自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記問題及對策探討

崔凱

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 沈陽 110032）

日前，遼寧省人民政府下發(fā)《遼寧省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作總體方案》，提出遼寧省將對全省自然保護區(qū)、自然公園等各類自然保護地、江河湖泊、生態(tài)功能重要的濕地和草原、重點國有林區(qū)等具有完整生態(tài)功能的自然生態(tài)空間，以及全民所有單項自然資源開展統(tǒng)一確權(quán)登記。到2023年年底前，基本完成全省重點區(qū)域確權(quán)登記。我國土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等諸多自然資源法規(guī)在明確規(guī)定各類自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)、開發(fā)權(quán)等權(quán)利的同時， 都要求利用合理、保護生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡。因此開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作對自然資源的可持續(xù)利用具有非常重要的意義。

當(dāng)前，這項工作開展過程中仍存在一些問題，對確權(quán)與登記的順利進行產(chǎn)生了一定影響，這就要求相關(guān)工作部門和人員制訂有效的對策，確保自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的順利實施。

一、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的重要性

1.有利于自然資源的合理分配

產(chǎn)權(quán)制度是實現(xiàn)自然資源有償使用、優(yōu)化配置的前提和基礎(chǔ)，只有產(chǎn)權(quán)制度明確才能實現(xiàn)資源的有償使用。因此需要明確產(chǎn)權(quán)制度對自然資源分配的重要性，在具體的分配和利用過程中按照規(guī)定的要求實施。履行有償使用自然資源制度，可以加強對自然資源的管理，健全嚴(yán)格準(zhǔn)入制度、完善約束激勵機制， 貫徹落實嚴(yán)格的有償使用和集約利用制度， 明確資源利益和產(chǎn)權(quán)的關(guān)系， 使權(quán)利人在獲取自然資源資產(chǎn)利益的同時，推行保護自然資源的義務(wù)， 根絕以壟斷等獲取超額利潤的行為， 實現(xiàn)自然資源的市場化配置，從而實現(xiàn)自然資源的合理分配和使用。

2.完善自然資源保護和利用制度

通過對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的研究發(fā)現(xiàn)，明確自然資源的使用與確權(quán)，加強人們的自然資源保護意識，有利于規(guī)范人們對自然資源的利用行為。這對于自然資源的可持續(xù)發(fā)展利用具有重要的意義。在對自然資源進行確權(quán)與登記的過程中，可以有效的建立起產(chǎn)權(quán)歸屬責(zé)任制度，明確當(dāng)前自然資源的狀況，使后續(xù)的利用和調(diào)配更加科學(xué)，形成完整的自然資源產(chǎn)權(quán)機制。同時還可以提高對自然資源的監(jiān)管和保護力度，及時發(fā)現(xiàn)破壞和浪費自然資源的行為。

3.解決“共地悲劇”問題

減少自然資源產(chǎn)權(quán)上存在產(chǎn)權(quán)主體缺位、混亂的利用關(guān)系、過度利用所產(chǎn)生的“共地悲劇”問題。及時發(fā)現(xiàn)和解決自然資源生態(tài)環(huán)境破壞、嚴(yán)重濫用、環(huán)境惡化等問題，才能在發(fā)展進程中實現(xiàn)對自然資源的合理保護。同時，確權(quán)登記有助于監(jiān)督和管理相關(guān)負(fù)責(zé)部門，逐漸明晰各部門的責(zé)任，一旦發(fā)生關(guān)于自然資源被濫用或破壞等問題時，能夠及時的查清責(zé)任主體，避免因管理不當(dāng)而造成自然資源流失或被破壞。

4.有利于促進社會的可持續(xù)發(fā)展

自然資源作為人們賴以生存的主要資源，在日常的生產(chǎn)生活中都起著十分重要的作用，同時也是保證生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。合理的使用自然資源不僅可以促進社會的發(fā)展，滿足人們的日常生活需求，還有利于實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。因此，在利用自然資源的過程中必須考慮當(dāng)前的社會發(fā)展現(xiàn)狀，以及自然資源的存儲情況，基于合理使用的原則滿足人們的需求。只有對自然資源進行權(quán)屬責(zé)任確定和登記，才能有效的提高自然資源的利用率，促進社會的可持續(xù)發(fā)展。

