從制度優(yōu)勢到治理效能的實(shí)踐邏輯
——基于“放管服”改革的分析

王佃利，洪 揚(yáng)

(山東大學(xué)當(dāng)代社會(huì)主義研究所，山東 濟(jì)南 250100；山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266200)

建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要目標(biāo)。在堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)上，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的建設(shè)，就需要將我國體制改革積累的制度優(yōu)勢通過機(jī)制創(chuàng)新的方式更好地轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?。從“制度?yōu)勢”到“治理效能”，是將制度從“文件上”落實(shí)到“執(zhí)行中”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是將改革效能從“最先一公里”延續(xù)到“最后一公里”的重要實(shí)踐。從制度向效能的轉(zhuǎn)化，離不開良性的政府體制改革以及高效的政府機(jī)制運(yùn)行?！胺殴芊弊鳛檎姓w制改革以及政府機(jī)制創(chuàng)新的重要“抓手”，理應(yīng)成為制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的“催化酶”與“孵化器”。持續(xù)深化“放管服”改革，對推動(dòng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的撬動(dòng)作用，也對國家制度建設(shè)與治理效能釋放具有推動(dòng)促進(jìn)作用(1)王柳：《以深化“放管服”改革推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2019年12月23日。。

一、國家治理的探索成效與邏輯進(jìn)展

新中國成立以來，我國國家治理經(jīng)歷了從治理實(shí)踐探索的“中國之治”到制度建設(shè)的“中國之制”再回到治理效能轉(zhuǎn)換的“中國之治”的演變，遵循的是從實(shí)踐到理論再到實(shí)踐的邏輯。我國豐富的治理實(shí)踐經(jīng)過不斷的提煉總結(jié)內(nèi)化為我國的制度優(yōu)勢，依靠機(jī)制創(chuàng)新持續(xù)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，彰顯了在國家治理層面的“中國智慧”。

(一)從“中國之治”到“中國之制”

新中國成立70多年來，我國國家治理創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會(huì)長期穩(wěn)定兩大奇跡，不僅形成了獨(dú)特的中國治理模式，也從長期的實(shí)踐探索中不斷證明了中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的強(qiáng)大生命力和無比優(yōu)越性。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》明確回答了黨在新時(shí)代應(yīng)該“堅(jiān)持和鞏固”以及“完善和發(fā)展”什么樣的國家制度與國家治理的根本性政治問題。事實(shí)上，國家制度與國家治理之間具有內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)性與內(nèi)涵延續(xù)性，且隨著時(shí)代的不斷發(fā)展呈現(xiàn)出不同的演變特征。具體來看：

其一，以國家治理實(shí)踐探索為重心展開的“中國之治”。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體發(fā)展目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上拉開了全面深化改革實(shí)踐的大幕。隨之，黨的十八屆四中、五中、六中全會(huì)又相繼圍繞全面依法治國、貫徹新發(fā)展理念全面建成小康社會(huì)、全面從嚴(yán)治黨提出了一系列重要改革舉措(2)穆虹：《黨的十八大以來全面深化改革的非凡歷程和歷史性成就》，《人民日報(bào)》2018年12月28日。，展開了豐富而又全面的治理實(shí)踐探索，為我國特色治理模式的形成奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，是我國開展國家治理實(shí)踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

其二，以建設(shè)和完善中國特色社會(huì)主義制度為重心展開的“中國之制”。習(xí)近平總書記在主持十九屆中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“古人說：‘經(jīng)國序民，正其制度?！馑际?，治理國家，使人民安然有序，就要健全各項(xiàng)制度?！?3)王杰：《經(jīng)國序民 正其制度》，《光明日報(bào)》2020年1月8日。我國經(jīng)過長期的實(shí)踐探索與改革創(chuàng)新，建立和完善社會(huì)主義制度，形成與發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面制度(4)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2019年11月6日。，并體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)、民主、法治、力量、速度、目標(biāo)等13個(gè)方面顯著的制度優(yōu)勢。制度是國家發(fā)展的重要保障和有力支撐，因此要堅(jiān)定改革信心，不斷提高改革效率，進(jìn)一步放大制度優(yōu)勢，在時(shí)代發(fā)展中為中國特色社會(huì)主義制度注入新的生命力。

中國實(shí)踐提煉升華為中國制度，而“中國之制”又是“中國之治”的核心密碼，兩者之間具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。正如《決定》所指出的，“我國國家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國特色社會(huì)主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”(5)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2019年11月6日。。由此可見，“中國之制”以其顯著優(yōu)勢支撐著“中國之治”，國家治理的一切活動(dòng)都要圍繞相應(yīng)的制度展開；而“中國之治”則是國家制度的具體應(yīng)用，是國家制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)；“中國之制”的生命力在于執(zhí)行(6)王杰：《經(jīng)國序民 正其制度》，《光明日報(bào)》2020年1月8日。，在于國家治理過程中的具體實(shí)踐。

(二)從制度建設(shè)到治理效能

為了在新時(shí)代有效推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)，中國共產(chǎn)黨首次以一次中央全會(huì)專門研究了國家制度與國家治理問題，在系統(tǒng)總結(jié)了我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，首次提出“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”(7)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2019年11月6日。。我國的制度優(yōu)勢來源于我國獨(dú)特的頂層制度設(shè)計(jì)。經(jīng)過長期努力，我國形成了支撐中國特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，國家制度建設(shè)已趨于完備。上述三種制度分屬不同層次的制度范疇，三者相互作用又環(huán)環(huán)相扣，低層級(jí)制度是對高層級(jí)制度的鮮明表達(dá)與具體闡釋。通過加強(qiáng)三類制度的有效銜接和各領(lǐng)域具體制度的配套，能夠使制度的頂層設(shè)計(jì)精準(zhǔn)落地，真正發(fā)揮制度效能(8)肖貴清：《把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能(深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神)》，《人民日報(bào)》2019年11月19日。。

