新中國成立以來黨發(fā)展社會保障事業(yè)的探索與啟示

陳位志

（廣東工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州510520）

新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨始終從滿足人民對美好生活向往的初心與目標(biāo)出發(fā)，在不同歷史階段對社會保障事業(yè)進(jìn)行了艱辛探索，逐漸找到一條符合中國國情和人民期望的中國特色社會主義社會保障道路，建立起較為成熟穩(wěn)定的社會保障體系。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國家保障模式的建立與發(fā)展

新中國成立后，黨和國家高度重視社會保障事業(yè)，將其作為穩(wěn)定民心和政權(quán)的基礎(chǔ)性工程。伴隨計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的全面確立，社會保障逐漸形成由國家、政府和單位占絕對主導(dǎo)地位的特殊模式。

（一）確立社會主義社會保障的基本原則

面對新中國初期經(jīng)濟(jì)民生的嚴(yán)峻局勢，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出發(fā)展社會保障事業(yè)的若干重要原則。一是以人民利益為重原則。毛澤東指出，在工廠，“工人的勞動生產(chǎn)率提高了，他們的勞動條件和集體福利就需要逐步有所改進(jìn)”［1］28，在農(nóng)村合作社，“公積金是為了擴(kuò)大再生產(chǎn)，公益金是為了農(nóng)民的福利”［1］30。中央人民政府頒布了企業(yè)職工社會保障條例和農(nóng)村居民的社會保障的相關(guān)規(guī)定，并采取了一系列措施推進(jìn)社會保障工作落實(shí)到基層。二是統(tǒng)籌兼顧原則。毛澤東強(qiáng)調(diào)：“國家和工廠，國家和工人，工廠和工人，國家和合作社，國家和農(nóng)民，合作社和農(nóng)民，都必須兼顧，不能只顧一頭?！保?］30國家先后頒布了《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》，通過了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，確立了面向鄉(xiāng)村孤老殘幼的五保制度，初步建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌不同行業(yè)、統(tǒng)籌政府和企業(yè)以及個(gè)人的社會保障辦法。三是公平公正原則。新中國在社會保障問題上采取一視同仁、公平公正做法，擯棄舊社會的特權(quán)等級思想。1954年新中國第一部憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國家舉辦社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施，以保證勞動者享受這種權(quán)利?！保?］四是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則。毛澤東指出：“人民生活不可不改善，不可多改善；不可不照顧，不可多照顧?！保?］由于物資短缺，新中國只能建立起“生存型”的基本社會保障體系，盡管水平較低，但對穩(wěn)定政權(quán)和社會秩序、發(fā)展生產(chǎn)起到重大積極作用。

（二）從特殊國情和建設(shè)需要出發(fā)探索建立城鄉(xiāng)二元社會保障制度

在城市，國家建立起以勞動保險(xiǎn)為主體的社會保障制度，主要包括：一是企業(yè)職工勞動保險(xiǎn)制度。1951 年2 月政務(wù)院通過《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》，作為新中國第一部社會保障方面的法規(guī)，主要是為解決企業(yè)職工在生、老、病、死、傷、殘、孕等方面的特殊困難。二是國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員社會保險(xiǎn)制度。1952年6月政務(wù)院頒發(fā)《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的指示》，規(guī)定全國各級人民政府、黨派、工青婦等團(tuán)體以及文化、教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等事業(yè)單位的工作人員和革命殘廢軍人能夠享受公費(fèi)醫(yī)療的待遇。三是建立職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1958年2月9日公布實(shí)施《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，并在3月7日又公布施行《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定（草案）》，統(tǒng)一了企業(yè)、事業(yè)單位、國家機(jī)關(guān)職工的退休退職制度，在適當(dāng)調(diào)整退休、退職條件以及待遇標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還建立了因工和因傷完全喪失勞動能力的退休保障辦法。

