“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的法文本表達(dá)

李振寧

摘要：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)立法工作的一項(xiàng)基本原則，這不僅體現(xiàn)在立法原則、立法程序、立法體制等宏觀方面，而且體現(xiàn)在法律法規(guī)內(nèi)容和表述等微觀方面。立法需要在法文本中對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”予以表達(dá)，既表述了黨的地位性質(zhì)、融入黨的路線方針政策、體現(xiàn)黨組織職責(zé)權(quán)力形式原則程序等，又明確地體現(xiàn)了立法落實(shí)黨的政治建設(shè)、堅(jiān)持法治的社會(huì)主義屬性、保證立法政治屬性。法文本表述黨的領(lǐng)導(dǎo)，是以法言法語(yǔ)具體化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，擴(kuò)展其法律適用性，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化。對(duì)于立法中涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)的條款，應(yīng)及時(shí)向黨委請(qǐng)示匯報(bào)，確保在適當(dāng)?shù)牧⒎▽蛹?jí)和立法權(quán)限內(nèi)立法，做好法律法規(guī)在征求意見(jiàn)和審議過(guò)程中的意見(jiàn)處理，并對(duì)法文本表述黨組織義務(wù)保持謹(jǐn)慎。

關(guān)鍵詞：黨的領(lǐng)導(dǎo);立法;政治屬性;黨內(nèi)法規(guī)

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1004-3160（2020） 01-0055-15

立法堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，各類法律規(guī)則既堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，也堅(jiān)持黨對(duì)“黨政軍民學(xué)、東西南北中”的全領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)。法律規(guī)則中則難免涉及如何表述“黨”和“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，也即如何理解“黨入法”的問(wèn)題。

一、法文本表達(dá)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的認(rèn)識(shí)

（一）如何認(rèn)識(shí)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”載入法律

1.落實(shí)黨的政治建設(shè)的重要方面?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和法律制度、對(duì)政治原則與立法業(yè)務(wù)等的關(guān)系做了一系列要求，如立法和修法過(guò)程中應(yīng)明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，在國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法和社會(huì)組織章程中載入黨的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的主張和部署轉(zhuǎn)為法律制度等。將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”載入法律，是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作原則的明確要求和具體工作部署。一直以來(lái)，在法律理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于是否在法律法規(guī)中規(guī)定黨的內(nèi)容存在爭(zhēng)議。這份《意見(jiàn)》對(duì)立法工作提出了具體要求，無(wú)論是制定法律法規(guī)、修改法律法規(guī)還是進(jìn)行法律法規(guī)清理，就黨對(duì)相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)地位、就貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)主張和重大決策部署而言，都應(yīng)旗幟鮮明地規(guī)定在法律法規(guī)中。

2.建設(shè)社會(huì)主義法治的重要保障。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《依法治國(guó)決定》）明確指出，“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證”;“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求”。建設(shè)社會(huì)主義法治的第一原則是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面依法治國(guó)、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系需要完備的法律規(guī)范體系，而將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”載入法律法規(guī)，是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、保證黨的執(zhí)政地位的集中體現(xiàn)，是保證法治建設(shè)“社會(huì)主義”特質(zhì)的關(guān)鍵因素。習(xí)近平同志指出，“法治當(dāng)中有政治，沒(méi)有脫離政治的法治”。栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)指出政治屬性是立法工作的第一屬性。將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”載入法律法規(guī)，就是以立法實(shí)際行動(dòng)來(lái)堅(jiān)持正確政治方向，表現(xiàn)政治站位和政治自覺(jué)，確保立法和社會(huì)主義法治在政治性、政策性和方向性方面與黨的領(lǐng)導(dǎo)保持一致。

3.新時(shí)期立法工作的重要原則?！度珖?guó)人大常委會(huì)2019年度立法工作計(jì)劃》要求“把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)融入法律制度”。《國(guó)務(wù)院2019年立法工作計(jì)劃》明確指出立法應(yīng)服務(wù)黨的工作，對(duì)于黨的戰(zhàn)略部署等，立法應(yīng)“主動(dòng)對(duì)接、積極融入”，推動(dòng)落實(shí)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)。“把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入法律制度”，給中央和地方的立法工作提出進(jìn)一步要求。這一原則，一方面體現(xiàn)為黨在立法工作機(jī)制和程序方面的領(lǐng)導(dǎo)力，如立法項(xiàng)目選定權(quán)、重大立法事項(xiàng)決定權(quán)等。另一方面是對(duì)法文本本身的要求，體現(xiàn)對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的融入程度，要求所立的法載入了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”內(nèi)容，轉(zhuǎn)化了黨的主張，貫徹了黨的政策精神和戰(zhàn)略決策部署等，是對(duì)法律法規(guī)指導(dǎo)思想、制度設(shè)計(jì)和具體內(nèi)容的特質(zhì)要求，體現(xiàn)將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入法律制度的全方面。尤其是在設(shè)計(jì)制度、起草條款方面，法律法規(guī)需要落實(shí)黨的路線方針政策舉措，需要將文件語(yǔ)言、“黨言黨語(yǔ)”轉(zhuǎn)化為“法言法語(yǔ)”，要求法律條款既符合立法技術(shù)規(guī)范，又符合立法政治屬性要求。

（二）如何理解法文本表達(dá)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”

將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”載入、融入法律制度，具有政治意義和極端的重要性。同時(shí)應(yīng)從法制規(guī)律、法律科學(xué)的角度，科學(xué)的理解在法文本中表達(dá)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

1.對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的載入和強(qiáng)調(diào)。黨的十九大報(bào)告和“十九大黨章”均規(guī)定和強(qiáng)調(diào)“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，這是我國(guó)各領(lǐng)域工作的政治邏輯起點(diǎn)。我國(guó)憲法確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，這是建設(shè)社會(huì)主義法治的根本準(zhǔn)則。《立法法》規(guī)定立法應(yīng)“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，確立了我國(guó)法律法規(guī)規(guī)章等的總的立法原則。根本上，黨的領(lǐng)導(dǎo)是初始邏輯、一級(jí)邏輯，法文本如何表達(dá)及具體的表達(dá)方式等是第二位的、次級(jí)邏輯。因此，在法文本中表達(dá)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨的路線方針的指導(dǎo)性，并非是對(duì)黨的“賦權(quán)”“確權(quán)”或?qū)Α包h的領(lǐng)導(dǎo)”的確認(rèn)，而是對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則的鮮明表達(dá)、對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)法律地位在相關(guān)領(lǐng)域的著重強(qiáng)調(diào)、對(duì)黨的主張路線思想方略等的“法言法語(yǔ)”轉(zhuǎn)述。

