環(huán)境公益訴訟之第三方監(jiān)督機制

曾凡昆

摘要 我國法院在環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行過程中創(chuàng)設(shè)的第三方監(jiān)督制度，有其存在的必要性與可行性，本文探討實踐中可能發(fā)展的第三方監(jiān)督類型，分析其運行的方式，在實踐中可能出現(xiàn)的問題，并針對性地提出完善建議。

關(guān)鍵詞 環(huán)境公益訴訟 第三方監(jiān)督 委托 協(xié)助

中圖分類號：D925 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.046

一、環(huán)境公益訴訟之第三方監(jiān)督機制的概述

（一）含義

第三方監(jiān)督，即在環(huán)境公益訴訟中，邀請環(huán)保社會組織作為獨立第三方，對公益訴訟判決或調(diào)解協(xié)議（以調(diào)解協(xié)議為主）的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，在被告發(fā)生違法行為時，有權(quán)要求其遵守法院生效法律文書，并向法院、原告進行舉報。筆者認(rèn)為，第三方首先應(yīng)當(dāng)是獨立的社會組織，這要求其與原被告之間沒有任何利害關(guān)系。其次，第三方應(yīng)當(dāng)是以非營利性為目的的社會組織，以保證其不會受到利益的驅(qū)使。最后，第三方也應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)具備環(huán)境保護方面的專業(yè)能力。

（二）第三方監(jiān)督機制的法律依據(jù)與理論依據(jù)

第三方監(jiān)督機制雖然是在實踐當(dāng)中創(chuàng)設(shè)的，但其具有法律層面與理論層面上的依據(jù)。在法律層面上，《環(huán)境保護法》第五十三條第一款規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利”，據(jù)此我們可以看出法律賦予了社會組織監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。在理論層面上，第三方監(jiān)督依據(jù)的主要理論是環(huán)境公眾參與理論。環(huán)境公眾參與是指公眾有權(quán)獲取環(huán)境信息、參與對環(huán)境事務(wù)的決策和管理、監(jiān)督政府、單位以及個人的環(huán)境行為。第三方作為社會組織，是社會公眾利益的聚集，是環(huán)境公眾參與的路徑選擇。

二、第三方監(jiān)督機制的必要性分析

在環(huán)境公益訴訟中，一般的監(jiān)督主體是法院，法院做出判決或者主持達成調(diào)解協(xié)議后對修復(fù)的過程進行監(jiān)督，當(dāng)然具備其合理性與合法性。那為何還要創(chuàng)設(shè)第三方監(jiān)督機制？首先，最主要的原因應(yīng)當(dāng)是環(huán)境公益訴訟執(zhí)行難的問題亟待解決。環(huán)境公益訴訟的最終目的是修復(fù)生態(tài)環(huán)境，但是修復(fù)的過程并非一朝一夕，而是一項較為龐大的工程，并且在修復(fù)的過程中可能會遇到大量的專業(yè)性問題，在這種情況下，如果僅靠法院親自監(jiān)督，必然會增加司法的負(fù)擔(dān)，也會加重法院的壓力，因此引入第三方監(jiān)督是非常有必要的。其次，環(huán)境公益訴訟不同于私益訴訟，其所要修復(fù)的環(huán)境是社會或者公眾所共享的利益，因此，在修復(fù)的過程中，如果公眾能夠參與其中，勢必會讓修復(fù)的執(zhí)行更加的落實到位。并且，公民的環(huán)境參與權(quán)本身就是環(huán)保法的一項基本原則，而創(chuàng)設(shè)第三方監(jiān)督機制是公民參與環(huán)境保護的重要途徑，使得公民實現(xiàn)了參與權(quán)的具體化，不再流于形式，在環(huán)境保護中從司法角度實現(xiàn)了公民的參與。

三、環(huán)境公益訴訟之第三方監(jiān)督機制的運用

（一）第三方監(jiān)督

1.第三方監(jiān)督概述

第三方監(jiān)督，是指原被告與第三方共同簽訂的《第三方監(jiān)督協(xié)議》，通過該協(xié)議規(guī)定第三方監(jiān)督的權(quán)利范圍。實踐中，這種模式的最早運用是在貴州省清鎮(zhèn)市法院，即在上文中提到的中華環(huán)保聯(lián)合會作為原告訴某乳業(yè)股份有限公司超標(biāo)排放污水一案，該案以調(diào)解結(jié)案，并由貴陽環(huán)境教育中心作為第三方，與原被告簽署監(jiān)督協(xié)議，第三方積極發(fā)揮監(jiān)督功能，使得后續(xù)執(zhí)行取得了良好的效果。