在農(nóng)村，1956 年1 月制定頒布的《1956 年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》規(guī)定：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力、生活無依靠的鰥寡孤獨(dú)的農(nóng)戶和殘廢軍人，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)上和生活上給予適當(dāng)安排，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使這些人的生養(yǎng)死葬都有指靠［4］110。根據(jù)這一規(guī)定，“五?！敝贫戎鸩皆谵r(nóng)村得到推廣實(shí)施。1962 年又頒布《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》并規(guī)定：生產(chǎn)大隊(duì)對于生活沒有依靠的老、弱、孤、殘疾的社員，以及遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員，實(shí)行供給或者予以補(bǔ)助。這個(gè)規(guī)定作為五保制度的有效補(bǔ)充，對救助特定群體具有一定意義。

（三）建立和發(fā)展醫(yī)療保障事業(yè)，保障人民生命安全和身體健康

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的醫(yī)療保障主要包括公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療。1952 年政務(wù)院頒布《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的指示》，1965年又頒布《衛(wèi)生部、財(cái)政部關(guān)于改進(jìn)公費(fèi)醫(yī)療管理問題的通知》等系列政策，逐步建立起公費(fèi)醫(yī)療制度。享受公費(fèi)醫(yī)療的對象包括各級國家機(jī)關(guān)、黨派、團(tuán)體以及文化、教育、科研、衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位的工作人員和離退休人員，以及軍人和大學(xué)生等。醫(yī)療經(jīng)費(fèi)由國家和地方財(cái)政預(yù)算撥款。在公費(fèi)醫(yī)療制度外，我國還通過《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》建立起勞保醫(yī)療制度，主要對象是全民所有制和城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)的職工。勞保醫(yī)療費(fèi)用部分在職工工資中提取，同時(shí)由企業(yè)承擔(dān)基本醫(yī)療開支。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立起來的公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療制度，較好地保障了職工的基本醫(yī)療需求。

（四）推進(jìn)社會主義救助事業(yè)的起步和發(fā)展

由于戰(zhàn)爭破壞、自然災(zāi)害以及舊政權(quán)的腐敗統(tǒng)治，新中國面臨貧困人口和生活困難群眾較多的嚴(yán)峻局面。黨和政府高度重視社會救助工作，積極開展各種社會救助活動。1950年4月26日董必武在中國人民救濟(jì)代表會議上的講話中指出：“我們的救濟(jì)福利工作是我們政府同人民同心協(xié)力醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、進(jìn)行和平建設(shè)一系列巨大工作中的一部分?！保?］講話確立了新中國社會救濟(jì)必須服務(wù)于和平建設(shè)的基本目的。1950年4月政府組織成立中國人民救濟(jì)總會，推動社會救濟(jì)工作在全國展開。1954 年后在城鄉(xiāng)出現(xiàn)了互助組、合作社，社會救助工作的重點(diǎn)也逐漸發(fā)展為互助互濟(jì)、生產(chǎn)自救。社會救助事業(yè)體現(xiàn)了社會主義大家庭的制度特性與優(yōu)勢。

總體來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會保障事業(yè)在制度設(shè)計(jì)上具有典型的計(jì)劃色彩，集中體現(xiàn)為國家負(fù)責(zé)、單位（或集體）包辦、板塊結(jié)構(gòu)、單一層次、封閉運(yùn)行等基本特征［6］。這種“國家—企業(yè)保險(xiǎn)”模式與總體性社會的“單位制”相適應(yīng)，對保障人民生活和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要作用［7］。當(dāng)然，由于經(jīng)濟(jì)水平制約，這一時(shí)期的社會保障在保障層次、覆蓋對象、制度法規(guī)等方面都具有一定的局限性。盡管如此，我們不能忽視這一時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)探索社會主義社會保障事業(yè)的開拓性意義。

二、改革開放與市場經(jīng)濟(jì)背景下社會保障的社會化改革與發(fā)展

為重建遭受“文化大革命”破壞的社會保障事業(yè)，1982 年憲法第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！保?］伴隨著市場經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展，我國的社會保障事業(yè)也進(jìn)入整體改革和快速發(fā)展軌道。

