江蘇省“十三五”礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估與對(duì)策

方 強(qiáng)，華建偉，孫 磊

（江蘇省地質(zhì)調(diào)查研究院，江蘇南京 210018）

0 引言

江蘇省“十三五”礦產(chǎn)資源規(guī)劃對(duì)保障資源安全，提升礦業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益，加快礦產(chǎn)資源利用方式和管理方式轉(zhuǎn)變等發(fā)揮了重要的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。以定量與定性相結(jié)合的方法開展規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估，總結(jié)成效，梳理分析問題與不足，提出針對(duì)性對(duì)策建議，有助于進(jìn)一步明晰“十四五”地質(zhì)礦產(chǎn)工作推動(dòng)方向，為新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制提供支撐。

1 規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估

1.1 公益性地質(zhì)調(diào)查與服務(wù)

1.1.1 基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查

完成3個(gè)1∶5萬區(qū)域地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目共15個(gè)圖幅約5 642 km2。完成實(shí)施徐州、泰州、宿遷等一批城市地質(zhì)調(diào)查，蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)綜合地質(zhì)調(diào)查進(jìn)展順利，共調(diào)查約37 111 km2。完善地面沉降、地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，織密了群專結(jié)合的地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),建成全省國土（耕地）生態(tài)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。

1.1.2 礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)

實(shí)施7個(gè)調(diào)查評(píng)價(jià)區(qū)調(diào)查，圈定預(yù)測(cè)區(qū)或找礦靶區(qū)22個(gè)，已實(shí)現(xiàn)預(yù)期2020年規(guī)劃目標(biāo)；頁巖氣調(diào)查揭示了工作區(qū)內(nèi)良好的勘探前景。

1.1.3 地質(zhì)科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新

完成地質(zhì)科研類項(xiàng)目20個(gè)、技術(shù)方法創(chuàng)新項(xiàng)目21個(gè)，形成了三維重磁電勘探技術(shù)集成、高光譜地質(zhì)儀器等一批先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，為地礦調(diào)查提供了有力支撐。

1.1.4 地質(zhì)資料信息集群化與社會(huì)化服務(wù)

推進(jìn)地質(zhì)成果資料增容擴(kuò)庫，地質(zhì)資料信息集群化共享服務(wù)平臺(tái)上線，建成江蘇省重要地質(zhì)鉆孔數(shù)據(jù)庫。實(shí)施了全省地質(zhì)環(huán)境資料數(shù)據(jù)庫建設(shè)、實(shí)物地質(zhì)資料調(diào)查與評(píng)價(jià)以及揚(yáng)子江城市群地區(qū)工程勘察資料信息集成等項(xiàng)目。地質(zhì)資料管理服務(wù)功能向市縣延伸，建成泰州、常州、徐州、如皋等市縣地質(zhì)資料館［1］。

1.2 礦產(chǎn)資源勘查

1.2.1 重點(diǎn)區(qū)域礦產(chǎn)勘查

以重點(diǎn)勘查區(qū)引導(dǎo)財(cái)政資金投入,同時(shí)鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資金參與，對(duì)礦產(chǎn)勘查發(fā)揮了明顯的引導(dǎo)作用。實(shí)施一批銅、金、硫鐵礦、鍶、金紅石、石榴子石、磷、巖鹽、芒硝相關(guān)勘查項(xiàng)目，其中金、鍶、磷、巖鹽、芒硝等實(shí)際新增資源量已達(dá)2020年預(yù)期目標(biāo)。

積極鼓勵(lì)社會(huì)資金投入地?zé)峥辈?，先后?5口井成功出水，累計(jì)新增可采地?zé)豳Y源量16 622 m3/d。泰州、徐州等城市規(guī)劃區(qū)淺層地溫能調(diào)查為科學(xué)規(guī)模開發(fā)淺層地溫能提供了依據(jù)。

1.2.2 勘查規(guī)劃區(qū)塊

2018年有效探礦權(quán)123個(gè)，按規(guī)劃確定的探礦權(quán)區(qū)劃和通過區(qū)劃調(diào)整投放的探礦權(quán)分別為77%和23%，探礦權(quán)區(qū)劃有序規(guī)范了探礦權(quán)設(shè)置和投放。

1.3 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護(hù)

1.3.1 開發(fā)利用總量調(diào)控

全省開采總量和礦山數(shù)量逐年下降，且后者降幅明顯，礦業(yè)產(chǎn)值略有小幅上升。

貫徹落實(shí)國家和省煤、水泥“去產(chǎn)能”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，關(guān)閉礦山、壓減調(diào)整產(chǎn)能；落實(shí)“禁實(shí)限粘”政策，關(guān)閉無土源磚瓦用黏土礦山，煤、水泥用灰?guī)r、磚瓦用黏土的礦山數(shù)量、開采總量顯著下降。10種重點(diǎn)調(diào)控礦種中，傾向總量控制的煤、水泥用灰?guī)r、磚瓦用黏土、建筑石料、石膏等均有較好的調(diào)控效果。