2.第三方監(jiān)督在實踐當(dāng)中運行可能遇到的問題

雖然該協(xié)議的第三方監(jiān)督取得良好的效果，且對以后實踐當(dāng)中的運用也頗具有參考價值，但是該模式也存在一些問題亟待完善。首先，在實踐的運用中，這種監(jiān)督模式的應(yīng)用建立在被告愿意履行生效判決的基礎(chǔ)之上，在適用范圍上具有局限性。其次，在此種第三方監(jiān)督模式下，法院的參與是否與“合同自治”沖突的問題，主要體現(xiàn)在兩方面：其一，即是關(guān)于第三方主體的選任問題，因該協(xié)議的主體只有原被告與第三方，但是，由于環(huán)境修復(fù)牽涉的利益是公共利益，且法院本身的也是有監(jiān)督的權(quán)力，基于這種特殊的合同，作為合同當(dāng)事方的第三方主體，其選任是否需要經(jīng)過法院的認(rèn)可以保證其監(jiān)督符合公眾利益呢？其二，則關(guān)于是否需要法院來監(jiān)督第三方是否履行該協(xié)議的問題。對于第三方而言，該協(xié)議下的監(jiān)督權(quán)不僅是權(quán)利也是其義務(wù)，那么法院監(jiān)督其監(jiān)督權(quán)利的行使與義務(wù)的履行是否違反了“合同自治”？最后，就是在實踐當(dāng)中可能遇到的，若在履行該監(jiān)督協(xié)議的過程中，被告不繼續(xù)承擔(dān)其修復(fù)環(huán)境責(zé)任或第三方不主動行使其監(jiān)督權(quán)利與義務(wù)時，該如何救濟的問題。

3.第三方監(jiān)督運行問題的對策與展望

首先，為了使被告自愿簽署協(xié)議并接受第三方司法監(jiān)督，法院在審理案件或者在調(diào)解時應(yīng)當(dāng)主動向被告闡明其作為企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的保護環(huán)境的社會責(zé)任，同時，法院做出執(zhí)行判決和調(diào)解的結(jié)果時也需要考慮到被告的執(zhí)行能力，避免被告心有余而力不足的情形。其次，因該協(xié)議在本質(zhì)上仍屬于合同，為避免與“合同自治”相沖突，筆者認(rèn)為，該模式下第三方的選擇無需經(jīng)過法院的認(rèn)可，原被告在基于合同自治原則下簽訂該協(xié)議，只要符合筆者在上文中提到的專業(yè)性、獨立性與非營利性的要求，達成一致意見即可。而就法院監(jiān)督第三方主體是否履行協(xié)議而言，筆者認(rèn)為，其并不與“合同自治”相矛盾。法院的監(jiān)督權(quán)力作為一種公權(quán)力并不會因為第三方的監(jiān)督權(quán)利而喪失或者減少，并且在這種監(jiān)督模式下，法院的監(jiān)督其實是在監(jiān)督被告履行判決后果的情況，而對判決的監(jiān)督也是法院本身就具有權(quán)力，因此法院的監(jiān)督并不會違背自愿的原則。最后，在該監(jiān)督模式下，若當(dāng)事人不履行協(xié)議，為了更好的救濟，該協(xié)議也應(yīng)該像一般合同一樣明確救濟方式。

為了使第三方監(jiān)督在實踐當(dāng)中的廣泛運用，基于第三方司法監(jiān)督的是原被告與第三方自愿簽訂監(jiān)督協(xié)議的特點，法院要給予原被告與第三方信任，并且也要保障他們權(quán)利的行使。但是目前最大的問題還是，沒有直接的法律依據(jù)予以參照，因此，若要保證其運用能夠有充分的保障，還必須出臺相關(guān)的法律進行指導(dǎo)，以確保其能夠發(fā)揮最好的運用效果。

（二）委托第三方司法監(jiān)督

1.委托第三方司法監(jiān)督概述

委托第三方司法監(jiān)督，即是由法院主動委托第三方，與第三方簽訂一個《委托第三方監(jiān)督協(xié)議》對被告的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。在這種模式下，法院與第三方是合同的當(dāng)事方，法院將自己的監(jiān)督權(quán)力委托交由第三方行使，并監(jiān)督第三方。

2.委托第三方司法監(jiān)督在實踐當(dāng)中運行的問題與對策

這種模式下主要的問題，則是在委托第三方監(jiān)督時，法院該如何委托？實踐當(dāng)中一般的做法是，法院與第三方直接磋商，簽訂第三方監(jiān)督協(xié)議。筆者認(rèn)為，在我國目前與環(huán)境保護有關(guān)的社會組織數(shù)量仍較少，其專業(yè)能力也有待提高的背景下，法院直接選定第三方，與其磋商簽訂協(xié)議不僅有利于提高效率，也是符合我國目前的發(fā)展現(xiàn)狀的。但是，不可否定的是，隨著我國對環(huán)境保護的日益重視，環(huán)保組織的規(guī)模在未來的發(fā)展中只會日漸龐大，并且其專業(yè)的知識水平也會有所提高。因此，在未來，法院從直接磋商的方式慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)檎袠?biāo)的方式進行也是十分有必要的，這不僅有利于法院能夠選擇更加有實力的環(huán)保組織，而且也有利于委托監(jiān)督效果的實現(xiàn)。