為什么在新時(shí)代中國共產(chǎn)黨要強(qiáng)調(diào)將我國的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能呢？從國家內(nèi)部發(fā)展層面來看，將我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐遵循。通過將制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化，能夠彰顯制度根本優(yōu)越性從而優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，能夠提升制度執(zhí)行能力從而優(yōu)化治理功能，也能夠促進(jìn)制度和制度執(zhí)行能力充分結(jié)合以及制度建設(shè)和治理實(shí)踐有效互動(dòng)，從而整體上推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。從國家和社會(huì)的治理效果出發(fā)來衡量、改進(jìn)和完善我國的制度規(guī)則，能夠極大程度地彌補(bǔ)制度漏洞，加速推進(jìn)國家現(xiàn)代化發(fā)展(9)李忠杰：《全面把握制度與治理的辯證關(guān)系》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2019年11月20日。。從國家外部競爭層面來看，“制度優(yōu)勢是一個(gè)國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭”(10)習(xí)近平：《堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《求是》2020年第1期。，只有將制度優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為治理效能，才能在日益激烈的世界競爭環(huán)境中占據(jù)有利地位。面對這些風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，需要充分發(fā)揮我國制度的內(nèi)在凝聚力與外在影響力，而運(yùn)用制度力量的前提，就是把我國制度優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為國家治理效能，保障國家治理效能的持續(xù)、穩(wěn)定輸出，推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

(三)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化中的“放管服”

強(qiáng)化制度執(zhí)行力是將我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的核心，而國家治理體系與治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)(11)《人民觀點(diǎn)：把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能——治理現(xiàn)代化的“中國智慧”》，《人民日報(bào)》2019年10月30日。。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》指出，“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”(12)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2019年11月6日。，這對于深化國家治理體系改革和提高國家治理效能具有重大而深遠(yuǎn)的意義。政府治理體系和治理能力不僅是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，也是整個(gè)國家治理體系和治理能力發(fā)揮作用的有力保障(13)姜明安：《完善國家行政體制 提高政府治理能力》，《人民日報(bào)》2020年2月4日。。為了更好地促進(jìn)政府治理體系的改進(jìn)和政府治理能力的提升，就必須以人民的需求為導(dǎo)向，建設(shè)以人民為中心的服務(wù)型政府。

把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民參與、政府推進(jìn)三者并行。政府在國家治理中處于主導(dǎo)地位，主要的治理措施都要由各級(jí)政府落實(shí)、推進(jìn)。因此，提高治理效能，需要進(jìn)一步完善國家行政體制，創(chuàng)新政府治理和服務(wù)方式。完善國家行政體制，優(yōu)化政府職責(zé)體系，就是要“深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力”(14)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2019年11月6日。，也就是要深化“放管服”改革?！胺殴芊备母镏荚谕苿?dòng)政府職能的深刻轉(zhuǎn)變，重塑政府與市場的關(guān)系，更好地發(fā)揮政府的治理作用。近些年來，“放管服”改革在各地深入推進(jìn)，在優(yōu)化營商環(huán)境方面取得了切實(shí)成效；黨和國家機(jī)構(gòu)改革，取得了一系列重要理論成果、制度成果、實(shí)踐成果(15)《人民觀點(diǎn)：把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能——治理現(xiàn)代化的“中國智慧”》，《人民日報(bào)》2019年10月30日。。一項(xiàng)項(xiàng)制度法規(guī)從“紙上”落到“地上”、走進(jìn)“心里”，取得了實(shí)實(shí)在在的治理成效。

二、何以是“放管服”：政府改革中制度建設(shè)的“新抓手”

黨的十八大以來，我國將推進(jìn)“放管服”改革作為轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革的重要抓手，將簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)作為調(diào)整政府與市場關(guān)系的重要紐帶?！胺殴芊备母锸峭苿?dòng)政府體制轉(zhuǎn)型與營商環(huán)境優(yōu)化的重要舉措，是將我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的特色實(shí)踐。

(一)我國機(jī)構(gòu)與行政體制改革的歷程

改革開放40多年來，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場化改革的需要，我國先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年進(jìn)行了8次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)與行政體制改革，推動(dòng)了政府“放管服”改革的縱深發(fā)展(16)張占斌、孫飛：《改革開放40年：中國“放管服”改革的理論邏輯與實(shí)踐探索》，《中國行政管理》2019年第8期。。在市場發(fā)展與政企關(guān)系演變的過程中，以“放管服”改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)來劃分，我國“放管服”改革大致經(jīng)過了五個(gè)發(fā)展階段：第一階段，從1978年到1992年，改革的重點(diǎn)是政府向企業(yè)放權(quán)，政企職責(zé)分開。該階段主要是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下高度集中的、全能型、管制型行政管理體制進(jìn)行改革，以盡量小的代價(jià)拆除或替換計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府機(jī)構(gòu)框架(17)左然、左源：《40年來我國機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)和啟示》，《中國行政管理》2018年第9期。。第二階段，從1993年到2002年，改革的重心是向市場放權(quán)，建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。在前一階段機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，逐步培育適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的政府行政機(jī)構(gòu)。第三階段，從2003年到2012年，改革的重點(diǎn)是取消下放審批權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能。該階段的特點(diǎn)是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)育完善，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能以及服務(wù)型政府建設(shè)(18)李軍鵬：《改革開放40年：我國放管服改革的進(jìn)程、經(jīng)驗(yàn)與趨勢》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第2期。。第四階段，從2013年到2015年，主要內(nèi)容是放管結(jié)合，深化行政審批制度改革。該階段的特點(diǎn)是把簡政放權(quán)、放管結(jié)合作為“當(dāng)頭炮”和“先手棋”，在政府職能轉(zhuǎn)變方面邁出了重大步伐(19)張占斌、孫飛：《改革開放40年：中國“放管服”改革的理論邏輯與實(shí)踐探索》，《中國行政管理》2019年第8期。。第五階段，從2015年至今，改革的重點(diǎn)是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三管齊下。該階段的主要特點(diǎn)是將“放管服”改革作為一個(gè)系統(tǒng)工程，綜合考量簡政放權(quán)、監(jiān)管體制、政務(wù)服務(wù)與公共服務(wù)體系的改革，打好“放管服”改革這套組合拳(20)李軍鵬：《改革開放40年：我國放管服改革的進(jìn)程、經(jīng)驗(yàn)與趨勢》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第2期。。