二、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作存在的問題

1.產(chǎn)權(quán)歸屬不明確的問題

由于相關(guān)法律不盡完善，在進行歸屬權(quán)確定或登記時，存在一定困難，從而破壞了自然資源。

2.現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系尚未建立

自然資源的產(chǎn)權(quán)交易建設(shè)起步較晚，同時也缺乏相關(guān)監(jiān)督機制，交易市場未形成透明化、公開化、合理化機制，容易導(dǎo)致自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不透明。相關(guān)職能部門如果過度干預(yù)，會影響市場價格，不利于發(fā)揮市場的作用，從而導(dǎo)致自然資源利用率降低。自然資源管理方面缺乏有效監(jiān)督，因此，在處理自然資源糾紛時容易出現(xiàn)問題，不利于進行自然資源清算和歸屬權(quán)確定。

3.管理缺乏系統(tǒng)性

目前，自然資源的管理尚未進行綜合管理，多是以分類管理為主，如對某一類別的自然資源進行管理，缺乏系統(tǒng)性，自然資源的管理不僅要進行分類別的橫向管理，還需進行匯總式的縱向管理。

4.產(chǎn)權(quán)交易機制不完善

自然資源產(chǎn)權(quán)交易起步晚，市場機制尚不完善，交易的準(zhǔn)入、競爭、交易和退出規(guī)則和機制不完善，市場配置程度低。

三、解決自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中存在問題的對策

1.加強統(tǒng)一確權(quán)登記試點工作反饋

相關(guān)機構(gòu)和部門要調(diào)研試點工作能否具有積極的作用，并對調(diào)查和反饋結(jié)果進行總結(jié)，以明確試點工作中存在的問題，并積極加以解決，確保自然資源的登記和劃分更好地符合當(dāng)前發(fā)展形勢，待指導(dǎo)條例和制度出臺后，可以先開展局部地區(qū)試點工作，是否有利于自然資源利用。自然資源管理部門要結(jié)合目前發(fā)展形勢，制定符合當(dāng)前形勢的制度和法律，不斷完善自然資源高效開發(fā)和利用方面的措施。自然資源確權(quán)登記前要提前對各地區(qū)的自然資源進行調(diào)查和統(tǒng)計，以便進行查對，同時要通過法律手段予以明示，這也有利于推進社會公平，提升產(chǎn)權(quán)透明度，有助于對自然資源進行監(jiān)管，并可以提高利用率，促進經(jīng)濟發(fā)展。

2.出臺有關(guān)自然資源確權(quán)登記指導(dǎo)細(xì)則的法律法規(guī)

生態(tài)文明建設(shè)一項重要舉措即是對確權(quán)的自然資源進行合理的利用和管理。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的實施，有利于改變自然資源管理局限性，這種統(tǒng)一整合資源管理模式改善了分散式管理中連續(xù)性不夠的現(xiàn)象。有利于進行統(tǒng)一的管理自然資源產(chǎn)權(quán)和建設(shè)生態(tài)文明。統(tǒng)一確權(quán)的管理方式更符合發(fā)展方向。2016年12月出臺的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》中提出的重要內(nèi)容在法律中再向前一步，更加完善法律對自然資源的管理和維護，建立起確權(quán)登記工作的基本框架，幫助相關(guān)部門配合進行統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記行為。有了法律政策的支持和相關(guān)確權(quán)登記的政策指引，自然資源的確權(quán)登記工作將更加規(guī)范的開展。

3.進一步劃清產(chǎn)權(quán)邊界

在立法中應(yīng)明確該方面法律以減少糾紛，特別是對所有權(quán)人的范疇劃定，有利于提升對自然資源的保護，要對所有權(quán)人職責(zé)和權(quán)利進行清晰定義，使所有權(quán)人更合理高效的開展自然資源的利用。

另外，根據(jù)當(dāng)前社會發(fā)展形勢，法律制定合理的更符合當(dāng)前發(fā)展形式的自然資源的劃分，在土地資源這方面的成功也為其他自然資源的劃分提供了借鑒意義。因此，政府在制定有關(guān)政策時，應(yīng)借鑒其制度和管理，以促進其他自然資源的劃分和產(chǎn)權(quán)界定。同時，在劃分過程中要預(yù)留所有權(quán)代表利用主體、所有權(quán)代表行使內(nèi)容等條目， 劃清全民所有、不同層級政府利用所有權(quán)的范圍， 這有利于理清不同層級政府保護自然資源的權(quán)責(zé)， 進一步加強自然資源保護。

四、結(jié)語

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記有利于幫助開展自然資源統(tǒng)計調(diào)查，能更合理和高效的利用的自然資源，避免過度開發(fā)利用破壞生態(tài)平衡。在實際工作中，可在局部地區(qū)先展開試點工作，以調(diào)查其是否符合自然資源利用基本情況，同時要對試點區(qū)工作進行總結(jié)。