2.對(duì)全民、對(duì)外的法律適用性。黨的領(lǐng)導(dǎo)原則同樣廣泛存在于黨內(nèi)規(guī)范性文件和黨內(nèi)法規(guī)中，但通過(guò)法律制度來(lái)表達(dá)載入“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，具有更廣泛的法律適用性和對(duì)外的法律效力。如比較法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)，從對(duì)人效力的角度，黨內(nèi)法規(guī)主要約束黨組織機(jī)構(gòu)和黨員;國(guó)法約束全體中國(guó)公民、在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人，甚至包括外國(guó)人在中國(guó)境外對(duì)中國(guó)國(guó)家或公民犯罪。國(guó)法劃出底線，提出黨內(nèi)外組織和個(gè)人的共性要求;黨規(guī)設(shè)定高標(biāo)準(zhǔn)，專門調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系。法具有國(guó)家性和普遍性，這與依靠血緣關(guān)系的原始習(xí)慣、宗族人情關(guān)系的村規(guī)民約等都不一樣，也與依托組織關(guān)系、理念信條和紀(jì)律要求的政黨章程規(guī)定也不一樣。因此，載有“黨的領(lǐng)導(dǎo)”相關(guān)內(nèi)容的生效的法律法規(guī)，有關(guān)“黨”的法律規(guī)范同樣也就具有了國(guó)家性、普遍性和全民的適用性，進(jìn)而以黨紀(jì)黨規(guī)和國(guó)規(guī)國(guó)法，共同保證“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的廣泛適用性。

3.在憲法法律法規(guī)下活動(dòng)的要求。黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這與黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律、黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作是不矛盾的。習(xí)近平總書記指出，“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)”?！兑婪ㄖ螄?guó)決定》強(qiáng)調(diào)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治”。法律法規(guī)中載入黨的相關(guān)內(nèi)容，一方面是對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則的貫徹落實(shí)，另一方面也是對(duì)相關(guān)黨員、黨組織的約束，將黨在憲法法律范圍內(nèi)的活動(dòng)法律制度化，通過(guò)法律規(guī)范的形式將黨的領(lǐng)導(dǎo)原則權(quán)利義務(wù)化。如《依法治國(guó)決定》要求“立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定”，《行政法規(guī)制定程序條例（2017）》第四條規(guī)定制定政治方面法律的配套行政法規(guī)應(yīng)及時(shí)報(bào)告黨中央，該條例可以看作是對(duì)黨的文件精神的落實(shí)。假設(shè)一項(xiàng)相關(guān)的配套行政法規(guī)，相關(guān)黨組織未報(bào)告黨中央，從黨的文件和紀(jì)律的角度可以追究法規(guī)制定相關(guān)主體的黨紀(jì)責(zé)任，從法律制度的角度則對(duì)相關(guān)法規(guī)的法律效力產(chǎn)生影響，甚至可以認(rèn)定應(yīng)報(bào)未報(bào)黨中央討論的有關(guān)法規(guī)無(wú)效。

4.“善于”形成法律、轉(zhuǎn)化意志的體現(xiàn)。黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義法治建設(shè)的一個(gè)基本原理是使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志、轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，在具體制度設(shè)計(jì)和工作方法上要求要做到“善于”，即善于做好黨主張的轉(zhuǎn)化，善于做好法文本的表達(dá)。立法堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是毋庸置疑的，那么法文本具體如何表述“黨的領(lǐng)導(dǎo)”就是是否做到“善于”的具體體現(xiàn)。如習(xí)近平總書記對(duì)北京的城市定位和城市治理思路有過(guò)專門的講話指示，是北京市城市管理領(lǐng)域立法的指導(dǎo)思想遵循。北京市制定機(jī)動(dòng)車停車條例、制定非機(jī)動(dòng)車管理?xiàng)l例、修改城鄉(xiāng)規(guī)劃條例等立法活動(dòng)，均圍繞習(xí)近平總書記關(guān)于疏解非首都核心功能、建設(shè)和諧宜居之都的要求展開(kāi)，體現(xiàn)地方立法如何做到“善于”轉(zhuǎn)化黨的意志。黨的十九大報(bào)告判斷我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，在交通、民生、資源等領(lǐng)域立法如何針對(duì)這一基本矛盾展開(kāi)制度設(shè)計(jì)，也是“善于”轉(zhuǎn)化黨的意志的一個(gè)體現(xiàn)。

二、法文本表達(dá)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的實(shí)踐

梳理現(xiàn)行有效的各類法律法規(guī)，目前大致是通過(guò)定性描述、彰顯地位、權(quán)力行使等角度表達(dá)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

（一）定性描述

是指法律法規(guī)有關(guān)條款對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“中國(guó)共產(chǎn)黨”的地位性質(zhì)等進(jìn)行直接表述。這類法律一般效力層級(jí)較高，相關(guān)法律規(guī)范雖然不具有司法裁決屬性，但屬于對(duì)歷史和現(xiàn)狀的確認(rèn)，有政治效力、權(quán)力屬性和真理認(rèn)定價(jià)值。最為具有典型性和代表性的是《憲法》的序言，梳理了黨帶領(lǐng)人民奮斗的歷史，以歷史經(jīng)驗(yàn)通過(guò)憲法確認(rèn)“中國(guó)共產(chǎn)黨”的政治合法性，明確中國(guó)特色社會(huì)主義需要繼續(xù)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則。2018年修改《憲法》，憲法的條文中總綱第一條增寫一句“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，以具有最高法律效力的國(guó)家根本法的形式，再次確認(rèn)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。同時(shí)，“憲法從社會(huì)主義制度的本質(zhì)屬性角度對(duì)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行規(guī)定，有利于在全體人民中強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)，有效把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家工作全過(guò)程和各方面，確保黨和國(guó)家事業(yè)始終沿著正確方向前進(jìn)?！?/p>

（二）地位彰顯

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》規(guī)定“制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位”，也就是說(shuō)，黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位需要在法律法規(guī)中予以明示。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是基礎(chǔ)性的政治原則，還是必須宣諸于法的法制準(zhǔn)則。實(shí)際上，在該《意見(jiàn)》出臺(tái)前，我國(guó)的法律法規(guī)已經(jīng)不同程度不同方式地在法文本中彰顯體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。