綜合來看，我國“放管服”改革主要呈現(xiàn)出以下三方面的特征：第一，始終以轉(zhuǎn)變政府職能為改革的核心軸線，以充分發(fā)揮政府作用為邏輯前提。經(jīng)過40多年的實(shí)踐探索，逐漸厘清了行政體制改革的基本邏輯——在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，各級(jí)政府緊緊扭住職能轉(zhuǎn)變的“牛鼻子”，統(tǒng)籌推進(jìn)、重點(diǎn)突破，持續(xù)將“放管服”改革推向深入(21)張占斌、孫飛：《改革開放40年：中國“放管服”改革的理論邏輯與實(shí)踐探索》，《中國行政管理》2019年第8期。。第二，牢牢把握市場決定性作用，形成了以市場化為主導(dǎo)的“放管服”改革的目標(biāo)導(dǎo)向。改革開放以來，“放管服”改革始終堅(jiān)持“市場決定性作用”這一經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，沿著市場化、效率化和法治化的改革路徑，持續(xù)完善簡政放權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)，有效破除了阻礙市場良性發(fā)展的體制機(jī)制弊端，推動(dòng)了全面深化改革的進(jìn)程(22)張占斌、孫飛：《改革開放40年：中國“放管服”改革的理論邏輯與實(shí)踐探索》，《中國行政管理》2019年第8期。。第三，“放管服”將“自上而下”與“自下而上”兩種指向的改革融為一體。在黨中央、國務(wù)院的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一部署下，我國各級(jí)地方政府進(jìn)行了有益探索，并通過先試先行、持續(xù)創(chuàng)新，不斷反饋修正完善改革方案，為全國范圍內(nèi)深化“放管服”改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了我國政府改革“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的特征(23)李軍鵬：《改革開放40年：我國放管服改革的進(jìn)程、經(jīng)驗(yàn)與趨勢》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第2期。。

(二)從體制改革到機(jī)制創(chuàng)新的重心轉(zhuǎn)變

從我國“放管服”改革的主要層次來看，可以大致分為體制改革與機(jī)制創(chuàng)新兩個(gè)層面。在政府體制層面，“放管服”改革注重的是政府理念和政府職能的變革。從理念上講，“放管服”改革需從行政需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖娦枨髮?dǎo)向。在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，政府不再以方便供給為標(biāo)準(zhǔn)改革相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)，而是從民眾的需求出發(fā)，推動(dòng)“以人民為中心”指向的服務(wù)型政府建設(shè)。從內(nèi)容上講，“放管服”改革需要重塑政府與市場、政府與社會(huì)關(guān)系，政府要把該由政府管的事項(xiàng)管住管好，新建、修復(fù)和強(qiáng)化在這些事項(xiàng)上的政企、政社互動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，把政府從不擅長、不應(yīng)該管的企業(yè)經(jīng)營、微觀管理和直接干預(yù)中解放出來，有效破解政府職能缺位、錯(cuò)位、越位和不到位等問題(24)張定安、鮑靜：《深化“放管服”改革 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府》，《中國行政管理》2019年第3期。。在政府機(jī)制層面，“放管服”改革注重的是管理方式和管理技術(shù)的革新。從方式上講，“放管服”改革就是要優(yōu)化營商環(huán)境，充分考慮群眾個(gè)性化、多樣化的需求，以群眾的切身體驗(yàn)作為評價(jià)改革成效的標(biāo)準(zhǔn)。從手段上講，“放管服”改革是通過運(yùn)用新興信息技術(shù)手段，突破部門數(shù)據(jù)壁壘、府際分隔等束縛，重構(gòu)政府管理模式和公共服務(wù)供給流程，以適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。

黨的十八屆三中全會(huì)以來，我國為了解決深層次體制性障礙，進(jìn)行了一系列重大體制改革，在多個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)(25)《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十次會(huì)議》，《改革與開放》2019年第17期。。當(dāng)前，要把著力點(diǎn)與突破點(diǎn)聚焦到微觀層面的政府機(jī)制運(yùn)行上，通過加強(qiáng)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的機(jī)制執(zhí)行，鞏固和深化我國在體制改革、政策創(chuàng)新方面已取得的諸多成效，并持續(xù)發(fā)揮制度優(yōu)勢，促進(jìn)改革效能的穩(wěn)定輸出。由此可見，我國經(jīng)過40多年的政府改革，在體制改革方面已經(jīng)趨于完備，形成了較為成熟、定型的中國特色社會(huì)主義制度。在下一階段，發(fā)展的重心則是通過持續(xù)不斷的機(jī)制創(chuàng)新以發(fā)揮體制改革的效應(yīng)，將我國長期以來積累的制度優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為治理效能。政府機(jī)制創(chuàng)新主要通過轉(zhuǎn)變管理方式與革新管理技術(shù)來實(shí)現(xiàn)。在管理方式層面，“放管服”改革要以優(yōu)化營商環(huán)境為發(fā)力點(diǎn)，著力打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，以優(yōu)化營商環(huán)境促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展；在管理技術(shù)革新層面，則要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與平臺(tái)，提升政府服務(wù)能力與效率，倒逼政府流程再造，推動(dòng)集約化、高效化、透明化的政府治理模式形成。

