節(jié)約集約利用土地在國土空間規(guī)劃編制中的應用建議

朱巖

（遼寧省自然資源事務服務中心 遼寧 沈陽 110032）

在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程不斷加快的時期，土地利用問題依舊是發(fā)展的關鍵，土地資源是發(fā)展之本，節(jié)約集約利用土地是可持續(xù)發(fā)展的基礎，是保護生態(tài)環(huán)境的根本之策，關乎到社會、經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展的方方面面。一定時期，對資源利用與保護意識不強,片面追求經(jīng)濟快速發(fā)展，忽略土地利用科學性和合理性，造成資源的過度開發(fā)、粗放利用、產(chǎn)出率低、生態(tài)環(huán)境惡化等問題。從土地利用現(xiàn)狀來看，缺少權威可行的規(guī)劃是導致各種土地利用問題的根本原因。擺脫以往的土地利用方式，編制以土地節(jié)約集約利用為新的要求及指導方向的國土空間規(guī)劃是重要途徑。

一、節(jié)約集約利用土地的重要意義

開展土地集約節(jié)約利用的目的是為了更加科學、高效的使用有限的土地資源，避免各種資源的浪費，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。遼寧省是中國重要的老工業(yè)基地，是全國工業(yè)門類較為齊全的省份之一，面對土地資源、環(huán)境壓力日益加重，傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展動能不足等情況，依靠傳統(tǒng)高耗能、高投入的發(fā)展方式，無法滿足當前形勢需要。只有開展節(jié)約集約利用，才可以保障全省生態(tài)、社會、經(jīng)濟的長足發(fā)展。在全面建成小康社會決勝階段、中國特色社會主義迎來新時代關鍵時期之際，可持續(xù)發(fā)展理念的提出，資源集約利用意識逐漸加強，節(jié)約集約利用土地逐漸上升為國家戰(zhàn)略高度，特別是在“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”的部署中，明確提出節(jié)約優(yōu)先、推進綠色發(fā)展的總體要求，加大力度推進土地節(jié)約集約利用成為必然要求。

二、科學編制國土空間規(guī)劃，從源頭上節(jié)約集約利用土地

實現(xiàn)建設用地節(jié)約集約利用，源頭在于國土空間規(guī)劃的合理編制。以節(jié)約集約利用土地為導向，以自然環(huán)境承載力和土地適宜性評價為基礎，逐步形成節(jié)約資源的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式，從而推進遼寧省社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。結合我省實際，筆者認為應該加強以下幾方面工作，確保國土空間規(guī)劃編制合理性，為土地節(jié)約集約利用奠定規(guī)劃基礎。

1.以建設用地減量規(guī)劃為導向，嚴格劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

結合遼寧省行政區(qū)域建設用地節(jié)約集約利用狀況評價工作成果來看，我省建設用地粗放利用趨勢型所占比重較多。建議在市、縣國土空間規(guī)劃編制工作中，應以“雙評價”為基礎，以建設用地節(jié)約集約利用狀況評價成果為參照，科學嚴判建設用地粗放利用趨勢型市、縣的建設用地利用中存在問題，分析問題出現(xiàn)的原因，研究解決的措施。本著生態(tài)文明建設，資源節(jié)約的理念，建立建設用地空間規(guī)劃的分類導向體系，盡可能在國土空間規(guī)劃中減少新增建設用地面積，并在空間規(guī)劃實現(xiàn)建設用地減量中，確定減量規(guī)則和保障機制。在明確建設用地規(guī)模的基礎上，嚴格劃定各市、縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。通過城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的限定，來推動建設用地節(jié)約集約程度的不斷提高，減少城市發(fā)展外延無限制的擴展，促進城市圈內低效、空閑建設用地的挖潛利用。

2.加強市縣級國土空間規(guī)劃基礎研究工作

近年來，遼寧省縣域社會經(jīng)濟發(fā)展較快，建設項目不斷落地，建設用地需求量逐年上升，個別市縣出現(xiàn)了原土地利用規(guī)劃與實際脫鉤，導致頻繁調整土地利用規(guī)劃的現(xiàn)象。市縣級國土空間規(guī)劃，特別是縣級國土空間規(guī)劃的合理性和可操作性是確保國土空間規(guī)劃實施，指導一段時間國土空間優(yōu)化配置，合理布局的關鍵。而以自然資源承載力和土地適宜性評價為基礎的國土空間規(guī)劃專題研究，是確保國土空間規(guī)劃科學合理，切實可行的基礎和前提。針對遼寧省各市、縣自然、社會、經(jīng)濟現(xiàn)狀，特別是建設用地利用狀況和節(jié)約集約程度，進行建設用地潛力、結構、布局等專題研究是十分必要的。通過這些基礎研究，能夠摸清自身建設用地家底，掌握其內部挖潛能力，掌握其空間布局存在問題。要借助國土空間規(guī)劃這個系統(tǒng)謀劃、頂層設計的好機會，結合自身實際情況和新時代發(fā)展的要求，明晰新形勢下城鄉(xiāng)發(fā)展的思路，科學合理地編制國土空間規(guī)劃。從地區(qū)全局及長遠利益出發(fā)，對各類用地做出相互協(xié)調和統(tǒng)籌安排，避免低水平重復建設，提高土地利用效率，保證實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用。

