàn)給予了地方全新的發(fā)展機(jī)遇，但同時(shí)問(wèn)題也隨之而來(lái)，地方性法規(guī)如何能夠發(fā)揮其價(jià)值，并非照搬或者抄襲上位法。相對(duì)于地方性法規(guī)而言，其上位法涵蓋的范圍更廣，所涉及內(nèi)容更寬泛，對(duì)于細(xì)則的規(guī)范也更為籠統(tǒng)，介于此，促進(jìn)型條例的制定強(qiáng)調(diào)對(duì)于具體行為的規(guī)范，所規(guī)定的內(nèi)容也更加符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，從而更好的發(fā)揮其作用。

社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)。社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)離不開物質(zhì)條件的基礎(chǔ)，同時(shí)，更離不開道德的促進(jìn)作用，一個(gè)城市的文明程度是對(duì)城市發(fā)展的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，隨著物質(zhì)水平的提高，人民對(duì)于精神水平的追求也不斷提高，對(duì)于精神文明的建設(shè)是對(duì)城市建設(shè)的重要推動(dòng)力。

社會(huì)秩序的穩(wěn)定。文明促進(jìn)型條例的制定涉及社會(huì)的各個(gè)方面，公共秩序文明行為、公共環(huán)境衛(wèi)生文明行為、交通文明行為、設(shè)區(qū)公共文明行為等四個(gè)方面，以上部分涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，對(duì)城市的社會(huì)秩序的穩(wěn)定有著很大的促進(jìn)作用。

鮮明的地域特色。文明促進(jìn)型立法是最能完美體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐赜蛱厣牧⒎Ｊ?，結(jié)合各個(gè)地區(qū)的歷史遺跡、人物事跡、地域精神的等方面，將其涵蓋在生活的方方面面，以一種“無(wú)形”的精神力量推動(dòng)地區(qū)建設(shè)。

三、文明促進(jìn)型條例的框架建構(gòu)

對(duì)現(xiàn)已制定并具有法律效力的《文明條例》的立法現(xiàn)狀（主要是框架結(jié)構(gòu)）進(jìn)行梳理與分析，是建構(gòu)符合我們自身立法要求和實(shí)際的《文明條例》的首要前提。通過(guò)對(duì)全國(guó)不同省份九個(gè)城市的《文明條例》進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)主要都是圍繞六個(gè)方面開展框架的設(shè)置，分為總則、基本文明行為規(guī)范、鼓勵(lì)與支持、實(shí)施與監(jiān)督、法律責(zé)任及附則。一般情況下，附則主要是關(guān)于《文明條例》何時(shí)生效的規(guī)定，所以《文明條例》主要是圍繞五個(gè)方面進(jìn)行的。

總則作為《文明條例》的總領(lǐng)部分，是對(duì)整部條例的系統(tǒng)性歸納和指引，主要規(guī)定了條例目的、適用范圍、工作機(jī)制、職責(zé)分配及其他主體等。

基本文明行為規(guī)范是《文明條例》所認(rèn)為的哪些行為應(yīng)被納入進(jìn)條例中予以規(guī)制，總體而言主要集中于公共環(huán)境衛(wèi)生文明、公共秩序文明、公共交通文明及公共社會(huì)文明四個(gè)方面。城市環(huán)境衛(wèi)生是城市精神面貌的代表之一，也是城市整體治理能力的體現(xiàn)，環(huán)境衛(wèi)生與城市居民生活質(zhì)量之間有關(guān)正相關(guān)系。公共秩序文明是城市居民公共文明程度的體現(xiàn)，隨著陌生人社會(huì)的到來(lái)及公共領(lǐng)域的形成，公共秩序中的擾民問(wèn)題、治安問(wèn)題、不文明行為等都構(gòu)成了公共文明行為規(guī)范的對(duì)象。公共交通已成為城市運(yùn)作不可或缺的一部分，地鐵、公共汽車及BRT、私人汽車等既是交通工具也是公共空間，交通工具本身能否遵守交通規(guī)則、能否文明行事及交通工具中的主體能否文明行為，是城市文明程度高低的構(gòu)成之一。公共社區(qū)是城市化中的產(chǎn)物，由陌生人構(gòu)成的社區(qū)能否運(yùn)作有序，不僅要依靠外部管理，更需要居民自我管理。

法律責(zé)任是《文明條例》中的兜底部分，主要是對(duì)一些違反《文明條例》的行為進(jìn)行勸導(dǎo)、教育、批評(píng)和處罰等。因?yàn)椤段拿鳁l例》涉及到的城市行政執(zhí)法、公安執(zhí)法、衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法及城市園林綠化監(jiān)督執(zhí)法等諸方面，所以一般都需處理好兩個(gè)基本關(guān)系：一是地方法規(guī)（《文明條例》）與上位法之間的關(guān)系，即能不能制定相應(yīng)的處罰事項(xiàng);二是《文明條例》與其他相關(guān)法律之間在處罰事由上的交叉，即在其他法規(guī)中已有處罰規(guī)定的要不要再次進(jìn)行規(guī)定。

總之，經(jīng)由對(duì)相關(guān)城市《文明條例》立法框架的分析，可發(fā)現(xiàn)總體上都是圍繞總則、基本文明規(guī)范、實(shí)施與監(jiān)督及法律責(zé)任承擔(dān)這一邏輯順序來(lái)設(shè)計(jì)的。既有的《文明條例》顯然為我們自身《文明條例》的制定提供了有效經(jīng)驗(yàn)，但這并不意味著既有的《文明條例》不需要反思與改進(jìn)，故而避開已發(fā)現(xiàn)的不足并進(jìn)一步開展優(yōu)化研究，有助于更符合實(shí)際的《文明條例》的制定。