2018年礦業(yè)產(chǎn)值237億元，基本接近預(yù)期性指標(biāo)2020年預(yù)期250億元。約束性指標(biāo)開采總量、礦山數(shù)量的規(guī)劃目標(biāo)為≤2.1億噸和≤960個(gè)，2018年實(shí)際值為1.19億噸和235個(gè)，比規(guī)劃預(yù)期低43.3%和75.5%,達(dá)成了控制目標(biāo)。

1.3.2 開采規(guī)劃分區(qū)管理

嚴(yán)格執(zhí)行禁采區(qū)管控要求，區(qū)內(nèi)無相關(guān)開采礦山。限采區(qū)內(nèi)開采嚴(yán)格執(zhí)行礦山準(zhǔn)入和開發(fā)利用相關(guān)要求。劃定15個(gè)重點(diǎn)礦區(qū)，較好地體現(xiàn)了江蘇區(qū)域優(yōu)勢(shì)特色礦產(chǎn)，促進(jìn)了各類生產(chǎn)要素在區(qū)內(nèi)集聚，資源集中規(guī)模化開發(fā)、高效利用，保障了江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源需求。嚴(yán)格落實(shí)保護(hù)礦區(qū)，無違法壓覆和破壞、浪費(fèi)資源。

1.3.3 開采規(guī)劃區(qū)塊

2018年有效采礦權(quán)156個(gè)，按照規(guī)劃確定的采礦權(quán)區(qū)劃和區(qū)劃調(diào)整方案投放的采礦權(quán)分別為99%和1%，采礦權(quán)區(qū)劃為采礦權(quán)精細(xì)化管理提供了保障。

1.4 礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與綠色發(fā)展

1.4.1 開發(fā)利用結(jié)構(gòu)調(diào)整

2018年，全省礦山平均生產(chǎn)規(guī)模達(dá)50.66萬噸，是規(guī)劃預(yù)期2020年22萬噸的2.3倍，提升幅度非常明顯。

2018年全省大中型礦山數(shù)為129個(gè)，占全省礦山總數(shù)54.9%，是規(guī)劃預(yù)期2020年目標(biāo)26%的2.1倍。非黏土礦山大中型礦山數(shù)量為123個(gè)，占全省非黏土礦山總數(shù)的68.33%［2］。大型礦業(yè)集團(tuán)為主體、大中小型礦山協(xié)調(diào)發(fā)展的礦產(chǎn)開發(fā)格局漸趨成形。

1.4.2 礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用

鹽穴空間利用取得長(zhǎng)足發(fā)展。金壇鹽盆地下空間利用走在全省乃至全國前列，“西氣東輸”“川氣東送”和港華地下儲(chǔ)氣庫等建設(shè)初具規(guī)模；淮安鹽穴空間利用取得新進(jìn)展，蔣南、張興儲(chǔ)氣庫列入《江蘇省2018—2020年儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃》。巖鹽充填式水溶法開采技術(shù)具集約利用鹽硝資源、鹽穴空間和延緩采區(qū)地面沉降等優(yōu)點(diǎn)，入列自然資源部《礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用先進(jìn)適用技術(shù)目錄（2019版）》。

全省煤、鐵礦、銅礦、鋅（鉛）礦、高嶺土、鍶礦、石灰?guī)r、膨潤(rùn)土、芒硝等采選及綜合利用水平進(jìn)一步提高，除鋅（鉛）礦開采回采率符合省廳批復(fù)要求外，均高于部發(fā)公告標(biāo)準(zhǔn)。全省重要礦產(chǎn)礦山“三率”水平達(dá)標(biāo)率100%。

表外高嶺土資源利用、鍶礦廢棄殘礦和表外天青石礦回收利用、構(gòu)造極復(fù)雜區(qū)煤炭資源回收、尾礦中鐵礦物回收利用，鍶礦（天青石）重-浮聯(lián)合高效選礦等一批項(xiàng)目均取了明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，對(duì)江蘇礦產(chǎn)資源高效利用起到很好的示范引領(lǐng)作用。

1.4.3 綠色礦山建設(shè)

全省綠色礦山建設(shè)進(jìn)一步取得成效，26家礦山被評(píng)為國家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位，省級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位32家，共58家；截至2018年年底，全省國家級(jí)、省級(jí)綠色礦山共46家，部、省發(fā)證固體開采礦山61.3%達(dá)到綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)。