1.領(lǐng)導(dǎo)地位原則概括。是指法律法規(guī)比較直接簡(jiǎn)潔地明確某一領(lǐng)域工作黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。如《國(guó)防法（2009）》第十九條旗幟鮮明地指出我國(guó)的武裝力量堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo);《監(jiān)察法（2018）》第二條規(guī)定國(guó)家監(jiān)察工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則;《公務(wù)員法（2018）》第四條、國(guó)務(wù)院《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例（2014）》第二條、《中國(guó)人民解放軍文職人員條例（2017）》第三條和寧夏人大常委會(huì)《人事任免工作條例》等人事方面的法律法規(guī)等都強(qiáng)調(diào)了“黨管干部”“黨管人才”的原則;行政區(qū)劃管理工作需要加強(qiáng)頂層規(guī)劃，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)（《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例（2019）》第二條）。此外，地方性法規(guī)中還確定了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的諸多方面和領(lǐng)域：如省人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)、制定地方性法規(guī)和民兵預(yù)備役組織等。

2.堅(jiān)定思想信仰。法律法規(guī)的立法主旨或法律法規(guī)規(guī)范領(lǐng)域的指導(dǎo)思想等，以黨的思想理論做指導(dǎo)，在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域明確黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定思想信仰。大多數(shù)法律法規(guī)都是以列舉的方式將法律制度堅(jiān)持的黨的思想予以明確，有的是完整引述《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中規(guī)定的黨的指導(dǎo)思想，如《公務(wù)員法（2018年修訂）》第四條、《監(jiān)察法（2018）》第二條等;有的是選取部分時(shí)期黨的思想，如《工會(huì)法（2009）》第四條和《重慶市地方立法條例》第三條;有的僅規(guī)定以“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)”，如《山東人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定（2018）》第三條。還有的結(jié)合法律法規(guī)適用實(shí)際做個(gè)性化表達(dá)，如對(duì)十八大后黨的指導(dǎo)思想，在黨的十九大之前制定通過(guò)的法律法規(guī)一般表述為貫徹“習(xí)近平總書記系列重要講話精神”，十九大之后大多表述為“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”?！段鞑刈灾螀^(qū)立法條例（2017）》第三條表述為“貫徹習(xí)近平總書記治邊穩(wěn)藏重要戰(zhàn)略思想”，將習(xí)近平總書記的思想與邊疆工作實(shí)際相結(jié)合，表達(dá)具有地方特色。

3.堅(jiān)守政治方向。推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)，要沿著正確的道路、堅(jiān)守正確的政治方向，最直接來(lái)講就是立法內(nèi)容和涵蓋的制度設(shè)計(jì)，與黨的政治方向保持一致，貫徹黨的理論、路線和方略。有的規(guī)定應(yīng)“堅(jiān)持黨的基本路線”（國(guó)務(wù)院《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例（2011）》第三條）;有的規(guī)定應(yīng)當(dāng)“貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和決策部署”（《行政法規(guī)制定程序條例（2017）》第三條、《規(guī)章制定程序條例（2017）》第三條）;有的強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義方向和馬克思主義的指導(dǎo)（教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定（2017）》第三條）。還有的與法律法規(guī)規(guī)定的具體事項(xiàng)相關(guān)聯(lián)，如《黑龍江省民族教育條例（2015）》第二條規(guī)定民族教育事業(yè)需要將黨的教育方針與民族政策相結(jié)合;新疆《去極端化條例（2017）》第四條要求堅(jiān)持“黨的宗教工作基本方針”。

4.堅(jiān)持組織領(lǐng)導(dǎo)。主要是法律法規(guī)在規(guī)范組織建設(shè)和機(jī)制建設(shè)時(shí)，強(qiáng)調(diào)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位和戰(zhàn)斗堡壘作用等。我國(guó)的諸多法律法規(guī)中都有建立黨的基層組織的條款，涵蓋了各類社會(huì)主體：

5.相關(guān)主體資質(zhì)義務(wù)要求。這一點(diǎn)與黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是“一體兩面”的關(guān)系，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的另一方面，就體現(xiàn)為其他相關(guān)主體對(duì)黨的擁護(hù);強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，則需要其他相關(guān)主體符合一定的要求，或承擔(dān)一定的責(zé)任義務(wù)。如《公務(wù)員法（2018）》強(qiáng)調(diào)了黨管干部、黨管人才的原則，并堅(jiān)持黨的基本路線和指導(dǎo)思想，相應(yīng)地，公務(wù)員需要具備一定的條件和義務(wù)，需要擁護(hù)并自覺(jué)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)（第十三條、第十四條），不能散布有損黨的聲譽(yù)的言論（第五十九條），被開(kāi)除黨籍的不得錄用為公務(wù)員（第二十六條），這些要求都與黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨對(duì)公務(wù)員制度的領(lǐng)導(dǎo)相一致;《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例（2016）》第三十五條要求廠長(zhǎng)（經(jīng)理）需要貫徹黨的方針政策;《教育督導(dǎo)條例（2012）》第七條要求督學(xué)應(yīng)堅(jiān)持黨的基本路線;教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定（2017）》第四條要求學(xué)生應(yīng)當(dāng)擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并學(xué)習(xí)黨的理論思想;“云南實(shí)施村委會(huì)組織法辦法（ 2013）”第二十八條要求，對(duì)于村黨組織提出的屬于村委會(huì)職權(quán)的議題建議，村委會(huì)必須召開(kāi)會(huì)議討論，保證了黨的組織領(lǐng)導(dǎo)。此外，上述規(guī)定了在相關(guān)組織機(jī)構(gòu)內(nèi)成立基層黨組織的法律法規(guī)，基本同時(shí)還要求該機(jī)構(gòu)組織應(yīng)當(dāng)為黨組織活動(dòng)提供必要的條件支持和資源保障。

上述角度和方法，有的時(shí)候也是混合規(guī)定的。比如既明確了黨在相關(guān)制度領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，又規(guī)定了該領(lǐng)域制度工作必須堅(jiān)持的指導(dǎo)思想和行動(dòng)路線，同時(shí)規(guī)定了其他主體的義務(wù)以確保黨的領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處，如國(guó)務(wù)院《重大行政決策程序暫行條例》第四條。

（三）權(quán)力行使

黨的領(lǐng)導(dǎo)是最基本的政治原則和法制準(zhǔn)則，領(lǐng)導(dǎo)地位帶來(lái)普遍性的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，“沒(méi)有大于中國(guó)共產(chǎn)黨的政治力量或其他什么力量”。權(quán)力的行使體現(xiàn)為諸多法律法規(guī)所調(diào)整約束的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的各方面事務(wù)，需要在法律法規(guī)中體現(xiàn)為黨組織的具體權(quán)力職能，以及職能行使的機(jī)制和程序。