三、“放管服”為了啥：政府改革中治理效能的“濟(jì)南故事”

“放管服”改革是優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手，而營商環(huán)境建設(shè)的好壞則是“放管服”改革效能的重要體現(xiàn)。濟(jì)南市積極對標(biāo)先進(jìn)地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)做法，不斷改進(jìn)作風(fēng)、優(yōu)化流程、打造品牌，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)解決制約營商環(huán)境優(yōu)化的根本問題。

(一)放出活力：快捷的市場準(zhǔn)入

近年來，濟(jì)南市委、市政府針對營商環(huán)境的優(yōu)化問題采取了多項(xiàng)措施，其中行政審批制度改革是該市創(chuàng)建良好營商環(huán)境的重要發(fā)力點(diǎn)與突破口。濟(jì)南市重點(diǎn)圍繞“行使相對集中的行政審批權(quán)”“減材料、減環(huán)節(jié)、縮時(shí)限、再造流程”“一次辦成”等事項(xiàng)展開了豐富的改革創(chuàng)新。

2018年6月，濟(jì)南市政府印發(fā)了《深化“一次辦成”改革進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的若干措施》，其中包括“推進(jìn)商事登記便利化、提高建設(shè)項(xiàng)目審批效率、加強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營要素保障、減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”等在內(nèi)的四個(gè)方面均涉及到簡政放權(quán)，旨在為企業(yè)提供更加快捷的市場準(zhǔn)入機(jī)制，進(jìn)一步釋放市場自主運(yùn)轉(zhuǎn)的活力。同年，《濟(jì)南市人民政府辦公廳關(guān)于公布市級(jí)政務(wù)服務(wù)“零跑腿”、“只跑一次”、“你不用跑我來跑”事項(xiàng)清單的通知》中提及，“市級(jí)‘最多跑一次事項(xiàng)清單’共納入依申請辦理的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)(包括行政權(quán)力和公共服務(wù)事項(xiàng))1165項(xiàng)(含子項(xiàng)207項(xiàng))。其中，‘零跑腿’事項(xiàng)168項(xiàng)(含子項(xiàng)25項(xiàng))，‘只跑一次’事項(xiàng)948項(xiàng)(含子項(xiàng)177項(xiàng))，‘你不用跑我來跑’事項(xiàng)49項(xiàng)(含子項(xiàng)5項(xiàng))”。諸多“行政審批制度改革”舉措的落實(shí)，為濟(jì)南市市場主體提供了大量便捷的審批服務(wù)，企業(yè)開辦、行業(yè)準(zhǔn)入、納稅社保等業(yè)務(wù)辦理已經(jīng)非常便利，從而切實(shí)增強(qiáng)了企業(yè)群眾的優(yōu)化營商環(huán)境“獲得感”。

(二)管出公平：有序的市場競爭

2019年10月，國務(wù)院發(fā)布的《營商環(huán)境優(yōu)化條例》中明確提出：國家加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，依法促進(jìn)各類生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，保障各類市場主體公平參與市場競爭。因此，建立競爭公平有序的市場環(huán)境是優(yōu)化營商環(huán)境的重要內(nèi)容。2019年3月，《濟(jì)南市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)深化放管服改革優(yōu)化營商環(huán)境重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》中對濟(jì)南市優(yōu)化營商環(huán)境的監(jiān)管層面作出了重要探索。具體來看，主要聚焦于三個(gè)層面：其一，探索信用監(jiān)管。將行政監(jiān)管信息、司法懲戒信息與信用信息相掛鉤，積極推動(dòng)各級(jí)各部門出臺(tái)信用便民惠企舉措。同時(shí)，加快推進(jìn)涉企信息歸集共享，深化公共信用信息平臺(tái)應(yīng)用，建設(shè)信用查詢系統(tǒng)，積極推動(dòng)建設(shè)“信用濟(jì)南”，為解決企業(yè)融資難、融資貴問題提供必要的信用信息支持。其二，全面推進(jìn)事中事后監(jiān)管工作。將“信用等級(jí)”與“雙隨機(jī)抽查”相結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)管的體制機(jī)制，加快事中事后監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)與國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)(山東)協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)的對接，充分發(fā)揮平臺(tái)功能。其三，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，保障不同所有制主體在資質(zhì)許可、政府采購、科技項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)制定等方面的公平待遇，破除地方保護(hù)，增大市場環(huán)境對各類企業(yè)的吸引力。

總體來看，濟(jì)南市各級(jí)政府、各監(jiān)管部門是在按照職責(zé)全面推進(jìn)“事中事后監(jiān)管”工作。在放寬市場準(zhǔn)入的同時(shí)，通過“信用等級(jí)”與“雙隨機(jī)抽查”相結(jié)合、“檢查全覆蓋”與“雙隨機(jī)抽查”相結(jié)合等創(chuàng)新監(jiān)管的體制機(jī)制，加強(qiáng)了對市場主體經(jīng)營過程中的執(zhí)法檢查。同時(shí)，通過積極探索信用信息平臺(tái)建設(shè)，濟(jì)南市公共信用信息平臺(tái)和“信用濟(jì)南”已初具規(guī)模。