以綠色礦山創(chuàng)建為抓手推動(dòng)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，沛縣煤礦示范區(qū)煤炭綠色礦山占比62.5%，金壇鹽盆示范區(qū)巖鹽綠色礦山占比100%，淮安鹽盆示范區(qū)巖鹽芒硝綠色礦山占比46.2%。

1.4.4 資源型城市可持續(xù)發(fā)展

以賈汪潘安湖濕地公園為代表構(gòu)建了“基本農(nóng)田整理,采煤塌陷地復(fù)墾,生態(tài)環(huán)境修復(fù),濕地景觀開發(fā)”四位一體的采煤塌陷地治理建設(shè)模式?！百Z汪之變”成為徐州的縮影，圍繞資源枯竭城市轉(zhuǎn)型，徐州擺脫了對(duì)煤炭資源的嚴(yán)重依賴，努力向生態(tài)城市、綠色城市、山水城市轉(zhuǎn)身。

1.5 礦山地質(zhì)環(huán)境治理與礦區(qū)土地復(fù)墾

1.5.1 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)

執(zhí)行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案“三同時(shí)”制度和社會(huì)公示制度，加強(qiáng)對(duì)礦山企業(yè)落實(shí)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案的監(jiān)督檢查。

1.5.2 礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)

調(diào)查摸清了全省礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀，編制了《江蘇省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理規(guī)劃（2017—2025年）》，為加快推進(jìn)全省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理提供了依據(jù)。

以生態(tài)文明建設(shè)工程為抓手，進(jìn)一步推進(jìn)全省關(guān)閉露采礦山地質(zhì)環(huán)境的修復(fù)、重建。2016—2018年全省多渠道投入資金10.16億元，完成恢復(fù)治理礦山223個(gè)，面積約2 663萬m2［3］。

2 主要問題與不足

2.1 地質(zhì)服務(wù)支撐能力仍有進(jìn)一步提升空間

因?qū)嶋H部署調(diào)整及國家、省對(duì)地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查投入的縮減，相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施受到一定影響；同時(shí)，部分項(xiàng)目的目標(biāo)導(dǎo)向性、成果應(yīng)用效果需進(jìn)一步強(qiáng)化。生態(tài)文明上升為國家戰(zhàn)略，社會(huì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，對(duì)基礎(chǔ)性地質(zhì)工作和傳統(tǒng)地質(zhì)工作轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了新要求，江蘇地質(zhì)服務(wù)支撐能力仍有進(jìn)一步提升的空間。

2.2 礦業(yè)權(quán)區(qū)劃與投權(quán)需求不完全適應(yīng)

規(guī)劃區(qū)塊設(shè)置與實(shí)際需求尚有一定的不適應(yīng)，主要體現(xiàn)在地?zé)岷偷V泉水等礦產(chǎn)，礦業(yè)權(quán)投放時(shí)存在規(guī)劃區(qū)塊用不上、所需區(qū)塊未規(guī)劃的問題，最后需通過礦業(yè)權(quán)區(qū)劃方案修編滿足礦權(quán)投放需要。

2.3 部分礦產(chǎn)供需與協(xié)調(diào)發(fā)展矛盾凸顯

部分政策管控要求及部分地區(qū)對(duì)環(huán)保政策的過度強(qiáng)調(diào)，使礦產(chǎn)可采區(qū)域不斷壓縮，特別如水泥用灰?guī)r、建筑石料等大宗量礦產(chǎn)，出現(xiàn)了政策性限制導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性短缺。永久基本農(nóng)田等保護(hù)協(xié)調(diào)要求對(duì)鹽硝資源可供性形成較大約束。

2.4 礦業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和綠色礦山建設(shè)需進(jìn)一步推進(jìn)

礦山開采、選礦、加工工藝、技術(shù)裝備的升級(jí)推動(dòng)不夠，部分優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)深加工水平有待提高，礦企“互聯(lián)網(wǎng)+”的物聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行模式仍需探索。

部分綠色礦山試點(diǎn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，綠色礦業(yè)價(jià)值觀尚未普遍深入礦企經(jīng)營(yíng)理念。綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)離規(guī)劃目標(biāo)仍有差距。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系及考核指標(biāo)亟待健全完善，保障激勵(lì)機(jī)制缺位。

2.5 關(guān)閉礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理任務(wù)仍較艱巨

據(jù)2016年底對(duì)未治理礦山壓占及損毀土地的統(tǒng)計(jì)［4］，關(guān)閉煤礦約70 km2，磚瓦用黏土礦山約1 000萬m2，非磚瓦用黏土礦山約10 000萬m2，共需治理經(jīng)費(fèi)約128.54億元。