（一）養(yǎng)老保障進(jìn)行社會化改革并逐步實(shí)現(xiàn)廣覆蓋，成為社會保障改革的基礎(chǔ)性工程

為緩解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國家和單位不堪重負(fù)的養(yǎng)老保障壓力，改革開放后黨和國家開始探索養(yǎng)老保障社會化改革。1986年國務(wù)院頒布《國營企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》，提出國家對勞動合同制工人的退休養(yǎng)老實(shí)行社會統(tǒng)籌制度，退休養(yǎng)老金由企業(yè)和勞動者共同承擔(dān)。20世紀(jì)80年代養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)由企業(yè)保險(xiǎn)向社會保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變、開啟社會保險(xiǎn)費(fèi)用由企業(yè)單方負(fù)擔(dān)向多方負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變兩個(gè)方面［4］84。1995年3月國務(wù)院頒布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，強(qiáng)調(diào)要建立社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，即企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，這就是著名的“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老原則。

進(jìn)入21 世紀(jì)后，養(yǎng)老保障在以人為本的原則指導(dǎo)下向著廣覆蓋目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)。一是建立起新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡稱新農(nóng)保），將農(nóng)村居民納入國家養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。2009 年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)在2020年前要實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。新農(nóng)保的建立，使農(nóng)民有希望實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)老不犯愁”的夢想。二是開始探索建立城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從2005 年起，國家開始擴(kuò)大做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，積極推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍由職工擴(kuò)展到城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員。2011 年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，提出到2012 年基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障從此有了明確時(shí)間規(guī)劃和制度安排。

（二）醫(yī)療保障社會化改革穩(wěn)步推進(jìn)

隨著改革開放的深入，公費(fèi)醫(yī)療負(fù)擔(dān)沉重和非公有制企業(yè)職工等社會群體無法享受基本醫(yī)療保障的問題越來越突出。1992年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)公費(fèi)醫(yī)療管理嚴(yán)格控制公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)過快增長的通知》，后又由衛(wèi)生部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)公費(fèi)醫(yī)療制度改革試點(diǎn)工作的通知》以及勞動部發(fā)布《關(guān)于試行職工大病醫(yī)療費(fèi)用社會統(tǒng)籌的意見的通知》，國家開始嘗試多渠道統(tǒng)籌醫(yī)療費(fèi)用、擴(kuò)大醫(yī)保覆蓋面，但總體來看還沒有從根本上突破原有醫(yī)療保障體制。1993年勞動部頒布《關(guān)于職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)意見的通知》，國家選擇江蘇鎮(zhèn)江和江西九江作為醫(yī)保改革試點(diǎn)城市，主要通過建立用人單位、職工個(gè)人共同繳費(fèi)機(jī)制，設(shè)立社會化統(tǒng)一管理的醫(yī)療保險(xiǎn)基金，促進(jìn)企業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)向社會醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，這種模式后來在全國得到推廣。在農(nóng)村，隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，原有的農(nóng)村合作醫(yī)療也遇到極大問題，改革成為必然趨勢，相對于城市而言，農(nóng)村的醫(yī)療改革在整個(gè)20世紀(jì)80年代相對緩慢。

進(jìn)入21 世紀(jì)后，醫(yī)保改革開始加速并取得顯著進(jìn)展。2003 年勞動和社會保障部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍工作的通知》，提出加快建設(shè)和完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。同年還啟動新型農(nóng)村合作醫(yī)療的試點(diǎn)工作，并提出2010 年建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目標(biāo)。2004年醫(yī)療保險(xiǎn)制度擴(kuò)展到城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員。2007年醫(yī)療保險(xiǎn)又由職業(yè)人群擴(kuò)展到城鎮(zhèn)非職業(yè)人群。2009 年，人社部發(fā)布《關(guān)于全面開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)工作的通知》，標(biāo)志著我國從制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)對城鄉(xiāng)居民的全面覆蓋。2009年3月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》明確提出到2020 年形成覆蓋城鄉(xiāng)居民、比較健全的醫(yī)療保障體系。全民醫(yī)保目標(biāo)和規(guī)劃的提出，讓“病有所醫(yī)”的夢想有了實(shí)現(xiàn)的有效路徑。