(三)服出實(shí)惠：實(shí)在的企業(yè)紅利

企業(yè)作為市場的主體，是深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要作用對象。濟(jì)南市政府在深化稅制改革、提供惠企政策、改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境等方面作出了巨大努力。首先，通過進(jìn)行全方位、多角度的政策宣傳，持續(xù)推進(jìn)“減稅降費(fèi)”政策落地生根，使各類企業(yè)均能享受“減稅降費(fèi)”的政策福利。通過實(shí)施“涉企收費(fèi)清單管理制”做到清單之外不收費(fèi)，最大程度地降低制度性交易成本。其次，在惠企政策制定方面，充分體現(xiàn)了濟(jì)南市各部門、各區(qū)域的積極性與主動(dòng)性。根據(jù)《濟(jì)南市民營經(jīng)濟(jì)政策指引(2019版)》的匯總情況可以發(fā)現(xiàn)，除了中央制定的部分財(cái)稅惠企政策外，約有近60%的惠企政策由濟(jì)南市各級(jí)各部門自主制定，優(yōu)惠內(nèi)容涵蓋財(cái)政、融資、土地、創(chuàng)新、人才等5大類。同時(shí)，在濟(jì)南市財(cái)政收入相對較為充裕的地區(qū)，除了嚴(yán)格落實(shí)國家、省、市出臺(tái)的惠企政策外，還制定了對企業(yè)進(jìn)行額外補(bǔ)貼的配套政策。最后，為了配合國家“減稅降費(fèi)”政策的落地實(shí)施，確保企業(yè)真正享受到“減稅降費(fèi)”紅利，相關(guān)部門形成了一套分工明確、上下互通、左右聯(lián)動(dòng)的良性工作機(jī)制。綜合來看，對于企業(yè)等經(jīng)營主體而言，這些惠企政策的落地實(shí)施，給企業(yè)帶來了真金白銀的實(shí)惠，激發(fā)了企業(yè)創(chuàng)新的活力，帶動(dòng)了濟(jì)南市營商環(huán)境的良性發(fā)展。

(四)創(chuàng)出品牌：優(yōu)良的服務(wù)口碑

濟(jì)南市政府在深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境方面具有眾多的創(chuàng)新舉措，并通過對改革實(shí)踐的不斷提煉形成了獨(dú)具濟(jì)南特色的政府服務(wù)品牌與公共資源交易品牌。

其一，“在泉城，全辦成”已成為濟(jì)南特有的政務(wù)服務(wù)品牌。濟(jì)南市從辦事角度重新定義了政務(wù)服務(wù)的渠道、效果和監(jiān)督問題，瞄準(zhǔn)政務(wù)服務(wù)的痛點(diǎn)堵點(diǎn)難點(diǎn)，為濟(jì)南打造金牌營商環(huán)境提供了基礎(chǔ)保障。2019年11月，濟(jì)南官方政務(wù)服務(wù)APP“泉城辦”正式上線，全面引入市級(jí)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，強(qiáng)化“秒批秒辦”“掌上辦”“全鏈條辦理”等實(shí)用功能，形成了集辦事服務(wù)、便民查詢、互動(dòng)交流、生活繳費(fèi)于一體的移動(dòng)端政務(wù)服務(wù)總門戶，并將繼續(xù)拓展接入公積金、出入境、社保、醫(yī)保等領(lǐng)域的高頻事項(xiàng)，推動(dòng)更多服務(wù)事項(xiàng)在移動(dòng)端“秒批秒辦”，進(jìn)一步豐富不動(dòng)產(chǎn)登記全鏈條辦理場景，實(shí)現(xiàn)對用戶提供在線服務(wù)24小時(shí)不打烊(26)《“泉城辦”APP開啟市民指尖辦事模式》，《濟(jì)南日報(bào)》2019年11月23日。。

其二，濟(jì)南市推出了公共資源交易品牌，創(chuàng)新研究制定了符合濟(jì)南本地特色的《濟(jì)南市公共資源交易項(xiàng)目交易績效評估實(shí)施辦法》，在全國率先開展了公共資源交易項(xiàng)目交易績效評估。通過開創(chuàng)綜合監(jiān)管新模式，激發(fā)市場主體活力，優(yōu)化簡化交易流程，一次性取消了4個(gè)公共資源交易環(huán)節(jié)，為企業(yè)有效節(jié)約了交易成本，成為了公共資源交易“濟(jì)南品牌”。2018年，全市共完成交易項(xiàng)目13003個(gè)，成交金額達(dá)3095億元，公共資源交易規(guī)模增勢顯著(27)《我市公共資源交易工作獲多項(xiàng)全國榮譽(yù)》，《濟(jì)南日報(bào)》2019年12月16日。。

通過上述兩個(gè)“濟(jì)南品牌”的打造，不僅改善了濟(jì)南市整體的營商環(huán)境，同時(shí)也在全國范圍內(nèi)彰顯著濟(jì)南市“放管服”改革的成效，在我國“放管服”改革的“考場”上交上了一份令人滿意的濟(jì)南“答卷”。

四、化解機(jī)制性梗阻：深化政府改革的突破點(diǎn)