1.實(shí)體方面：法律法規(guī)中規(guī)定黨組織權(quán)力職能

對(duì)于黨組織的權(quán)力職能，有的法律法規(guī)規(guī)定的比較原則，如需要保證監(jiān)督黨的方針政策的貫徹執(zhí)行（如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法（2009）》第八條、《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例（2016）》第十條）。也有的法律法規(guī)對(duì)黨組織的職能規(guī)定的相對(duì)具體，規(guī)范到某一具體領(lǐng)域，如《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例（2011）》第五條要求企業(yè)中的黨組織應(yīng)當(dāng)“為實(shí)現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的目標(biāo)和《企業(yè)法》規(guī)定的企業(yè)根本任務(wù)開(kāi)展工作”;《湖北省物業(yè)服務(wù)和管理?xiàng)l例（2016）》第五條要求街鄉(xiāng)的同級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)街鄉(xiāng)組織轄區(qū)內(nèi)成立業(yè)主大會(huì)、選舉業(yè)主委員會(huì)等事宜“云南實(shí)施村委會(huì)組織法辦法”（ 2013）第四條規(guī)定農(nóng)村基層黨組織應(yīng)推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，如支持村民開(kāi)展自治活動(dòng)等。

2.程序方面：規(guī)定權(quán)力行使的機(jī)制、程序

（1）權(quán)力行使的機(jī)制。一般這類規(guī)定只明確到黨的組織機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的程序性權(quán)力，如聽(tīng)取報(bào)告的權(quán)力、批準(zhǔn)權(quán)、重大立法事項(xiàng)決定權(quán)等，或者法律法規(guī)中規(guī)定要建立相應(yīng)的機(jī)制，如協(xié)調(diào)機(jī)制、人事制度等，但不規(guī)定進(jìn)一步的程序規(guī)定，缺少流程性的細(xì)則。如黨中央有對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整的聽(tīng)取報(bào)告權(quán)，《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例（2019）》第二條只表述到“報(bào)告黨中央”，至于如何報(bào)告、報(bào)告后如何處理等，沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定，需要參照相關(guān)黨內(nèi)規(guī)范性文件或黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行。類似的報(bào)告制度規(guī)定還有很多：

《天津市物業(yè)管理?xiàng)l例（2018）》第九條規(guī)定建立由社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)參與的“議事協(xié)調(diào)機(jī)制”;為加強(qiáng)黨員先鋒模范作用，第十條在人事領(lǐng)域規(guī)定了“黨員兼職制度”，引導(dǎo)黨員業(yè)主成為業(yè)主代表、業(yè)委會(huì)成員，推動(dòng)黨員居委會(huì)成員和黨員社區(qū)黨組織成員兼任業(yè)主委員會(huì)主任，實(shí)現(xiàn)黨員的“一崗雙責(zé)”。此外還有國(guó)有企業(yè)內(nèi)部黨組織與管理人員“雙向進(jìn)入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制”巴黨代表“聯(lián)系社區(qū)、服務(wù)群眾制度”等。

（2）權(quán)力行使的程序。機(jī)制的行使離不開(kāi)法律程序的支撐，相關(guān)的內(nèi)容一般都由黨的規(guī)范性文件或黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定。在法律法規(guī)中也時(shí)有類似的規(guī)定，或簡(jiǎn)要說(shuō)明機(jī)制的運(yùn)行程序，或有相對(duì)詳細(xì)的過(guò)程描述。四川省政府立法活動(dòng)同樣需要向省委請(qǐng)示，但與上述如《規(guī)章制定程序條例》《上海市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》等規(guī)范立法的法規(guī)規(guī)章的規(guī)定不同，四川省還規(guī)定了請(qǐng)示程序的大概時(shí)間節(jié)點(diǎn)與相關(guān)主體，對(duì)立法重大事項(xiàng)請(qǐng)示匯報(bào)制度有一定的程序性規(guī)定。河南省人大常委會(huì)行使人事任免權(quán)，需要履行向同級(jí)黨委的請(qǐng)示匯報(bào)制度，河南省在相關(guān)地方性法規(guī)中對(duì)匯報(bào)主體和時(shí)間節(jié)點(diǎn)也做了簡(jiǎn)單規(guī)定。此外，還有地方性法規(guī)規(guī)定了權(quán)力機(jī)制程序的簡(jiǎn)單說(shuō)明，如對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的評(píng)議機(jī)制，由村黨組織主持民主評(píng)議程序;對(duì)村重大事項(xiàng)決策，村黨組織可以提出建議，由村民會(huì)議或村民代表會(huì)決議;對(duì)于立法規(guī)劃/計(jì)劃外的項(xiàng)目，應(yīng)由常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)、黨組向同級(jí)黨委請(qǐng)示、黨委批準(zhǔn)后印發(fā)常委會(huì)會(huì)議并公開(kāi)等。

《北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定（2017）》在黨的職權(quán)行使程序方面有所創(chuàng)新，將黨的組織機(jī)構(gòu)具體工作的程序和條件要求等明確規(guī)定，如計(jì)劃內(nèi)和計(jì)劃外的重大事項(xiàng)討論議題應(yīng)經(jīng)人大常委會(huì)黨組報(bào)市委同意（第七條），討論中的重大分歧意見(jiàn)或重大決議決定應(yīng)由常委會(huì)黨組報(bào)市委（第十六條）等?！短旖蚴腥嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定（2018）》第五條、第十四條、第十五條和第十九條也有類似的規(guī)定，在確定項(xiàng)目、解決分歧意見(jiàn)、通過(guò)決議決定等環(huán)節(jié)，需要由常委會(huì)黨組報(bào)市委;而且程序方面的表述更加完整，在請(qǐng)示報(bào)告之后規(guī)定“按照法定程序”審議、表決或提交人民代表大會(huì)。

三、法文本表達(dá)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的制度思考

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)載入法律法規(guī)，不僅是立法技術(shù)問(wèn)題，更涉及黨規(guī)國(guó)法的邊界問(wèn)題，關(guān)系黨的機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)的立法權(quán)限劃分問(wèn)題，根本看是黨與國(guó)的關(guān)系問(wèn)題。因此在思考站位時(shí)應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作時(shí)也應(yīng)嚴(yán)格貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)。在法文本中表達(dá)黨的領(lǐng)導(dǎo)，宗旨是更好地貫徹黨的意志，堅(jiān)持立法的政治屬性，那就不能偏離基本的政治制度和立法制度框架，要使法律法規(guī)表達(dá)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一立法實(shí)踐同樣在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。