（三）工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)成為經(jīng)濟(jì)改革的重要保障

失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展與我國經(jīng)濟(jì)體制改革是基本同步的。1986 年國務(wù)院出臺《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，對破產(chǎn)企業(yè)職工、企業(yè)精簡下來的職工以及被企業(yè)解除勞動合同或辭退的工人實(shí)施待業(yè)保險(xiǎn)。該規(guī)定實(shí)際上是我國失業(yè)保險(xiǎn)的雛形。20世紀(jì)九十年代的市場化改革開啟了企業(yè)改革的全新階段，我國開始探索建立現(xiàn)代企業(yè)制度。1999 年國務(wù)院正式發(fā)布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，成為我國失業(yè)保險(xiǎn)制度建立和完善的標(biāo)志性文件。同年國務(wù)院又頒布《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，與《失業(yè)保險(xiǎn)條例》一起對我國失業(yè)保險(xiǎn)的適用范圍、基金籌集和使用管理、操作程序等問題作出具體安排。失業(yè)保險(xiǎn)的建立和發(fā)展對穩(wěn)定市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會秩序具有重要意義。

在工傷保險(xiǎn)方面，1996年勞動部頒布《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，第一次以專門法規(guī)將工傷保險(xiǎn)作為單獨(dú)險(xiǎn)種列出。2003年4月國務(wù)院頒布《工傷保險(xiǎn)條例》，標(biāo)志著我國工傷保險(xiǎn)制度以正式法規(guī)形式得到確立。該條例確立了我國現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度的基本框架，包括適用范圍、工傷預(yù)防、工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、工傷保險(xiǎn)待遇支付以及工傷康復(fù)等均有明確規(guī)定。該條例頒布實(shí)施后，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)出現(xiàn)高速增長態(tài)勢，覆蓋范圍逐漸擴(kuò)展到個(gè)體工商戶、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位等，到2006年年底，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)歷史性突破1 億人。為解決農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)問題，2004 年勞動保障部專門出臺《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)問題的通知》，2006 年國務(wù)院又下發(fā)《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，明確提出要優(yōu)先解決農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療問題。

（四）探索建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的住房保障體系

我國自1994年開始全面推進(jìn)住房商品化和社會化改革，1998 年基本實(shí)現(xiàn)住房貨幣化改革。從1998年起，國家開始實(shí)施廉租房制度，成為我國探索住房保障的起點(diǎn)。進(jìn)入21 世紀(jì)后，各地加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，將房地產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)，大規(guī)模進(jìn)行商品房開發(fā)和建設(shè)，房價(jià)快速上漲，城鎮(zhèn)部分低收入家庭住房困難問題日益突出。2004年建設(shè)部、民政部等五部委聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，明確了廉租房的保障對象、保障方式和保障標(biāo)準(zhǔn)。2006年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格意見的通知》，明確提出要穩(wěn)步擴(kuò)大廉租房制度覆蓋面。黨的十六屆六中全會提出：“拓寬資金籌集渠道，加快廉租住房建設(shè)，規(guī)范和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，逐步解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難?！保?］2007 年出臺《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出住房保障制度的目標(biāo)和框架。從2008 年開始，我國的住房保障開始邁入以保障安居工程為主體內(nèi)容的全新階段。黨的十七大提出到2020 年要實(shí)現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)。政府采取加強(qiáng)廉租住房建設(shè)、增加中低價(jià)位和中小套型普通商品住房供應(yīng)、對擾亂房地產(chǎn)市場的行為進(jìn)行嚴(yán)厲監(jiān)管和打擊等措施來穩(wěn)定住房市場秩序。住房保障政策一定程度上緩解了房地產(chǎn)市場化浪潮中的住房矛盾，但仍存在公平問題突出、利益矛盾尖銳、城鄉(xiāng)差距明顯等問題，需要在改革實(shí)踐中進(jìn)一步完善。

（五）社會救助和公益慈善事業(yè)越來越受到重視

最低生活保障制度成為國家層面實(shí)施的主要社會救助制度。1997 年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市低保探索開始起步。在農(nóng)村，國務(wù)院1994 年頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，2006 年又頒布新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，對合作社解體后的農(nóng)村困難群體生存保障做出新安排。進(jìn)入21世紀(jì)后，城鄉(xiāng)最低生活保障制度得以全面建立。2006年黨的十六屆六中全會提出：“加強(qiáng)對困難群眾的救助，完善城市低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、特困戶救助、災(zāi)民救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助等制度。”［9］從2007 年開始，我國在大部分農(nóng)村地區(qū)建立起最低生活保障制度。

