試論不動(dòng)產(chǎn)登記審查制度存在問(wèn)題及完善建議

甄 冰

(朝陽(yáng)市不動(dòng)產(chǎn)登記中心，遼寧 朝陽(yáng) 122000)

國(guó)家以保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)安全交易、穩(wěn)定稅收、限制非法改變土地用途等為目標(biāo)，制定設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。如果問(wèn)什么是不動(dòng)產(chǎn)登記制度的主要部分，答案是不動(dòng)產(chǎn)登記審查制度。沒(méi)有土地登記審查制度，就無(wú)從談起保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)登記的國(guó)家公信力不受侵犯。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)只有經(jīng)程序依法登記審查通過(guò)、登記在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上才具有法律效力，才是權(quán)利人享有的受法律保護(hù)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。

對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的公信力起決定作用、登記結(jié)果是否真實(shí)有效及登記錯(cuò)誤的賠償界定起重要作用的，是土地登記的審查方式。合理科學(xué)的審查制度是提高登記效率的前提，也是提高不動(dòng)產(chǎn)登記質(zhì)量的基礎(chǔ)，對(duì)于確保不動(dòng)產(chǎn)登記信息的正確性將產(chǎn)生極其重要的推動(dòng)作用。審查制度制定得越詳盡，越有利于不動(dòng)產(chǎn)登記人員準(zhǔn)確掌握，避免產(chǎn)生理解性錯(cuò)誤，提高登記審查的準(zhǔn)確率。目前，《物權(quán)法》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）等法律規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件為不動(dòng)產(chǎn)登記提供法律制度體系支撐。但我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記審查制度只是在發(fā)展過(guò)程的中間段落，審查制度在理論實(shí)踐的層面還有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間需要補(bǔ)充、完善和提高。按照其客觀實(shí)際，調(diào)查研究，全面了解各方面的情況，規(guī)范審查過(guò)程中出現(xiàn)的可能性和條件，制定符合不動(dòng)產(chǎn)登記客觀實(shí)在的方法和步驟，意義重大。

一、審查制度的幾個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題

1.審查模式存在爭(zhēng)議

我國(guó)《物權(quán)法》中僅僅是對(duì)審查原則進(jìn)行了規(guī)定，但是對(duì)審查的操作缺少規(guī)定，導(dǎo)致登記機(jī)構(gòu)的審查權(quán)不明確。在工作實(shí)踐中，這也是困擾不動(dòng)產(chǎn)登記人員的最大問(wèn)題。審查分為實(shí)質(zhì)和形式兩種和而不同的類(lèi)型，二者在本質(zhì)上有巨大差別。實(shí)質(zhì)審查是指工作人員需要根據(jù)不同的登記事項(xiàng)審查提交材料是否完整而清楚，還要對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的原因、材料與事實(shí)是否名實(shí)相符、有無(wú)瑕疵、權(quán)利人取得權(quán)利是否確實(shí)，有無(wú)糾紛等詳細(xì)審查后確定是否予以登記。形式審查是指工作人員按照申請(qǐng)人的登記事項(xiàng)，只審查提交材料的是否缺失。只要提交符合要求的完整材料，且該材料在表面上是真實(shí)準(zhǔn)確的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)實(shí)行相應(yīng)的登記，不過(guò)問(wèn)權(quán)利事項(xiàng)在實(shí)質(zhì)上是否真實(shí)。這在法理上是行得通的，但會(huì)對(duì)實(shí)際登記質(zhì)量產(chǎn)生消極影響。追根究底，應(yīng)該采取哪種執(zhí)行制度或標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行登記審查，各種理論從不同的角度一直各執(zhí)己見(jiàn)，互不相讓。以普遍理論與具體實(shí)踐相結(jié)合，單純采取實(shí)質(zhì)審查或形式審查的方式明顯是不能滿(mǎn)足需求的。從朝陽(yáng)工作情況看，市不動(dòng)產(chǎn)登記中心日均處理不動(dòng)產(chǎn)登記審查件數(shù)大體上在200件左右（新冠病毒疫情防控期間數(shù)量減半），如果按照實(shí)質(zhì)審查方式登記審查，工作量巨大，很難達(dá)到逐件實(shí)質(zhì)性審查。兩種審查模式，會(huì)造成最后登記狀態(tài)的不同。無(wú)法擔(dān)保做到登記結(jié)果與真實(shí)狀況完全一致，登記結(jié)果不能完全符合實(shí)際。長(zhǎng)此以往，社會(huì)公眾將無(wú)法承認(rèn)登記的結(jié)果，喪失登記的公信力。