“十三五”期間中央財(cái)政資金支持減少，全省除少數(shù)設(shè)區(qū)市外都無穩(wěn)定資金列支渠道，缺口巨大；同時(shí)，社會(huì)資金、第三方積極性調(diào)動(dòng)不足，相關(guān)制度機(jī)制不完善。

3 對(duì)策建議

3.1 統(tǒng)籌基礎(chǔ)地質(zhì)工作，不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域

結(jié)合長(zhǎng)三角區(qū)域一體化、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國家發(fā)展戰(zhàn)略、江蘇“1+3”重點(diǎn)功能區(qū)發(fā)展以及現(xiàn)代化都市圈建設(shè)、國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)等對(duì)基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查的需求，統(tǒng)籌謀劃布局，充分發(fā)揮基礎(chǔ)地質(zhì)工作的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，形成科學(xué)、精準(zhǔn)的地質(zhì)服務(wù)和保障能力。

以服務(wù)支撐江蘇經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，積極創(chuàng)新，在服務(wù)自然資源綜合管理、支撐國土空間用途管制等方面持續(xù)深化礦地融合內(nèi)涵，更好地促進(jìn)自然資源整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，向“自然資源融合”探索拓展。

3.2 科學(xué)調(diào)控開發(fā)，協(xié)調(diào)緩解資源供需矛盾

針對(duì)砂石土資源供需矛盾，系統(tǒng)分析供需形勢(shì)，研究調(diào)控由以往“做減法”適度轉(zhuǎn)為“略做加法”的必要性和可行性，為穩(wěn)定保障資源供給確定合理的總量調(diào)控、規(guī)劃空間。結(jié)合鹽盆資源整體開發(fā)、地下地上協(xié)調(diào)發(fā)展要求，提出鹽硝資源保護(hù)與合理利用，提升資源和國土空間利用效率，減少資源開發(fā)生態(tài)損害，促進(jìn)鹽硝開發(fā)高質(zhì)量發(fā)展的策略。

3.3 優(yōu)化礦業(yè)權(quán)區(qū)劃，完善區(qū)劃管理制度

開展礦業(yè)權(quán)區(qū)劃技術(shù)方法研究，為提高區(qū)劃適用性提供技術(shù)保障；開展區(qū)劃管理研究，完善相關(guān)管理制度。

以已有區(qū)劃成果為基礎(chǔ)，充分考慮江蘇礦產(chǎn)勘查、開發(fā)需要，成礦條件，資源賦存潛力等，以及勘查開采布局優(yōu)化、資源合理配置、資源高效利用等要求，對(duì)接協(xié)調(diào)江蘇國土空間總體規(guī)劃管控要求，優(yōu)化提出區(qū)劃方案。

3.4 健全配套制度政策，深化綠色礦山建設(shè)

部署開展江蘇省綠色礦山建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)工作指南修訂研究，規(guī)范指導(dǎo)全省綠色礦山申報(bào)建設(shè)。研究落實(shí)扶持綠色礦山建設(shè)的配套政策和激勵(lì)措施，構(gòu)建綠色礦業(yè)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。

加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有綠色礦山試點(diǎn)單位的建設(shè)成效評(píng)估，推動(dòng)建設(shè)質(zhì)量和水平的進(jìn)一步提升，樹立若干在國內(nèi)有影響力的示范典型。鼓勵(lì)和引導(dǎo)省內(nèi)大中型非黏土礦山的綠色礦山創(chuàng)建。

3.5 創(chuàng)新機(jī)制，著力推進(jìn)礦區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)

貫徹落實(shí)山水林田湖草一體化生態(tài)保護(hù)和修復(fù)要求，以整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理為原則，以“三區(qū)兩線”為重點(diǎn)，兼顧長(zhǎng)江沿岸、環(huán)太湖流域、京杭大運(yùn)河兩岸等區(qū)域綜合治理要求，統(tǒng)籌部署重點(diǎn)工程。

創(chuàng)新實(shí)踐“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、開發(fā)式治理、市場(chǎng)化運(yùn)作”模式，將礦區(qū)生態(tài)修復(fù)與新農(nóng)村建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害治理、土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾等有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)政策與資金的整合利用。創(chuàng)新尾礦殘留礦再開發(fā)、礦山廢棄地復(fù)墾、集體土地流轉(zhuǎn)等政策，引導(dǎo)社會(huì)資金、資源、資產(chǎn)要素投入，積極探索PPP模式、第三方治理方式［5］。