3.委托第三方司法監(jiān)督的展望

委托第三方司法監(jiān)督不僅能夠減輕法院的監(jiān)督負(fù)擔(dān)，也是法院司法能動性的體現(xiàn)。自《環(huán)保法》出臺以來，環(huán)境公益訴訟的案件數(shù)量增長是較為明顯的，而在日漸重視環(huán)境保護問題的今天，環(huán)境公益訴訟仍呈增長趨勢的可能性也是十分大的，因此，法院若能充分發(fā)揮司法能動性，委托第三方進行司法監(jiān)督，以保證被破壞的環(huán)境真正得到修復(fù)。在實踐中，雖然該模式已有相關(guān)的法院出臺意見予以指導(dǎo)，但是其運用仍然沒有普及化，因此為了使法院能夠普遍運用，首先國家在立法層面上也需要給予肯定，出臺相關(guān)的法律法規(guī)，其次全國各法院也要在立法的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，積極出臺相關(guān)的意見，以指導(dǎo)實踐的運行。

（三）第三方行政協(xié)助監(jiān)督

1.第三方行政協(xié)助監(jiān)督的概述

第三方司法協(xié)助監(jiān)督，即本身就負(fù)有環(huán)境監(jiān)督職能的行政機關(guān)，與第三方簽訂監(jiān)督協(xié)議，委托第三方進行監(jiān)督的模式，這種模式不局限于只是針對環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行，而是包括與環(huán)境保護的所有相關(guān)問題，在這種監(jiān)督模式下，相關(guān)的行政機關(guān)與第三方是合同的當(dāng)事方，行政部門將自己的監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)力委托給第三方，支付第三方接受委托的服務(wù)費用，并監(jiān)督第三方。實踐中，該種模式的運用主要是由貴州省清鎮(zhèn)市法院創(chuàng)設(shè)的，2013年底，貴陽公眾環(huán)境教育中心跟清鎮(zhèn)市政府簽訂《公眾參與環(huán)保第三方監(jiān)督委托協(xié)議》，清鎮(zhèn)市政府每年支付中心12萬元，由中心對清鎮(zhèn)市的環(huán)境保護問題進行監(jiān)督。雖然該監(jiān)督協(xié)議沒有明確說明可對環(huán)境公益訴訟的后續(xù)執(zhí)行進行監(jiān)督，但是，由于環(huán)境公益訴訟中需要修復(fù)環(huán)境的是與公共利益息息相關(guān)的，并且相關(guān)行政機關(guān)也是本身就具有監(jiān)督該訴訟后續(xù)執(zhí)行的職能，那么第三方作為行政部門委托的對象，公眾參與環(huán)境保護的途徑，該監(jiān)督協(xié)議也必然是包括與環(huán)境保護相關(guān)的環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行。

2.第三方行政協(xié)助監(jiān)督的完善

由于該監(jiān)督協(xié)議的監(jiān)督范圍較廣，在實踐的應(yīng)用中如何充分體現(xiàn)公眾的利益，讓公眾能夠更有效的參與環(huán)境保護是值得完善的問題。筆者認(rèn)為，行政機關(guān)在選任第三方監(jiān)督主體時可通過開聽證會，公開選擇第三方的相關(guān)信息，認(rèn)真聽取民眾的意見等，確定第三方以及委托給第三方的監(jiān)督范圍。同時，第三方監(jiān)督的主體也要公開其監(jiān)督的內(nèi)容，不僅要接受行政機關(guān)的監(jiān)督，也要接受公眾的監(jiān)督。在選任監(jiān)督員時要充分聽取民意，設(shè)置監(jiān)督點時結(jié)合實際情況，聘認(rèn)更多有環(huán)境保護知識的專業(yè)人才，提高環(huán)保組織的綜合能力，讓監(jiān)督有效進行。

四、結(jié)語

環(huán)境公益訴訟的真正目的是在于修復(fù)環(huán)境，而運用第三方監(jiān)督機制不僅使環(huán)境修復(fù)得到有效執(zhí)行，也為公眾參與環(huán)境保護提供路徑選擇，充分體現(xiàn)公眾參與環(huán)境保護的基本原則。因此，在立法上承認(rèn)第三方監(jiān)督模式的運行是非常有必要的，讓實踐當(dāng)中的操作更加有依可據(jù)，實現(xiàn)其立法化與合理性。目前，公益訴訟之第三方監(jiān)督機制目前在我國理論上的討論尚淺，雖然實踐當(dāng)中創(chuàng)設(shè)的第三方監(jiān)督模式具有其運行的可行性，但是，隨著環(huán)境公益訴訟的日漸增多，該模式的運用也會出現(xiàn)各種各樣的問題，筆者在此無法羅列所有，只能將自己認(rèn)為比較突出的問題指出并提出自己的意見，希望能對實踐當(dāng)中的操作具有借鑒意義。