從微觀的機(jī)制運(yùn)行層面對“放管服”改革進(jìn)行審視，旨在探索政府運(yùn)轉(zhuǎn)與制度執(zhí)行過程中的機(jī)制性梗阻。解決了這些機(jī)制性梗阻，才能更好地將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實(shí)際的治理效能，也才能更好地發(fā)揮“放管服”的改革力量，不斷推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家進(jìn)程。

(一)政府有效機(jī)制的影響因素

“機(jī)制”一詞在《現(xiàn)代漢語詞典》中泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間作用的過程或方式，強(qiáng)調(diào)的是事物之間的“有機(jī)聯(lián)系”與“相互作用”。將機(jī)制概念引入政府管理中，并通過制度性安排形成相對穩(wěn)定的管理模式，就構(gòu)成了政府機(jī)制(28)沈榮華：《政府機(jī)制》，北京：國家行政學(xué)院出版社，2004年版，第10、12、38—39頁。。政府機(jī)制指的是有目的地通過制度安排形成的政府內(nèi)部主體之間、政府與外部主體之間相互聯(lián)系和相互作用的模式，具有相對獨(dú)立性、穩(wěn)定性和雙向互動(dòng)性特征(29)沈榮華：《政府機(jī)制》，北京：國家行政學(xué)院出版社，2004年版，第10、12、38—39頁。。政府機(jī)制的有效性不僅是指政府建立的一種能夠高效運(yùn)作的機(jī)制，更重要的是指這種機(jī)制能夠有效地實(shí)現(xiàn)政府設(shè)立它的目的(30)沈榮華：《政府機(jī)制》，北京：國家行政學(xué)院出版社，2004年版，第10、12、38—39頁。。也就是說，政府機(jī)制作為實(shí)現(xiàn)政府管理的方法與手段，不僅在運(yùn)行速度上有一定要求，同時(shí)在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的準(zhǔn)確性上也有相應(yīng)的規(guī)范。

從我國政府機(jī)制的結(jié)構(gòu)和特征來看，一個(gè)有效的政府機(jī)制往往具備耦合的有效度、運(yùn)行的同向性以及信息傳遞的暢通性等特征。具體來看，耦合的有效度是指系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)部門、管理要素的協(xié)調(diào)程度，任何一個(gè)部門或環(huán)節(jié)的運(yùn)行都直接影響整體功效的發(fā)揮；運(yùn)行的同向性是指各個(gè)參與變量運(yùn)行的體系、程序都是在同一方向前進(jìn)，有著共同方向和行為動(dòng)機(jī)；信息傳遞的通暢性在當(dāng)下信息化時(shí)代的作用更加突出，既是先進(jìn)技術(shù)的體現(xiàn)，也是高效靈活機(jī)制的要求。有效政府機(jī)制的三個(gè)影響因素具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。耦合的有效度針對的是政府的各級(jí)主體，要求政府內(nèi)部主體的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；運(yùn)行的同向性強(qiáng)調(diào)的是政府的運(yùn)轉(zhuǎn)方向，追求的是政府運(yùn)行同方向矢量之和最大；信息傳遞的暢通性指向的是政府運(yùn)行中信息流的高速流通、準(zhǔn)確匹配，是人流、物流能夠準(zhǔn)確匹配的基礎(chǔ)。三個(gè)因素各有側(cè)重，但又共同緊密配合綜合服務(wù)于政府機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)執(zhí)行性梗阻的類型分析

事實(shí)上，即使具備良好的、穩(wěn)定的制度以及機(jī)構(gòu)完備、職能健全的運(yùn)行機(jī)制，也并不能完全保障政府機(jī)制按照設(shè)定的軌道運(yùn)轉(zhuǎn)。在政府機(jī)制實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，往往會(huì)面臨著功能性梗阻、結(jié)構(gòu)性梗阻以及信息性梗阻等一系列執(zhí)行障礙。

第一，政府機(jī)制在執(zhí)行過程中常常面臨功能性梗阻。它是指由于政府部門自身的信念、職能、權(quán)力、資源、能力等因素，影響了功能的發(fā)揮，致使建立起來的政府機(jī)制不能很好實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。政府機(jī)制執(zhí)行的功能性梗阻表現(xiàn)為，由于政府自身定位不明確、政府部門權(quán)責(zé)邊界不清晰、政府執(zhí)行部門權(quán)責(zé)不匹配、政府人員職位與能力不相稱等原因，使得政府機(jī)制在運(yùn)行過程中首先要面臨來自政府內(nèi)部的壓力，導(dǎo)致已經(jīng)制定形成的良性機(jī)制無法運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二，政府機(jī)制執(zhí)行中遭遇聯(lián)結(jié)性梗阻。聯(lián)結(jié)性梗阻是指由于政府內(nèi)部或政府與外部行為主體間缺乏真正有效的互動(dòng)，使得各個(gè)環(huán)節(jié)要素之間造成割裂，從而導(dǎo)致政府整體性功能難以形成和發(fā)揮。政府機(jī)制的良性運(yùn)行需要依靠政府內(nèi)外有機(jī)系統(tǒng)的支撐。因此，一旦系統(tǒng)內(nèi)部各主體、各要素不能緊密聯(lián)系、有機(jī)配合，就會(huì)造成政府機(jī)制因?yàn)槁?lián)結(jié)不暢而無法運(yùn)行。政府機(jī)制的聯(lián)結(jié)性梗阻很大程度上緣于各級(jí)政府之間以及政府各部門之間長期存在的多頭領(lǐng)導(dǎo)和各自為政現(xiàn)狀。因此，有必要充分整合政府內(nèi)外主體，提升政府機(jī)制運(yùn)行的整體協(xié)同性。