3.加強相關評價成果在國土空間規(guī)劃編制中的應用

行政區(qū)域建設用地節(jié)約集約利用評價及開發(fā)區(qū)、高校等專項土地利用評價成果，是在國家制定的評價指標體系下完成的工作成果，成果評價標準統(tǒng)一、數(shù)據(jù)來源一致、可比性較強，具有可用性。一方面建設用地節(jié)約集約利用評價成果可為全省各級國土空間規(guī)劃的編制，提供建設用地節(jié)約集約利用程度、人口、經(jīng)濟與土地匹配程度、建設用地綜合利用績效等多方便參考數(shù)據(jù)。另一方面，可將節(jié)約集約用地和土地可持續(xù)利用的理念及節(jié)約集約利用評價方法融入到國土空間規(guī)劃編制中，從源頭樹立節(jié)約集約用地的理念和指導思想。最后，評價成果的應用將有助于國土空間規(guī)劃編制過程中更加科學、合理地制定用地規(guī)模和用地結構。

三、合理布局城鄉(xiāng)建設用地，優(yōu)化用地結構

隨著遼寧省城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，節(jié)約集約利用土地對于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展都至關重要，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構和布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，成為促進節(jié)約和集約用地的重要途徑。結合遼寧省實際，提出以下幾點建議。

1.深化土地用途和空間管制，引導城鄉(xiāng)土地利用結構調整

為適應社會經(jīng)濟的快速發(fā)展對土地利用的多種需求，必須嚴格按照土地用途管制，根據(jù)各市縣實際情況，制定相應的規(guī)劃標準，促使城鄉(xiāng)用地由外延式擴展逐級轉變?yōu)閮炔康托У?、空閑地挖潛，不斷提高城鄉(xiāng)建設用地的利用率和產(chǎn)出率，同時加強建設用地邊界和空間管制，引導城鄉(xiāng)建設有序發(fā)展，在完成城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃布局調整的同時逐步實現(xiàn)用地結構的優(yōu)化。

2.加強村莊規(guī)劃，促進鄉(xiāng)村振興

利用好農(nóng)村土地制度改革，特別農(nóng)村建設用地入市試點和農(nóng)村宅基地“三權分置”制度改革等政策，優(yōu)化鄉(xiāng)村建設用地布局，用好存量，減少增量。結合縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制，通盤考慮農(nóng)村土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點分布、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承等用地，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同時，優(yōu)化村莊布局，集中力量編制科學合理的、實用性強的村莊規(guī)劃，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設用地。實施中還要充分利用鄉(xiāng)村現(xiàn)有建設用地保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施用地需求，盡量減少建設用地增量，同時，也要通過村莊整治、土地整理等方式，來增加農(nóng)村集體建設用地，并優(yōu)先用于發(fā)展鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)項目，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，保障鄉(xiāng)村振興用地，節(jié)余的農(nóng)村集體建設用地指標還可以支持城鎮(zhèn)建設。

四、加強國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督，將節(jié)約集約用地落實

加強國土空間規(guī)劃的后期實施監(jiān)督管理，才能真正發(fā)揮規(guī)劃指導作用，才能推動節(jié)約集約用地理念的落實。需做到以下幾點。

1.科學合理的規(guī)劃是保障實施的前提

在國土空間規(guī)劃編制過程中，要準確把握城鄉(xiāng)功能定位，遵循發(fā)展規(guī)律，科學系統(tǒng)劃定，處理好保護資源和保障發(fā)展的關系，處理好增量擴張與存量挖潛的關系，處理好各級規(guī)劃的銜接，處理好規(guī)劃編制與空間管控的關系，以保證國土空間規(guī)劃成果符合實際，切實可行，且能夠指導該地區(qū)一定時期的發(fā)展，這是保障國土空間規(guī)劃實施的前提。

2.加強實施監(jiān)督管理確保規(guī)劃的實施

實施中，要進一步落實建設用地空間管制制度，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌管控作用，合理確定各地區(qū)的土地開發(fā)強度控制目標，才能有效地控制建設用地總量，提高資源配置效率的精細化管理，推動土地節(jié)約集約利用。

3.差別化政策管理促進建設用地節(jié)約集約

實施中也要考慮遼寧省各地土地資源稟賦、區(qū)域發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結構等差異化因素，靈活利用政策、經(jīng)濟、技術等手段，從土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃管理、土地審批管理、土地供應管理、土地利用評價與監(jiān)管等方面構建差別化管理政策，滿足各地差異化需求，從而推動土地節(jié)約集約利用。