2.錯(cuò)誤賠償規(guī)定模糊

在實(shí)踐中，由于多種可能會(huì)造成登記內(nèi)容與真實(shí)情況不符。國(guó)家有理由和義務(wù)不斷調(diào)整和完善不動(dòng)產(chǎn)登記政策，進(jìn)一步明確相關(guān)錯(cuò)誤賠償細(xì)則，在界定賠償?shù)腻e(cuò)誤類(lèi)型、賠償金額范圍、錯(cuò)誤登記責(zé)任等方面明確細(xì)節(jié)，把理論或原則結(jié)合到具體的實(shí)務(wù)上，為不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)人提供切實(shí)可行的制度性保障?！段餀?quán)法》第二十一條規(guī)定了審查登簿后，出現(xiàn)錯(cuò)誤登記的承擔(dān)者、賠償責(zé)任及合理的追償制度等。這種定性而非定量的規(guī)定，應(yīng)該說(shuō)政策愿景是好的，對(duì)保護(hù)申請(qǐng)人權(quán)益提供了有力屏障。但該法恰恰并未明確規(guī)定關(guān)于登記錯(cuò)誤的具體責(zé)任、賠償范圍和賠償經(jīng)費(fèi)。結(jié)合上一點(diǎn)提出的問(wèn)題，由于該法并未清晰明白而確定不移的規(guī)定登記審查模式，采取不同模式致使審查責(zé)任不清造成的登記錯(cuò)誤不可避免。如何維護(hù)真實(shí)權(quán)利人的利益、掌控登記機(jī)構(gòu)審查尺度、合理承擔(dān)賠償責(zé)任，最大程度地減少登記錯(cuò)誤賠償費(fèi)用，難以準(zhǔn)確把握。

3.專(zhuān)業(yè)化水平低

《條例》第十一條對(duì)從事不動(dòng)產(chǎn)登記的工作人員提出政策性要求和知識(shí)能力要求，同時(shí)規(guī)定，通過(guò)制定發(fā)展方向和執(zhí)行計(jì)劃，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)及隊(duì)伍建設(shè)。但缺乏整套的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、考核方式、獎(jiǎng)懲措施等科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的管理，導(dǎo)致入口寬泛，門(mén)檻較底。從國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)登記審查工作任務(wù)看，登記人員既需要熟悉土地、林業(yè)、海域等多個(gè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)，同時(shí)又必須掌握法律法規(guī)特別是不動(dòng)產(chǎn)登記法律政策，是專(zhuān)業(yè)化的隊(duì)伍。從朝陽(yáng)乃至全省、全國(guó)情況看，由于專(zhuān)業(yè)人員短缺，登記審查工作的一線(xiàn)人員及主力軍主要是非相關(guān)專(zhuān)業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生或是現(xiàn)有知識(shí)體系、文化水平及與實(shí)際工作有所欠缺的老同志，他們短時(shí)間內(nèi)強(qiáng)化和提升知識(shí)水平的可能性不高，缺乏法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，局限于一套辦事的操作步驟，了解“怎么辦”，而不知“為什么”。使得審查工作效率低下。處理非程序性工作感覺(jué)茫然，行為冒進(jìn)或踟躕不前，極易對(duì)權(quán)利人申請(qǐng)事項(xiàng)處置不當(dāng)，埋下偏差理解適用法律的種子。