第三，政府機(jī)制執(zhí)行過程中面臨的信息性梗阻。信息性梗阻是由于信息的獲取、傳遞、利用不到位，導(dǎo)致信息阻隔、拖延甚至失真，致使政府機(jī)制運(yùn)行不暢。信息性梗阻緣于政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享不到位，形成了“信息孤島”，導(dǎo)致政府各級(jí)部門在機(jī)制運(yùn)行過程中難以獲得完整的信息鏈，從而導(dǎo)致既定的目標(biāo)因?yàn)橹匾畔⒌膫鬟f不到位而出現(xiàn)執(zhí)行偏差。要想破除信息性梗阻，就必須突破條塊分割的體制壁壘、部門割裂的管理壁壘、數(shù)據(jù)保密缺位的法律制度壁壘、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)缺乏的技術(shù)壁壘和保守固化的心理壁壘，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息的共享。

五、以機(jī)制創(chuàng)新釋放“放管服”治理效能

(一)提煉“放管服”改革理念，釋放改革綜合效應(yīng)

“放管服”改革是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型、提升政府治理能力的重要內(nèi)容，也是全面深化改革、完善市場經(jīng)濟(jì)體制的著力點(diǎn)，是政府自身的改革。目前，我國“放管服”改革已步入縱深推進(jìn)階段，對“放管服”改革的理解不能再簡單地停留在“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的字面意義上(31)張定安、鮑靜：《深化“放管服”改革 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府》，《中國行政管理》2019年第3期。，而是要結(jié)合諸如高質(zhì)量發(fā)展、國家治理現(xiàn)代化等新發(fā)展觀，不斷提煉深化“放管服”的改革理念，以全面釋放“放管服”改革的綜合效應(yīng)。第一，需要大刀闊斧地“放”，在遵循市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律下，讓市場在資源配置中起決定性作用，以市場和人民的需求為“放權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，更好地發(fā)揮政府的作用，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，更新監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升市場監(jiān)管效能，實(shí)現(xiàn)市場由“嚴(yán)進(jìn)寬管”到“寬進(jìn)嚴(yán)管”的轉(zhuǎn)變，確保市場“活而不亂”(32)沈榮華：《十八大以來我國“放管服”改革的成效、特點(diǎn)與走向》，《行政管理改革》2017年第9期。。第二，在放管結(jié)合的基礎(chǔ)上，從便利企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)出發(fā)，持續(xù)“簡約”化政府管理，不斷創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)，塑造良好的城市營商環(huán)境，增強(qiáng)“放權(quán)—監(jiān)管”合力，全面釋放改革的綜合效應(yīng)。第三，“放管服”改革要始終踐行“一切為了人民”的改革理念。明確“放管服”改革的邏輯起點(diǎn)與價(jià)值基礎(chǔ)是“以人民為中心”的發(fā)展觀。改革是為了解放和發(fā)展生產(chǎn)力，是為了更好地滿足人民日益增長的發(fā)展需要。改革發(fā)展也要依靠人民，人民才是推動(dòng)“放管服”改革的最大動(dòng)力。

(二)建立審管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督的實(shí)效性

“簡政不減責(zé)，放權(quán)不放任”。權(quán)力下放的目的是為了讓政府有更多的精力建立審管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將簡化行政審批與優(yōu)化事中事后監(jiān)管整合起來，形成“審批—監(jiān)管”的互動(dòng)鏈條，及時(shí)有效地將監(jiān)管信息反饋到相關(guān)的行政審批部門，以此將審批與監(jiān)管部門的職責(zé)串起來，健全制度化的“審批—監(jiān)管”規(guī)則，規(guī)范行政執(zhí)法，增強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督的實(shí)效性。第一，按照政府內(nèi)部審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)既相互分離又相互制約的要求，各級(jí)政府需進(jìn)一步明確審批與監(jiān)管的權(quán)責(zé)邊界，出臺(tái)相應(yīng)的權(quán)責(zé)清單，并通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)對審批監(jiān)管過程中的行政權(quán)力運(yùn)行實(shí)行有效監(jiān)督，保障行政權(quán)力行使過程中不被濫用。第二，為了有效解決審批過程與監(jiān)管過程的脫節(jié)問題，應(yīng)打通審批部門與監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)共享、工作互補(bǔ)通道。行政審批部門需將審批過程中的關(guān)鍵信息推送給相對應(yīng)的監(jiān)管部門，相關(guān)監(jiān)管部門即時(shí)獲取審批信息后，依法將監(jiān)管職責(zé)行使到位?！氨O(jiān)管部門作出的有關(guān)檢查備案、信用管理、行政處罰等信息，需要即時(shí)推送給行政審批部門，以便采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，實(shí)現(xiàn)對市場主體的全過程、全覆蓋監(jiān)管?！?33)《昆明共識(shí)》，《昆明日報(bào)》2019年10月22日。第三，要注意把權(quán)力下放與基層承接聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，推動(dòng)“放管服”改革由“粗放式削權(quán)減證”向“精準(zhǔn)式協(xié)同減放”轉(zhuǎn)變(34)李坤軒：《新時(shí)代深化“放管服”改革的問題與對策》，《行政管理改革》2019年第6期。。放權(quán)的前提是確?；鶎印敖拥米」艿煤谩?，因此，在簡政放權(quán)過程中要注意上下的工作銜接，權(quán)力下放和基層承接聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，有效避免權(quán)力下放后因基層承接能力不足而影響簡政放權(quán)的質(zhì)量。同時(shí)，簡政放權(quán)要有針對性，權(quán)力下放必須實(shí)事求是，不能只看重放權(quán)的“數(shù)量”，而要秉持依法下放、宜放則放的思路，更加看重放權(quán)的“質(zhì)量”，注重放權(quán)取得的實(shí)際效果。

