遼寧省非煤礦山綜合治理疑難問題探討

鮑竹

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 沈陽 110013）

遼寧省是資源大省，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)為老工業(yè)基地的振興發(fā)展提供了重要的物質(zhì)支撐，做出了重大貢獻(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和資源環(huán)境約束進(jìn)一步趨緊，各類礦山積累的問題和面臨的挑戰(zhàn)也日益增多，突出表現(xiàn)在礦權(quán)“多、小、散”問題突出。礦山開采破壞環(huán)境的行為時(shí)有發(fā)生，粗放的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方式造成的植被破壞、水土污染和大氣污染，給礦山環(huán)境帶來了嚴(yán)重破壞，次生地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。這些問題成為重要的民生之患、民心之痛，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定。產(chǎn)生這些問題的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，但深層次是政績(jī)觀念偏差和發(fā)展理念陳舊導(dǎo)致的發(fā)展模式、生產(chǎn)方式和管理方式嚴(yán)重滯后。

為化解這些問題，遼寧省出臺(tái)了《中共遼寧省委 遼寧省人民政府關(guān)于深入貫徹落實(shí)新發(fā)展理念全面實(shí)施非煤礦山綜合治理的意見》（以下簡(jiǎn)稱意見），目的是通過意見的實(shí)施，基本形成源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的嚴(yán)格管理體系，建立布局合理、節(jié)約高效、環(huán)境優(yōu)美、安全穩(wěn)定的非煤礦山開發(fā)建設(shè)新格局。在此基礎(chǔ)上，按照省委省政府要求，遼寧省要從地方立法的高度為這項(xiàng)工作提供法律支撐，日前，《遼寧省非煤礦山綜合治理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱條例）已經(jīng)省人大常委會(huì)通過，并于2019年7月30日起正式實(shí)施。筆者全程參與了條例的前期調(diào)研和后期研究工作，發(fā)現(xiàn)雖然遼寧省已經(jīng)出臺(tái)了意見和條例，但是仍有很多疑難問題函待破解，本文主要從立法角度對(duì)這些問題進(jìn)行分析和研究。

一、關(guān)于關(guān)于礦山范圍與保護(hù)區(qū)范圍沖突的問題

在條例起草過程中，筆者配合省人大、省政府法制辦前往丹東市和鞍山市開展立法調(diào)研，各地反映比較突出的就是現(xiàn)有礦山范圍與新劃定的各類保護(hù)區(qū)范圍沖突問題，導(dǎo)致很多礦山需要關(guān)閉或者調(diào)整礦區(qū)范圍，嚴(yán)重制約了礦山企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展。按照意見的規(guī)定，礦山范圍位于生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地等等禁止開采礦產(chǎn)資源區(qū)域的，不得辦理新立采礦權(quán)和商業(yè)性探礦權(quán)，不得延續(xù)。明確由于國(guó)家政策區(qū)劃調(diào)整原有已在各類保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法退出。從地方性法律的角度，堅(jiān)決貫徹中央綠水青山就是金山銀山的管理理念，本著“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”的原則，堅(jiān)決將礦山發(fā)展與自然生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)一致。但是，很多礦山企業(yè)發(fā)證劃定范圍在前，保護(hù)區(qū)范圍劃定在后，因此要求企業(yè)停止延續(xù)和退出保護(hù)區(qū)范圍可能會(huì)嚴(yán)重影響各地政府公信力。這樣就在實(shí)際工作中給各地政府和自然資源部門提出了很大的難題。為此，立法組在《條例》中提出，各地市縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立合理補(bǔ)償機(jī)制，礦山范圍劃定在前，保護(hù)區(qū)劃定在后的，要求礦山企業(yè)推出要給與合法補(bǔ)償，堅(jiān)定不移保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未明確、補(bǔ)償期限未明確、補(bǔ)償方式未明確，這也給遼寧省礦山綜合治理埋下了很大的隱患。