二、相關(guān)完善建議

1.規(guī)范審查模式

為實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記的職能，保障權(quán)利主體的權(quán)利事項(xiàng)，保證物權(quán)登記結(jié)果的準(zhǔn)確程度，以明確界定審查模式，提高國(guó)家登記制度建設(shè)的公信力為最終目標(biāo)。國(guó)家應(yīng)統(tǒng)一制定更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟粍?dòng)產(chǎn)登記審查標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)審查內(nèi)容做出更具體明確的規(guī)定，規(guī)范審查操作，確保申請(qǐng)信息的真實(shí)性，減少登記信息中的錯(cuò)誤，降低不動(dòng)產(chǎn)交易的風(fēng)險(xiǎn)，最大限地實(shí)現(xiàn)登記內(nèi)容的真實(shí)準(zhǔn)確一致。筆者認(rèn)為，實(shí)質(zhì)審查及形式審查應(yīng)“一主一輔”，“主”為形式審查，“輔”為實(shí)質(zhì)審查，互相輔助，缺一不可。按照《房屋登記辦法》第十九條規(guī)定，對(duì)房屋所有權(quán)初始登記、在建工程抵押權(quán)登記、因房屋滅失導(dǎo)致的房屋所有權(quán)注銷(xiāo)登記、法律法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)實(shí)地查看的其他房屋登記進(jìn)行實(shí)地查看。一般來(lái)說(shuō)，其他登記類(lèi)型，在提供證件有效合法、申請(qǐng)事項(xiàng)所需相關(guān)材料無(wú)缺項(xiàng)，內(nèi)容完整，形式上能夠反映申請(qǐng)事項(xiàng)真實(shí)情況，由申請(qǐng)人自己對(duì)提交材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)事項(xiàng)的緣由登記機(jī)構(gòu)不具體審查。特殊需要實(shí)質(zhì)調(diào)查的范圍，只審查直接影響的相關(guān)因素，限制在影響權(quán)利人或利害關(guān)系人申請(qǐng)事項(xiàng)造成物權(quán)變動(dòng)或在特別條件下可能造成登記錯(cuò)誤的范圍內(nèi)。同時(shí)，有條件的地區(qū)完全可以大力推動(dòng)建立和完善不動(dòng)產(chǎn)登記中介代理制度，充分發(fā)揮中介代理政策、技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì)，讓中介代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)大多數(shù)實(shí)質(zhì)審查工作。但是，必須要復(fù)制和推廣“放管服”改革，創(chuàng)新監(jiān)管，優(yōu)化服務(wù)，強(qiáng)化行業(yè)自律及錯(cuò)誤追償制度落實(shí)，保證依法操作、監(jiān)管有力、過(guò)程可控、成果真實(shí)。一定程度上減輕不動(dòng)產(chǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)審查的工作量，提高工作效率。

2.明確賠償細(xì)節(jié)

按照《條例》規(guī)定，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記的錯(cuò)誤賠償規(guī)定采取無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則。無(wú)論何種原因，不區(qū)分錯(cuò)誤類(lèi)型，承擔(dān)賠償責(zé)任登記機(jī)構(gòu)首當(dāng)其沖。筆者認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)機(jī)構(gòu)代國(guó)家行使登記審查、登簿發(fā)證的權(quán)限，發(fā)生登記審查錯(cuò)誤造成不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)損失應(yīng)屬于國(guó)家賠償，適用于《國(guó)家賠償法》。由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償?shù)怯涘e(cuò)誤給單位或個(gè)人的合法權(quán)益造成的損失。做好登記審查的錯(cuò)誤賠償事宜，要做到“四個(gè)確定”。

一是確定登記錯(cuò)誤類(lèi)型。首先，登記機(jī)構(gòu)自身行為不合理法。申請(qǐng)人提供申請(qǐng)事項(xiàng)材料齊全、真實(shí)，審查中因?yàn)橹貜?fù)登簿、保存不當(dāng)造成登記材料丟失等；其次，登記申請(qǐng)人提供申請(qǐng)材料造假。工作人員采用審查模式不適宜，未發(fā)現(xiàn)登記錯(cuò)誤；再次，登記申請(qǐng)人提供申請(qǐng)材料造假。工作人員采用審查模式適宜，未發(fā)現(xiàn)登記錯(cuò)誤；以及，申請(qǐng)人提供作為審查依據(jù)的公證書(shū)、司法鑒定、測(cè)繪報(bào)告等第三方文書(shū)出現(xiàn)錯(cuò)誤，影響登記結(jié)果；最后，申請(qǐng)人、第三方、登記機(jī)構(gòu)工作人員故意聯(lián)合作假，造成登記錯(cuò)誤等等。

二是確定賠償金額范圍。包括立即返還可以返還的財(cái)產(chǎn)，已經(jīng)滅失返還不了的財(cái)產(chǎn)，賠償相應(yīng)價(jià)值的金額。已經(jīng)變賣(mài)拍賣(mài)，高于或等于不動(dòng)產(chǎn)實(shí)際價(jià)格的，賠償拍賣(mài)價(jià)款，低于不動(dòng)產(chǎn)實(shí)際價(jià)格的，按不動(dòng)產(chǎn)實(shí)際價(jià)值賠償。其他損害按照直接損失賠償?shù)?。所以，賠償金額范圍不得超過(guò)所涉不動(dòng)產(chǎn)的直接經(jīng)濟(jì)損失。