與最低生活保障制度相適應(yīng)的醫(yī)療救助體系也得以建立和發(fā)展。1997年到2002年，中共中央、國務(wù)院先后發(fā)文提出要對農(nóng)村貧困家庭實(shí)行醫(yī)療救助。2003年民政部等部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》，要求在全國農(nóng)村地區(qū)逐步建立醫(yī)療救助制度。2009年后民政部等部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步完善醫(yī)療救助制度，筑牢醫(yī)療保障底線。

隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，公益慈善事業(yè)的作用和意義越來越突出。2006年黨的十六屆六中全會提出：“發(fā)展慈善事業(yè)，完善社會捐贈免稅減稅政策，增強(qiáng)全社會慈善意識?！保?］民政部于2006 年發(fā)布《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2006-2010年）》，2011年又發(fā)布《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2011-2015年）》，強(qiáng)調(diào)要形成制度完善、作用顯著、管理規(guī)范、健康有序的慈善事業(yè)發(fā)展格局。自2008 年汶川大地震以來，我國無論是政府引導(dǎo)還是民間自發(fā)的慈善事業(yè)都有了飛速發(fā)展，公益慈善不僅成為中華民族友愛互助傳統(tǒng)精神的延續(xù)，也成為一項(xiàng)重要的現(xiàn)代化社會事業(yè)，不斷推動社會文明與進(jìn)步。

改革開放以來，我國社會保障事業(yè)在目標(biāo)、原則、制度、法規(guī)等層面取得重要進(jìn)展，社會保障更加回歸社會屬性，成為加強(qiáng)社會建設(shè)和發(fā)展民生事業(yè)的重要內(nèi)容。黨和國家明確強(qiáng)調(diào)，要建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度，將“人人享有社會保障”作為基本導(dǎo)向和發(fā)展目標(biāo)。在實(shí)踐層面，社會保障事業(yè)逐漸實(shí)現(xiàn)廣覆蓋，為社會穩(wěn)定和人民幸福奠定堅(jiān)定基礎(chǔ)。

三、新時(shí)代中國特色社會主義社會保障體系的構(gòu)建與完善

十八大后，黨中央將社會保障上升到關(guān)系民生幸福和社會和諧的戰(zhàn)略高度，在長遠(yuǎn)目標(biāo)、階段任務(wù)、價(jià)值理念、發(fā)展戰(zhàn)略等各個(gè)方面進(jìn)行了系統(tǒng)探索和整體推進(jìn)，著力構(gòu)建和完善新時(shí)代中國特色社會主義社會保障體系。

（一）通過發(fā)展社會保障事業(yè)讓人民群眾的美好生活更有保障更可持續(xù)

十八大后，黨中央提出中國夢的宏偉目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)國家富強(qiáng)、人民幸福、民族復(fù)興是中國共產(chǎn)黨始終不渝的追求，黨的各項(xiàng)政策和措施都要圍繞“滿足人民對美好生活的向往”這個(gè)奮斗目標(biāo)來展開。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)“更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境”［10］70，“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”［11］。在中國特色社會主義新時(shí)代，要朝著全面建成小康社會和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)，就必須切實(shí)解決好人民群眾對美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，通過社會保障事業(yè)守住民生底線，保證人民群眾的基本生活需要，消除人民群眾的后顧之憂，不斷提高人民群眾的獲得感。