建議省政府出臺(tái)補(bǔ)充文件，對(duì)各地礦山企業(yè)推出保護(hù)區(qū)范圍補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行再明確、再細(xì)化，確保各類補(bǔ)償能夠及時(shí)足額落實(shí)到位，破解礦企發(fā)展難題，更好貫徹生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先的管理理念。

二、關(guān)于建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的問題

按照原國(guó)土資源部《關(guān)于取消礦山地質(zhì)礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金建立地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》的要求，礦山企業(yè)一律取消保證金制度，不再新設(shè)保證金專戶，已設(shè)立保證金專戶分類按程序取消。同時(shí)，落實(shí)企業(yè)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任，通過建立基金的方式，籌集治理恢復(fù)資金。這樣，大大降低了企業(yè)開辦礦山的前期投入，而且明確了地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任。為了落實(shí)好這項(xiàng)工作，去年遼寧省出臺(tái)了《遼寧省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金管理暫行辦法》，細(xì)化和規(guī)范了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金提取、使用和管理的細(xì)則。為此，筆者在立法過程中，將礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的創(chuàng)設(shè)和使用從立法的角度進(jìn)行了明確，要求企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)立基金賬戶，單獨(dú)反映基金的提取和使用情況，按照“企業(yè)提取、確保需要、規(guī)范使用”的原則進(jìn)行管理。確保這項(xiàng)管理制度在遼寧省扎根落地，推進(jìn)遼寧省礦山綜合治理工作。

但是在實(shí)際工作中，原有礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金返還與恢復(fù)基金管理銜接工作仍沒有完成，基金管理制度沒有完全實(shí)施，在相關(guān)資金使用方面難免出現(xiàn)空檔期，。建議遼寧省盡快落實(shí)基金賬戶設(shè)立、基金的提取和使用，確保企業(yè)可以按時(shí)提取、規(guī)范使用。

三、關(guān)于法律責(zé)任問題

《礦產(chǎn)資源法》將超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍采礦的，范圍礦山管理的相關(guān)要求的行為定為違法；《遼寧省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》中也對(duì)采礦權(quán)人不按照規(guī)定閉坑，礦山規(guī)模和開采方式及對(duì)地質(zhì)、生態(tài)、環(huán)境的影響的明確了處罰規(guī)定。根據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，筆者在《條例（草案）》起草時(shí)，將礦山綜合治理中涉及的各類行為分類進(jìn)行處罰，這樣劃分是符合遼寧省礦山綜合治理的管理實(shí)際的，具有可操作性。當(dāng)前，無論是在礦山建設(shè)，還是在礦業(yè)權(quán)管理、礦山地質(zhì)環(huán)境治理、礦山污染乃至生產(chǎn)過程中，各類違法情況屢有發(fā)生，礦山管理的法律法規(guī)都是二十幾年前的法律法規(guī)，相關(guān)規(guī)定對(duì)于處罰規(guī)定過于原則化，力度不夠，條款不具體，缺乏監(jiān)管制約機(jī)制。因此，在條例的起草過程中，立法組建議從遼寧省礦山綜合治理工作實(shí)際出發(fā)，將礦山治理違反相關(guān)規(guī)定應(yīng)受行政處罰的行為進(jìn)行分類設(shè)置，加大監(jiān)督檢查力度。明確法律責(zé)任界限和出發(fā)責(zé)任主體，有利于依法行政。

但是在條例最后論證過程中，原有生態(tài)環(huán)境部門、工信部門、自然能資源部門各自范圍的處罰條款被刪除，可能導(dǎo)致實(shí)際工作中仍出現(xiàn)處罰規(guī)定過于原則化，力度不夠，條款不具體的問題。建議省政府各職能部門按照各自職能范圍出臺(tái)具體處罰文件，確保在出現(xiàn)綜合治理違法問題時(shí)，處罰主體明確、條款明晰。