三是確定責(zé)任，行使追償權(quán)。登記機(jī)構(gòu)、申請(qǐng)人、提供前置審批依據(jù)（公證書(shū)、司法文書(shū)等）及相關(guān)服務(wù)（估價(jià)報(bào)告、測(cè)繪成果等）的部門(mén)單位等，共同完成不動(dòng)產(chǎn)申請(qǐng)事項(xiàng)的登記。登記機(jī)構(gòu)明確錯(cuò)誤登記的過(guò)錯(cuò)方，按照錯(cuò)誤產(chǎn)生原因?qū)?yīng)類(lèi)型，明確各方的登記錯(cuò)誤責(zé)任、相關(guān)人員的過(guò)失程度以及對(duì)真實(shí)權(quán)利人造成的直接經(jīng)濟(jì)損失等。通過(guò)建立嚴(yán)格的責(zé)任追償制度，行使追償權(quán)，通過(guò)形成壓力督促登記人員更好地履行審查義務(wù)，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追償。

四是確定賠償經(jīng)費(fèi)渠道。我國(guó)目前采用的是國(guó)家賠償機(jī)制, 其顯而易見(jiàn)的弊端是造成國(guó)家負(fù)擔(dān)過(guò)重, 不利于行政工作的開(kāi)展?？煽紤]引入商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，雙管齊下，以商業(yè)保險(xiǎn)為主，國(guó)家賠償為輔。可向保險(xiǎn)公司投保，在登記收取的費(fèi)用中抽取一定比例資金作為保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)，建立責(zé)任保險(xiǎn)制度，發(fā)生登記錯(cuò)誤應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)，尋求保險(xiǎn)賠償，以分散登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

3.提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

不動(dòng)產(chǎn)登記審查事項(xiàng)的涉獵范圍要求工作人員具備高標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入門(mén)檻、掌握足夠的法律條款、正確的職業(yè)價(jià)值觀、專(zhuān)業(yè)的職業(yè)技能等以滿(mǎn)足崗位所需的特殊要求，它與人的參與實(shí)施分不開(kāi)。因此，登記人員應(yīng)通過(guò)考試的方式取得全國(guó)統(tǒng)一的《土地登記上崗資格證》等職業(yè)資格認(rèn)證要求后上崗，以適應(yīng)崗位的職業(yè)要求。要通過(guò)公開(kāi)選聘、招錄等有效渠道，分階段、分批次地培育一大批整體素質(zhì)高，了解土地、林業(yè)、海域等多領(lǐng)域工作的專(zhuān)業(yè)人才，要堅(jiān)持“缺什么補(bǔ)什么，干什么學(xué)什么”的原則，注重把把住入口、寬泛出口的原則，大力開(kāi)展政策理論提升工程，不斷改善不動(dòng)產(chǎn)登記審查隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)，充實(shí)和壯大不動(dòng)產(chǎn)登記審查隊(duì)伍。要提升職業(yè)意識(shí)、培養(yǎng)職業(yè)技能等顯性職業(yè)素養(yǎng)及職業(yè)作風(fēng)、職業(yè)道德等隱形職業(yè)素養(yǎng)。逐漸培育一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、專(zhuān)業(yè)技術(shù)過(guò)硬的骨干力量。此外，不動(dòng)產(chǎn)登記人員上崗后要加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，努力充實(shí)自己，自覺(jué)更新現(xiàn)勢(shì)性的法律法規(guī)，以?xún)?yōu)異的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平及職業(yè)素養(yǎng)，勝任登記審查工作的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求。

4.建立監(jiān)督機(jī)制

符合客觀規(guī)律的監(jiān)督機(jī)制是保障登記審查信息的安全、減少工作失誤及提高工作效率的重要方法。要科學(xué)構(gòu)建跟蹤監(jiān)督的督查機(jī)制、懲戒無(wú)為的問(wèn)責(zé)機(jī)制、環(huán)環(huán)相扣的責(zé)任追究制及指標(biāo)合理的考核機(jī)制等。強(qiáng)化監(jiān)督，有效運(yùn)行工作執(zhí)行力，以更加科學(xué)的措施，健全登記審批規(guī)章制度，圓滿(mǎn)完成不動(dòng)產(chǎn)登記審查工作。