（二）將服務(wù)精準(zhǔn)扶貧、服務(wù)全面建成小康社會作為社會保障事業(yè)的重大使命

十八大后，黨中央將精準(zhǔn)扶貧作為全面建成小康社會的突破口，將社會保障作為服務(wù)精準(zhǔn)扶貧和全面建成小康社會的重要輔助工程。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“對喪失勞動力、無法通過產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困人口，要通過社會保障實(shí)施政策性兜底扶貧，主要是納入低保體系?！保?2］85黨中央對社會保障的服務(wù)目標(biāo)進(jìn)行了更加精確的定位，主要包括：一是在制度層面將農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行銜接，發(fā)揮低保線兜底作用。二是在醫(yī)療保障方面強(qiáng)調(diào)新農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險(xiǎn)政策要對貧困人口傾斜。三是出臺“兩不愁三保障”扶貧政策，不僅實(shí)現(xiàn)了貧困地區(qū)人民群眾衣食無憂的基本生存要求，還在義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全方面得到基本保障。四是通過重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房、廉租房以及加快棚戶區(qū)改造，為困難群眾提供基本住房保障。將社會保障和精準(zhǔn)扶貧以及全面小康緊密結(jié)合，既體現(xiàn)了我國社會保障的階段性戰(zhàn)略任務(wù)，也符合社會主義社會保障事業(yè)的本質(zhì)目標(biāo)。

（三）不斷鞏固中國特色社會主義社會保障的價(jià)值準(zhǔn)則

公正、共享和可持續(xù)是中國特色社會主義社會保障的價(jià)值準(zhǔn)則和追求目標(biāo)。隨著人民對美好生活要求和標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升，我國社會保障事業(yè)發(fā)展不平衡、不充分、質(zhì)量不高的矛盾和問題顯得越來越突出。黨中央在共享、公正和可持續(xù)的理念指導(dǎo)下，努力構(gòu)建符合中國國情和人民期望的社會保障體系。從政策走向來看，構(gòu)建覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰的多層次社會保障體系是我國社會保障事業(yè)的基本方向，也是踐行公正、共享和可持續(xù)理念的重要體現(xiàn)。2013年黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，要建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。2014 年頒布的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》強(qiáng)調(diào)要“按照全覆蓋、保基本、有彈性、可持續(xù)的方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面推進(jìn)和不斷完善覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”［10］806，推進(jìn)新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。2016 年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》強(qiáng)調(diào)整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項(xiàng)制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，并強(qiáng)調(diào)這是促進(jìn)社會公平正義的重大舉措。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“全面實(shí)施全民參保計(jì)劃”［11］。通過統(tǒng)一制度縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和行業(yè)差距，有效解決碎片化保障問題，強(qiáng)調(diào)兜底線的基本原則，都是公平和可持續(xù)原則的重要體現(xiàn)。

（四）構(gòu)建和完善覆蓋全民的社會保障體系，鞏固和彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢

在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，中央重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)全國統(tǒng)籌力度，增強(qiáng)公平性。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要從增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保持可持續(xù)性出發(fā)，盡快提出完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的舉措?！保?2］942013年黨的十八屆三中全會提出要“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”［10］538。2015 年“十三五”規(guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制”［13］815。黨的十九大報(bào)告提出：“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。”［11］黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)要“加快建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度”［14］，第一次提出統(tǒng)籌全國養(yǎng)老保障的制度建設(shè)任務(wù)。從實(shí)踐措施來看，十八大后黨和國家全面推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，完成養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌的重要步驟。同時(shí)還建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，打通職工和居民兩大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接通道。另外，國家還制定出臺有效的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法，在確保安全前提下努力實(shí)現(xiàn)基金保值增值，不斷提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展水平。

醫(yī)療保障改革集中在制度并軌和制度整合層面，以構(gòu)建全面統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)體系為基本方向，同時(shí)在全覆蓋的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)保障水平的穩(wěn)步提升。2015年“十三五”規(guī)劃提出：“整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策和經(jīng)辦管理?！保?3］815黨的十九大報(bào)告提出：“完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度?！保?1］中央努力在廣覆蓋和制度統(tǒng)籌基礎(chǔ)上提高醫(yī)療保障水平，特別通過大病醫(yī)療救助緩解特定人群困難。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)要“健全重特大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度”［14］，就是要解決因?yàn)榇蟛∠萑胴毨Ъ彝ズ腿巳旱碾y題。由于歷史原因和地區(qū)不平衡等實(shí)際因素，醫(yī)療保障改革一直是“硬骨頭”，在全面深化改革、全面建成小康社會戰(zhàn)略下，中國特色社會主義醫(yī)療保障體系未來仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