1.堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法工作體制?！兑婪ㄖ螄?guó)決定》強(qiáng)調(diào)了黨對(duì)立法工作重大問(wèn)題和法律制定修改中的重大問(wèn)題的決策權(quán)。因此對(duì)于涉及黨組織、黨員實(shí)體權(quán)力（利）、行為規(guī)范及相關(guān)程序設(shè)定的法律法規(guī)，應(yīng)履行對(duì)黨中央和地方黨委的報(bào)告義務(wù)。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例（2019年修訂）》第四條規(guī)定“凡是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的，只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定”。但對(duì)于何為“黨組織職權(quán)職責(zé)”“義務(wù)”等可能存在一定的模糊空間，可能涉及法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的立法權(quán)限劃分，可能關(guān)涉相關(guān)領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，也可能屬于立法中的重大問(wèn)題，相關(guān)立法應(yīng)保持謹(jǐn)慎態(tài)度，應(yīng)按《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》等的規(guī)定，履行請(qǐng)示報(bào)告程序，取得同級(jí)黨委或上級(jí)黨委的同意。

2.以黨組織機(jī)構(gòu)為核心推進(jìn)立法進(jìn)程。按《立法法》規(guī)定和我國(guó)立法實(shí)踐，一部法律法規(guī)案從提起到表決通過(guò)，在具體立法程序進(jìn)程上一般由政府法制機(jī)構(gòu)、人大專門委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)、人大常委會(huì)法制機(jī)構(gòu)等逐步推進(jìn)。但在涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容的條款方面，應(yīng)以黨的組織機(jī)構(gòu)為核心展開(kāi)程序安排。

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見(jiàn)》（中發(fā)[2016]10號(hào)）要求有立法權(quán)的地方黨委主要負(fù)責(zé)人對(duì)“重點(diǎn)立法工作親自過(guò)問(wèn)、重要立法項(xiàng)目親自推進(jìn)、重大立法問(wèn)題親自協(xié)調(diào)”。各級(jí)常委會(huì)黨組和各級(jí)政府黨組應(yīng)重點(diǎn)研究法律法規(guī)草案中與黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的條款，履行請(qǐng)示報(bào)告義務(wù)，貫徹落實(shí)上級(jí)或同級(jí)黨委的指示意見(jiàn)。同時(shí)可以充分發(fā)揮全面依法治國(guó)（?。┪瘑T會(huì)的平臺(tái)作用，尤其是利用好依法治國(guó)（?。┪瘑T會(huì)立法小組的溝通協(xié)調(diào)作用，在這一機(jī)制下充分討論形成共識(shí)。

3.圍繞黨的權(quán)力完整形成制度閉環(huán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)貫徹立法全過(guò)程和各方面，對(duì)法律法規(guī)中涉及黨內(nèi)容條款的討論研究決策制度也應(yīng)是全鏈條閉環(huán)：在制定立法規(guī)劃計(jì)劃時(shí)，人大常委會(huì)黨組和政府黨組充分研判，向同級(jí)黨委說(shuō)明可能涉及黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容的立法項(xiàng)目。政府向同級(jí)人大常委會(huì)提出法律法規(guī)案前，或法律法規(guī)案表決前，相關(guān)黨組應(yīng)就黨內(nèi)容條款向同級(jí)黨委進(jìn)行報(bào)告。立法起草過(guò)程中，黨組織的法制機(jī)構(gòu)可以更多參與，甚至是提前參與。比如地方制定政治性較強(qiáng)、涉及黨組織職權(quán)程序的地方性法規(guī)，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可將主要制度設(shè)計(jì)與黨委、相關(guān)黨組織的法制機(jī)構(gòu)提前溝通，明確涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨組織職權(quán)的條款是否可以載入法規(guī)，以及法規(guī)表達(dá)黨的領(lǐng)導(dǎo)的形式和表述等?！侗本┦腥舜蟪Ｎ瘯?huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》立法時(shí)，“市委多次就立法目的和依據(jù)、主要立法內(nèi)容提出具體指導(dǎo)意見(jiàn)，還專門就立法中的難點(diǎn)問(wèn)題請(qǐng)示了中央辦公廳法規(guī)局”，法規(guī)規(guī)定有“市委”“黨組”等表述，也經(jīng)過(guò)市委辦公廳法規(guī)處請(qǐng)示有關(guān)部門同意。有關(guān)黨、黨組織機(jī)構(gòu)的表述，由黨委法制部門進(jìn)行立法參與和意見(jiàn)溝通，更為便捷權(quán)威。在備案審查環(huán)節(jié)，目前黨內(nèi)法規(guī)、黨的機(jī)構(gòu)發(fā)文都由黨內(nèi)法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)備案審查，可以考慮凡法律法規(guī)中規(guī)定了黨的內(nèi)容的，負(fù)責(zé)備案審查的機(jī)構(gòu)將有關(guān)條款提請(qǐng)相關(guān)黨的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，實(shí)行雙審查制。

（二）形成規(guī)則體系

在法律法規(guī)中規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位內(nèi)容的做法，應(yīng)該通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)或國(guó)家立法來(lái)予以確認(rèn)固化。一方面是將黨的文件的政治要求明確為國(guó)家立法機(jī)關(guān)的義務(wù)，豐富黨領(lǐng)導(dǎo)立法、立法堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則的頂層設(shè)計(jì)。另一方面使這種各級(jí)各類立法機(jī)關(guān)自發(fā)的、略顯散亂的立法實(shí)踐制度化、規(guī)范化，使這一立法現(xiàn)象具有機(jī)制保障和程序依托。

1.國(guó)法保障?！读⒎ǚā房倓t部分明確了立法應(yīng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的原則，可以考慮在分則部分將這一原則具體化，如明確法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的立法權(quán)限劃分，如將向黨委的請(qǐng)示報(bào)告制度等法制化。其他如國(guó)務(wù)院《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》和兩高的《最高人民檢察院司法解釋工作規(guī)定》《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》修訂時(shí)，以及未來(lái)監(jiān)察委在制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)，均可以考慮完善規(guī)定涉及黨內(nèi)容條款的制定程序，以及黨內(nèi)容條款是否屬于裁判規(guī)范、是否具有可訴性等。