(三)推動(dòng)技術(shù)變革，打造實(shí)體與網(wǎng)絡(luò)融合的綜合性政務(wù)服務(wù)體系

無論是效能政府、有為政府、服務(wù)型政府還是整體性政府，都需要先進(jìn)的治理理念的引領(lǐng)以及先進(jìn)的治理技術(shù)的支持。政府機(jī)制運(yùn)行有效的關(guān)鍵是運(yùn)用和處理數(shù)據(jù)的能力，而這離不開新興信息技術(shù)的支撐。深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，加快建設(shè)高水平全應(yīng)用的全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，是推進(jìn)“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的重要途徑(35)《昆明共識(shí)》，《昆明日報(bào)》2019年10月22日。。

當(dāng)前，將虛擬網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)引入政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)中已成為我國政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)和創(chuàng)新的關(guān)鍵舉措。具體來看，第一，深化實(shí)體大廳與網(wǎng)上大廳的融合，進(jìn)一步規(guī)范線上線下辦事流程，形成標(biāo)準(zhǔn)一致、功能互補(bǔ)、相輔相成的政府服務(wù)新體系，從而解決“線下”“多次”“分頭”辦理行政事項(xiàng)的實(shí)際問題，提高政務(wù)服務(wù)效率，激發(fā)市場與社會(huì)的活力，在“政府—社會(huì)”“市場—企業(yè)”中形成權(quán)力和資源的有效匹配與良性循環(huán)。第二，加快建設(shè)適應(yīng)“只進(jìn)一扇門”要求的各級(jí)實(shí)體政務(wù)服務(wù)中心，整合優(yōu)化各級(jí)政務(wù)服務(wù)中心的功能。堅(jiān)持市場導(dǎo)向與人民需求導(dǎo)向相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)全過程在政務(wù)中心完成，推動(dòng)“進(jìn)一扇門、辦所有事”“一窗綜合受理”落實(shí)落地(36)《昆明共識(shí)》，《昆明日報(bào)》2019年10月22日。。第三，推動(dòng)各類政務(wù)服務(wù)資源分類整合和條塊統(tǒng)籌，加強(qiáng)政務(wù)信息資源跨部門、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域流通和共享，增強(qiáng)多部門協(xié)同服務(wù)能力，創(chuàng)新融合行政審批、公共服務(wù)、公共資源交易、一號(hào)響應(yīng)等全方位、多維度的綜合性政務(wù)服務(wù)體系(37)《昆明共識(shí)》，《昆明日報(bào)》2019年10月22日。。第四，在積極推進(jìn)數(shù)字化政務(wù)服務(wù)快速辦理的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注重審核企業(yè)與群眾提供信息的真實(shí)性與完整性。只有將快速辦理與精準(zhǔn)審核結(jié)合起來，才能對政務(wù)服務(wù)資源進(jìn)行合理分配，從而提高政府服務(wù)的效率。

(四)將機(jī)制建設(shè)納入法治化軌道，為改革的制度成果提供法治保障

政府運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)旨在將我國累積的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實(shí)際的治理效能，而治理效能是服務(wù)于人民的。因此，政府行政權(quán)力的來源必須由法律授予，政府機(jī)制的運(yùn)行也必須受到法律的制約。全面推進(jìn)政府機(jī)制的法治化，必須加快建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的政府運(yùn)行機(jī)制，依法對政府機(jī)制運(yùn)行的各個(gè)方面和環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范(38)鹿心社：《全面推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行法治化》，《人民日報(bào)》2015年3月24日。。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，法治是最好的營商環(huán)境(39)陸婭楠、吳秋余、劉志強(qiáng)、林麗鸝：《法治是最好的營商環(huán)境》，《人民日報(bào)》2019年5月5日。。因此，深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，就要樹立法治理念，用法治思維和法治方式運(yùn)行政府機(jī)制，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都必須符合法律規(guī)定(40)張定安、鮑靜：《深化“放管服”改革 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府》，《中國行政管理》2019年第3期。。法治化的政府機(jī)制，理應(yīng)包括關(guān)系結(jié)構(gòu)法定、權(quán)責(zé)配置法定、運(yùn)行程序法定、監(jiān)督責(zé)任法定四個(gè)方面，從而使得政府的行政權(quán)力于法有據(jù)、依法行使、受法制約。

2017年，李克強(qiáng)總理在全國深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議上提出，要把“放管服”推向深入，形成不可逆的改革成果(41)李克強(qiáng)：《在全國深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議上的講話》，《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2017年第7期。。這就需要從國家和省級(jí)層面盡快建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的總體行政程序，實(shí)現(xiàn)程序法定，確保政府機(jī)制正常有序運(yùn)行，同時(shí)把近年來各級(jí)政府“放管服”改革的經(jīng)驗(yàn)做法上升為不可逆的制度化成果，形成獨(dú)具特色的中國治理模式。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)化了“中國之治”的概念。寬泛來講，“中國之治”是對改革開放以來我國治理實(shí)踐的總結(jié)與提煉，是我國特色社會(huì)治理體系與治理制度的表征，是我國現(xiàn)代化、法治化、國際化發(fā)展的美好愿景。因此，正確認(rèn)識(shí)“中國之治”的理念，理解其中的“以人民為中心”“法治”“民主”“現(xiàn)代化”等思想，并形成“中國之治”的規(guī)范表述，對中國治理模式的總結(jié)與詮釋具有深遠(yuǎn)的意義。