在住房保障方面，中央進(jìn)一步明確住房保障對市場穩(wěn)定和民生發(fā)展的雙重意義，加大對房地產(chǎn)市場的有效干預(yù)和調(diào)控力度。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，要處理好政府提供公共服務(wù)和市場化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系?！保?2］80在黨的十九大報(bào)告中他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出：“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！保?1］在保障困難群眾基本住房需求基礎(chǔ)上，國家進(jìn)一步明確了房地產(chǎn)市場調(diào)控的目標(biāo)與政策措施，推動房地產(chǎn)市場進(jìn)入相對平穩(wěn)階段。

在社會救助和公益慈善方面，黨和國家著力建設(shè)中國特色社會救助和公益慈善體系。2014年國務(wù)院頒布實(shí)施《社會救助暫行辦法》，明確了社會救助就是要托底線、救急難，保障公民的基本生活，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要發(fā)動社會力量參與。黨的十九大報(bào)告提出要完善社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度。從制度安排來看，社會救助體現(xiàn)了國家和政府的職責(zé)，而公益慈善則更多體現(xiàn)社會自發(fā)意愿，如何將國家和民間的救助資源進(jìn)行進(jìn)一步整合，成為今后改革的重要任務(wù)。

總之，新時(shí)代我國已探索建立起符合社會主義初級階段基本國情和廣大人民需求的社會保障制度，逐漸形成覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的社會保障體系，對滿足人民群眾日益增長的美好生活需求、構(gòu)建和諧共享社會具有深遠(yuǎn)意義。

四、經(jīng)驗(yàn)與啟示

新中國成立以來黨對社會保障事業(yè)的探索歷程表明，必須緊密結(jié)合黨的宗旨和社會主義本質(zhì)來發(fā)展社會保障事業(yè)。社會保障本質(zhì)上是為了讓每個(gè)社會成員都能擁有穩(wěn)定無憂的生活保障，讓每一個(gè)公民都能夠享受國家和社會發(fā)展的成果。這種目標(biāo)定位與黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨高度吻合，與中國共產(chǎn)黨始終為人民謀幸福的歷史使命高度吻合，也與社會主義共同富裕本質(zhì)高度吻合。社會主義社會保障事業(yè)的政策供給、制度安排、具體措施等都必須圍繞“滿足人民對美好生活的向往”這個(gè)目標(biāo)來展開，充分體現(xiàn)公平和共享理念，讓更多的人共享改革發(fā)展成果，才能夠符合黨的宗旨和社會主義本質(zhì)要求。

新中國成立以來黨對社會保障事業(yè)的探索歷程還表明，必須從中國實(shí)際出發(fā)構(gòu)建中國特色社會主義社會保障體系。發(fā)展社會保障事業(yè)必須從社會主義初級階段的基本國情出發(fā)，按照習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“要多做雪中送炭的工作，少做錦上添花的事情”［12］79，構(gòu)建與綜合國力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，既要通過社會保障來守住民生底線，實(shí)現(xiàn)托底功能，又要警惕高福利陷阱，防止出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)放緩和效率下降。特別要結(jié)合我國人口老齡化、新型城鎮(zhèn)化、公共產(chǎn)品短缺等具體環(huán)境，充分借鑒和吸取歐美、拉美國家發(fā)展社會保障事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，構(gòu)建符合基本國情、符合人民期望、符合社會主義制度特征的社會保障體系。

新中國成立以來黨對社會保障事業(yè)的探索歷程也表明，必須在充分總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和基本規(guī)律的基礎(chǔ)上不斷完善中國特色社會主義社會保障制度。社會保障制度作為民生保障制度的基本內(nèi)容，直接體現(xiàn)人民生活水平和國家治理現(xiàn)代化程度。黨的十九屆四中全會提出“必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系”［14］，就是強(qiáng)調(diào)要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上完善制度建設(shè)，推動社會保障走上規(guī)范有序的現(xiàn)代化軌道，使社會保障制度集中展示中國特色社會主義的制度優(yōu)勢和治理效能，讓人民群眾的獲得感和幸福感更加持續(xù)更有保障。