2.黨規(guī)保障?！兑婪ㄖ螄?guó)決定》提出“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障”“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。黨內(nèi)法規(guī)體系是法治體系的重要組成，更可為國(guó)家法律如何表達(dá)黨的領(lǐng)導(dǎo)提供依據(jù)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例（2019）》第四條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的立法事項(xiàng)種類，也就宏觀地劃定了國(guó)家立法與黨內(nèi)立法的內(nèi)容，人大或行政立法不能規(guī)定“黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理”。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》等文件同時(shí)還要求立法“融入黨的領(lǐng)導(dǎo)”“轉(zhuǎn)化黨的主張和部署”。因此，對(duì)于在法律法規(guī)中表達(dá)黨相關(guān)內(nèi)容的其他方面，或者更明確界定何為“職責(zé)職權(quán)”“義務(wù)”，可由黨內(nèi)法規(guī)來(lái)規(guī)定具體如立法權(quán)限、基本原則、方式方法等內(nèi)容，更好地保證政治正確。也有學(xué)者建議制定黨領(lǐng)導(dǎo)立法方面的“工作規(guī)程”，以確保黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的制度化。黨規(guī)與國(guó)法有著相同的價(jià)值旨趣，在黨務(wù)、政務(wù)交叉領(lǐng)域，甚至可以探索黨政聯(lián)合立法。黨規(guī)國(guó)法聯(lián)動(dòng)，“不斷提升國(guó)家法律的權(quán)威性和黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性”。

3.立法技術(shù)規(guī)范。行政機(jī)構(gòu)的法規(guī)范表達(dá)已經(jīng)有比較成熟的規(guī)定和做法，如全國(guó)人大常委會(huì)法工委編制的立法技術(shù)規(guī)范等，但對(duì)于法律法規(guī)如何規(guī)范地表達(dá)“黨”“黨的地位”“黨的機(jī)構(gòu)名稱”以及“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”等，各級(jí)、各地法律法規(guī)多為各自實(shí)踐、“各自為政”，還缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范。尤其是2018年機(jī)構(gòu)改革后，黨政合署辦公的情形增多，在立法中如何表述相關(guān)組織機(jī)構(gòu)名稱，以黨的機(jī)構(gòu)作為主責(zé)機(jī)構(gòu)還是只能以行政機(jī)構(gòu)作為主責(zé)機(jī)構(gòu)，都是立法中容易產(chǎn)生分歧的問(wèn)題?？梢酝ㄟ^(guò)立法法或者立法規(guī)范的方式，確定表達(dá)規(guī)范，確保對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的表達(dá)“書同文”“言同語(yǔ)”。

（三）學(xué)理分析說(shuō)明

立法應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這一原則是確定的，也是學(xué)界和實(shí)務(wù)界的一項(xiàng)共識(shí)和遵循。但是體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體方式還存在一定的爭(zhēng)論，如有的認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)是思想和宏觀領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)堅(jiān)持黨政分開(kāi)，黨的內(nèi)容不在法律法規(guī)的具體條文中體現(xiàn)。還有的認(rèn)為，法律法規(guī)是給社會(huì)定規(guī)則的，用來(lái)劃分公民組織的權(quán)利義務(wù)責(zé)任“定分止?fàn)帯保撬痉?zhēng)端解決的裁判依據(jù)，黨的內(nèi)容條款在涉及監(jiān)察責(zé)任、行政復(fù)議、司法訴訟時(shí)難以處理，法律法規(guī)中不應(yīng)規(guī)定黨的內(nèi)容。這些爭(zhēng)論都需要充足的政治學(xué)、法學(xué)等學(xué)理研究論證。

1.規(guī)定黨相關(guān)內(nèi)容的必要性論證。黨的領(lǐng)導(dǎo)入法，應(yīng)保證科學(xué)性和嚴(yán)肅性，應(yīng)有論證過(guò)程。從政治基本原則角度看，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，這是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的基本原則，法律法規(guī)中是否表達(dá)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在政治基礎(chǔ)上并不會(huì)影響黨的地位。從工作體制機(jī)制角度看，黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，很多工作都有請(qǐng)示匯報(bào)等工作機(jī)制保障，無(wú)需一定通過(guò)法律法規(guī)規(guī)定。從組織行為規(guī)范角度看，黨內(nèi)法規(guī)等對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制等有詳細(xì)的程序性規(guī)定，不會(huì)無(wú)規(guī)可依。因此法律法規(guī)中規(guī)定黨的相關(guān)內(nèi)容，尤其是涉及有關(guān)黨的機(jī)構(gòu)組織的職權(quán)、工作程序特別是黨的建設(shè)問(wèn)題等方面的規(guī)定，應(yīng)該有充分的論證過(guò)程，如是否有黨的法規(guī)、文件要求，是否屬于填補(bǔ)黨內(nèi)規(guī)定空白，是否有利于法制建設(shè)發(fā)展等，以免突破法律法規(guī)在黨相關(guān)事項(xiàng)方面的立法權(quán)限，避免帶來(lái)立法機(jī)關(guān)審議黨務(wù)這個(gè)難題。

2.法律規(guī)范層級(jí)的適當(dāng)性論證。并非是所有層級(jí)的法律規(guī)范都適宜規(guī)定黨的內(nèi)容。法律和行政法規(guī)立法權(quán)限較為充足，科學(xué)立法、民主立法程度較高，可以根據(jù)相關(guān)程序?qū)ι婕包h組織的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。地方性法規(guī)，屬于有立法權(quán)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法活動(dòng)，是人民意志的集中體現(xiàn)，人民選舉人大代表組成人民代表大會(huì)，代表人民反應(yīng)意志、代表人民行使國(guó)家權(quán)力，人大制度也是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，黨的主張與人民意志高度統(tǒng)一。從民主制角度來(lái)說(shuō)，在地方性法規(guī)中規(guī)定黨的內(nèi)容也有一定的理論基礎(chǔ)。但對(duì)于地方政府規(guī)章和部門規(guī)章而言，效力層級(jí)較低，缺少民主制度基礎(chǔ)和程序，不宜規(guī)范含有黨組織如何行事等體制性的內(nèi)容，實(shí)踐中可以采取與黨的機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文的方法來(lái)解決立法權(quán)限不足的問(wèn)題。

3.復(fù)議（訴訟）中的排除性認(rèn)定。立法時(shí)應(yīng)考慮法律法規(guī)的實(shí)施性問(wèn)題。法文本中規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)內(nèi)容，有的是立場(chǎng)宣誓性的，有的是責(zé)任確定性的，有的是程序規(guī)范性的。有的規(guī)范，可以作為追究監(jiān)察責(zé)任、進(jìn)行紀(jì)律處分的裁定規(guī)范，如有的基層黨組織未盡職行使權(quán)力，或者某些機(jī)構(gòu)拒絕為黨組織行權(quán)提供支持等，可能依法律中黨內(nèi)容條款追究其政治責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任。如《北京市街道辦事處條例（2019）》第四十四條規(guī)定“對(duì)于在落實(shí)黨建引領(lǐng)‘街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到工作機(jī)制中拒不履行職責(zé)的工作部門”的，由街道辦事處報(bào)區(qū)人民政府來(lái)進(jìn)行調(diào)查、督辦。但從根本上，含有黨內(nèi)容的條款不具有行政復(fù)議和司法裁判中的可復(fù)議性或可訴性，也就是公民和法人等不能在復(fù)議和訴訟中針對(duì)黨內(nèi)容條款或黨組織要求復(fù)議、訴訟，黨的組織機(jī)構(gòu)不能成為被告。

4.立法意見(jiàn)建議的說(shuō)明解釋。對(duì)法文本中規(guī)定黨的內(nèi)容存在異議和不理解的，應(yīng)做好解釋說(shuō)明工作，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。以人大立法為例，對(duì)于在審議過(guò)程中人大代表、常委會(huì)委員針對(duì)含有黨、黨的領(lǐng)導(dǎo)條款提出的審議意見(jiàn)如何處理？如，某代表提出法律法規(guī)中不應(yīng)規(guī)定黨組織的名稱或領(lǐng)導(dǎo)人的名字。對(duì)于這類意見(jiàn)，首先要尊重代表委員發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，這一方面是作為黨員的代表/委員的權(quán)利，同時(shí)也是作為公民/黨外人士的代表/委員的權(quán)利，我黨也允許公民提出批評(píng)建議。但更重要的是要明確黨在相關(guān)領(lǐng)域的地位問(wèn)題是不具有爭(zhēng)論性的，憲法、立法法、組織法、代表法等均明確規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，在具體的法律法規(guī)文本中規(guī)定黨的內(nèi)容是合法正當(dāng)?shù)?，也是作為代表或委員應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持的，代表和委員對(duì)此不必做實(shí)質(zhì)性審議。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨員委員/代表的作用，審議法律法規(guī)時(shí)積極發(fā)言，表述黨在立法方面的主張。最后應(yīng)當(dāng)及時(shí)向黨委匯報(bào)有關(guān)黨內(nèi)容條款審議意見(jiàn)的處理情況。這一現(xiàn)象再次說(shuō)明了有關(guān)法制保障和技術(shù)規(guī)范的重要性，可以為立法表達(dá)黨的領(lǐng)導(dǎo)提供規(guī)范指引。同時(shí)也提示相關(guān)機(jī)構(gòu)可以在起草法律法規(guī)案說(shuō)明和報(bào)告時(shí)，注意有意識(shí)地對(duì)涉及黨內(nèi)容的條款進(jìn)行解釋和引導(dǎo)。

四、余論：法文本對(duì)黨的義務(wù)的表達(dá)

一般來(lái)講，從黨對(duì)一切的領(lǐng)導(dǎo)原則可以直接推導(dǎo)出的是“權(quán)力”和“地位”，如黨對(duì)武裝力量、對(duì)干部人才的管理等;其次可以推導(dǎo)出“職能”和“權(quán)限”，即不僅有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)某一領(lǐng)域工作，而且有必要、有責(zé)任發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，如企業(yè)里的黨組織應(yīng)貫徹黨在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的路線方針政策，有權(quán)力、有責(zé)任聽(tīng)取下級(jí)黨組織的匯報(bào)等。如果從法理上繼續(xù)推導(dǎo)，則是“義務(wù)”和“責(zé)任”的概念，法律既授予權(quán)力也約束權(quán)力，既明確地位和職權(quán)也規(guī)定義務(wù)和法律責(zé)任。目前有效存在的各層級(jí)法律規(guī)范中，對(duì)黨的權(quán)力地位、職能權(quán)限等都有規(guī)定，但是對(duì)于是否可以在法律法規(guī)中規(guī)定黨組織機(jī)構(gòu)的行為義務(wù)，需要在理論和實(shí)踐層面予以分析研究。

（一）在認(rèn)識(shí)上，黨的組織機(jī)構(gòu)能否承擔(dān)“法定義務(wù)”

黨的規(guī)范性文件和黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定了黨員和黨的組織機(jī)構(gòu)的義務(wù)要求，也就是說(shuō)黨員、黨的組織機(jī)構(gòu)承擔(dān)著“黨內(nèi)義務(wù)”，那么，理論上來(lái)講將黨內(nèi)義務(wù)以法律法規(guī)的形式予以規(guī)定，就形成了黨的“法定義務(wù)”。從學(xué)理上來(lái)講，一項(xiàng)義務(wù)是黨內(nèi)義務(wù)還是法律義務(wù)，關(guān)鍵在于黨內(nèi)法規(guī)與法律法規(guī)在黨相關(guān)事務(wù)方面的立法權(quán)限?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例（2019年修訂）》第四條已經(jīng)明確了“黨組織職權(quán)職責(zé)”和“黨員義務(wù)權(quán)利”屬于黨內(nèi)法規(guī)的專屬事項(xiàng)，因此是不能以國(guó)家法律的形式規(guī)定黨組織機(jī)構(gòu)職權(quán)職責(zé)和義務(wù)的，2018年天津市人大常委會(huì)在審議《<天津市物業(yè)管理?xiàng)l例>修正案（草案）》時(shí)，就有委員和代表提出“地方性法規(guī)不宜對(duì)黨組織直接設(shè)定法定義務(wù)”。

義務(wù)指示人們?cè)鯓拥男袨槭菓?yīng)為的、必為的或禁為的。法律義務(wù)是構(gòu)成法律責(zé)任的法定前提條件，法律責(zé)任就是因不履行義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的法律后果。對(duì)于組織機(jī)構(gòu)而言，法律法規(guī)大多強(qiáng)調(diào)的是職責(zé)，如政府委辦局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等的職責(zé)。在一定情形下也有“義務(wù)”的含義，如憲法規(guī)定一府一委兩院由人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督，那么人大監(jiān)督權(quán)對(duì)應(yīng)的就是一府一委兩院被監(jiān)督的義務(wù)。所謂黨組織機(jī)構(gòu)的法律義務(wù)就是在法律法規(guī)中指示哪些事項(xiàng)或行為是黨的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)為的、必為的或禁為的，如果應(yīng)為而不為或者禁為而為，可能承擔(dān)一定的法律責(zé)任和法律后果。在認(rèn)識(shí)上明確了國(guó)家立法在黨的事項(xiàng)方面的立法權(quán)限，但在實(shí)踐中，部分法律法規(guī)條款可能存在著性質(zhì)認(rèn)定方面的模糊和不確定。

（二）在實(shí)踐中，法律法規(guī)規(guī)章等能否規(guī)定涉及黨組織機(jī)構(gòu)義務(wù)

目前我國(guó)各級(jí)法律規(guī)范中，還沒(méi)有直接設(shè)定黨員、黨組織機(jī)構(gòu)義務(wù)的規(guī)定，但有的法律規(guī)范的性質(zhì)可以進(jìn)行深一步的討論。

1.有的法律條文的性質(zhì)存在一定的討論空間?！度袼兄乒I(yè)企業(yè)法（2009修正）》第八條規(guī)定，“中國(guó)共產(chǎn)黨在企業(yè)中的基層組織，對(duì)黨和國(guó)家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行實(shí)行保證監(jiān)督”。這一條款可以理解為強(qiáng)調(diào)了黨的組織的權(quán)力，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)擁有一定的“監(jiān)督權(quán)”;同時(shí)也可以理解為是對(duì)黨在企業(yè)中的基層組織的工作要求，要“保證”企業(yè)貫徹執(zhí)行了黨的方針政策。這種“權(quán)力”“權(quán)限”條款可能也構(gòu)成了一項(xiàng)職責(zé)和義務(wù)。

2.有的法律條文可能間接推導(dǎo)出相關(guān)義務(wù)規(guī)定?！侗O(jiān)察法》第十二條、第十五條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委可以向本級(jí)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的公職人員進(jìn)行監(jiān)察。這一條款的規(guī)范角度是確定監(jiān)察委的職權(quán)職責(zé)，監(jiān)察委對(duì)本級(jí)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公職人員監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)的確立，另一方面就是要求各級(jí)黨的機(jī)關(guān)有接受監(jiān)察的義務(wù)。因此在法律層面，可以通過(guò)理論推導(dǎo)出黨組織機(jī)構(gòu)承擔(dān)的法律義務(wù)。

3.有的法律條文可能已經(jīng)規(guī)定了黨組織的職責(zé)義務(wù)?！度袼兄乒I(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例（2011修訂）》第五條規(guī)定企業(yè)中的黨組織“應(yīng)當(dāng)為實(shí)現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的目標(biāo)和《企業(yè)法》規(guī)定的企業(yè)根本任務(wù)開(kāi)展工作”?！皯?yīng)當(dāng)……開(kāi)展工作”的表述可以理解為規(guī)定了企業(yè)黨組織的行為義務(wù)。2018年天津市政府出臺(tái)《天津市社區(qū)物業(yè)管理辦法》?！掇k法》第一條規(guī)定立法目的是“為強(qiáng)化社區(qū)黨組織在區(qū)域社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用”，并規(guī)定了大量的社區(qū)黨組織、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委權(quán)力職責(zé)義務(wù)條款。《辦法》第四十條第二款規(guī)定街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委應(yīng)當(dāng)對(duì)社區(qū)黨組織履職情況進(jìn)行考核，屬于規(guī)范不同級(jí)別黨組織內(nèi)部關(guān)系的規(guī)定，是權(quán)力對(duì)權(quán)力的“派生義務(wù)”，但由政府規(guī)章的形式來(lái)予以規(guī)范，在立法權(quán)限和政治正當(dāng)性的角度分析是可以商榷的。

（三）在技術(shù)上，如何理解某一個(gè)法律法規(guī)條款是否是一個(gè)義務(wù)條款

有學(xué)者認(rèn)為，義務(wù)規(guī)則=應(yīng)當(dāng)+行為，也有學(xué)者從“應(yīng)當(dāng)”“應(yīng)該”“必須”“不得”“義務(wù)”等“規(guī)范詞”來(lái)判斷一項(xiàng)法律條款屬于消極的不作為義務(wù)或積極的作為義務(wù)。義務(wù)條款除了符合上述規(guī)范要件的判斷外，在實(shí)質(zhì)方面應(yīng)該體現(xiàn)出對(duì)相關(guān)主體的約束、要求和責(zé)任?！短旖蚴形飿I(yè)管理?xiàng)l例修正案（草案）》第二條中有“加強(qiáng)社區(qū)黨組織對(duì)業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)”這樣的表述，有委員和代表認(rèn)為這屬于義務(wù)設(shè)定，地方性法規(guī)不宜規(guī)定，法制委員會(huì)采納相關(guān)意見(jiàn)將其改為“業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)要在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展物業(yè)管理活動(dòng)”。草案中的條款體現(xiàn)了條例對(duì)社區(qū)黨組織的要求，“應(yīng)當(dāng)行為”的內(nèi)容是加強(qiáng)對(duì)業(yè)委會(huì)和物業(yè)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。在形式和實(shí)質(zhì)上，符合學(xué)理上對(duì)法律條款分類界定的判斷，屬于義務(wù)條款，給黨的組織機(jī)構(gòu)設(shè)定了法定義務(wù)。法制委員會(huì)對(duì)這一條進(jìn)行了審議修改，將主動(dòng)語(yǔ)態(tài)改為被動(dòng)語(yǔ)態(tài)，句式結(jié)構(gòu)由“甲應(yīng)當(dāng)對(duì)乙怎么樣”改為“乙應(yīng)該聽(tīng)從甲”，主語(yǔ)由黨組織改為業(yè)委會(huì)和物業(yè)，也就將法規(guī)調(diào)整的對(duì)象由“社區(qū)黨組織”改為業(yè)委會(huì)和物業(yè)，由要求黨組織加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)改為要求相關(guān)主體接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，由對(duì)黨組織機(jī)構(gòu)的義務(wù)改為其他主體的義務(wù)。同樣是義務(wù)條款，但不再是對(duì)黨的機(jī)構(gòu)組織的義務(wù)要求。《湖北省物業(yè)服務(wù)和管理?xiàng)l例（2016）》第五條規(guī)定“街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在同級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)和民政部門指導(dǎo)監(jiān)督下，依法組織和指導(dǎo)……”《北京市街道辦事處條例（2019）》第三條、第五條、第三十條都規(guī)定的是街道辦事處在“街道黨的工作委員會(huì)”“街道黨建工作協(xié)調(diào)委員會(huì)”的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。這些都是規(guī)定其他組織被黨領(lǐng)導(dǎo)的義務(wù)。因此，如果對(duì)某條款是否事實(shí)上規(guī)定了黨組織的義務(wù)存在不確定性，穩(wěn)妥的方式是以接受黨領(lǐng)導(dǎo)的主體作為法律條款的主語(yǔ)，由“黨應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”改為“應(yīng)當(dāng)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

責(zé)任編輯：楊煉