浙江市轄區(qū)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較分析

王曉明

（義烏工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江 義烏 322000）

設(shè)區(qū)市與縣在行政隸屬上是上下級(jí)關(guān)系，從行政管轄范圍來看市域包涵縣域，但由于建國以來浙江“省管縣”體制一直存在，因此市域和縣域之間存在著復(fù)雜而微妙的關(guān)系。在實(shí)踐工作中，通常所謂的市域主要指設(shè)區(qū)市的市轄區(qū)（以下簡稱“市區(qū)”）范圍①①中華人民共和國民政部出臺(tái)的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，直轄市和地級(jí)市可以設(shè)立市轄區(qū)。市轄區(qū)與其他縣級(jí)行政區(qū)相比，顯著的特點(diǎn)就是作為城市主體（即市區(qū)）的核心組成部分和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，居民以城鎮(zhèn)人口為主，城市化一般處于較高水平，人口密度大，流動(dòng)人口相對(duì)集中；經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，并且第三產(chǎn)業(yè)占比一般較高；社會(huì)、文化、金融、貿(mào)易等相對(duì)比較繁榮。。與市區(qū)相比，縣（市）政府雖然也是在設(shè)區(qū)市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，但其在空間規(guī)劃、財(cái)政收支、市政建設(shè)等很多方面有更強(qiáng)的自主性。因此，市區(qū)與縣域兩者既相互聯(lián)系，均為市域經(jīng)濟(jì)不可分割的重要組成部分；又由于兩者在行政管轄責(zé)權(quán)方面的不同，導(dǎo)致了市區(qū)和縣域之間也存在著一定的競爭合作的關(guān)系，從而造成了市區(qū)和縣域在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中呈現(xiàn)出一些不同的特征和問題。以下對(duì)浙江市區(qū)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作比較分析。

一、近年來市區(qū)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)的主要差別

在市域范圍內(nèi)，市區(qū)和縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間聯(lián)系密切，相互影響、相互促進(jìn)，但由于行政管轄范圍及職責(zé)和權(quán)利方面的不同，二者在人口構(gòu)成、發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)分布等方面也存在一些較為明顯的差異[1-2]。

1.從人口構(gòu)成總量看，市區(qū)人口集中度進(jìn)一步提升

從人口構(gòu)成來看，浙江市區(qū)人口集中度進(jìn)一步提升，且長期看市區(qū)人口結(jié)構(gòu)將優(yōu)于縣域。一是，人口進(jìn)一步向市區(qū)集中。2019 年市區(qū)常住人口比重達(dá)到40.7%，比2012 年升了1.1 個(gè)百分點(diǎn)；而縣域常住人口同期增長相對(duì)較慢。二是，市區(qū)人口密度明顯高于縣域。2019 年市區(qū)人口密度達(dá)到每平方千米1 282 人，是縣域的3.22 倍。浙江省市區(qū)與縣域人口分布變化情況見表1。

表1 浙江省市區(qū)與縣域人口分布變化情況

2.在人口老齡化的大背景下，長期看市區(qū)人口結(jié)構(gòu)將會(huì)好于縣域

近年來，由于二孩政策的放開、人才新政實(shí)施力度加大和市區(qū)服務(wù)業(yè)快速發(fā)展等原因，市區(qū)年輕人口比重上升明顯，2019 年市區(qū)18 歲以下的人口比重為17.6%，比2012年上升了2個(gè)百分點(diǎn)。短期內(nèi)由于18 歲以下年輕人口和60 歲以上老年人口比重的上升，導(dǎo)致市區(qū)人口的撫養(yǎng)比上升速度較快，2019年該值達(dá)到69.5%，比2012年上升了16.9個(gè)百分點(diǎn)；也比縣域高出了3.9 個(gè)百分點(diǎn)。但長期來，隨著年輕人口比重的上升，將會(huì)減緩老齡化的速度，使人口結(jié)構(gòu)逐步趨于優(yōu)化。與市區(qū)相比，縣域人口在老齡化明顯上升的同時(shí)，18歲以下年輕人口增長相對(duì)較慢，短期看撫養(yǎng)比上升不快，但長期看人口結(jié)構(gòu)老齡化將會(huì)呈現(xiàn)加速趨勢(shì)。浙江省市區(qū)與縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況見表2。

表2 浙江省市區(qū)與縣域人口結(jié)構(gòu)變化情況

3.從發(fā)展階段看，市區(qū)經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)差異愈發(fā)明顯

從發(fā)展階段看，浙江市區(qū)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)階段，而縣域經(jīng)濟(jì)中第二產(chǎn)業(yè)仍占主導(dǎo)地位，但消費(fèi)水平上升較快。一是與縣域相比，市區(qū)總體經(jīng)濟(jì)水平要高出一大截，且年均增速仍然較快。2019年市區(qū)人均名義GDP約為13萬元，比縣域高出了46%；而且近七年來的年均增速為8.1%，比縣域高0.7個(gè)百分點(diǎn)。二是市區(qū)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的階段。自2012 年以來市區(qū)第三產(chǎn)業(yè)增加值比重從50.5%上升到了2019年的61.9%，近七年來其年均增長3.0%，比第二產(chǎn)業(yè)增速高了7.1個(gè)百分點(diǎn)；也比縣域第三產(chǎn)業(yè)年均增速高了1.9個(gè)百分點(diǎn)。三是縣域經(jīng)濟(jì)仍是以工業(yè)和建筑業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)為主體。2019 年全省縣域第二產(chǎn)業(yè)比重雖然從2012年以來下降了6.5個(gè)百分點(diǎn)，但仍高于第三產(chǎn)業(yè)比重。而且，從第二產(chǎn)業(yè)的年均增速來看，2012 年以來縣域第二產(chǎn)業(yè)增加值的年均增速為6.5%，比市區(qū)還高了0.8 個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，值得注意的是，隨著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提升以及電子商務(wù)和物流配送的不斷完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的消費(fèi)潛力得到加速釋放，縣域人均消費(fèi)水平呈現(xiàn)出較快增長的趨勢(shì)。2012—2019 年縣域人均社會(huì)零售商品額年均增速為9.7%，不僅比縣域人均GDP增速高出2.3百分點(diǎn)，也比市區(qū)人均消費(fèi)增速高出了1.1個(gè)百分點(diǎn)。浙江省市區(qū)與縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況見表3。

表3 浙江省市區(qū)與縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況

4.從產(chǎn)業(yè)分布來看，市區(qū)經(jīng)濟(jì)占據(jù)了附加值更高的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)

工業(yè)布局傾向于縣域，而服務(wù)業(yè)則傾向于市區(qū)；與縣域相比。市區(qū)工業(yè)企業(yè)明顯處于產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的相對(duì)高端，絕大多數(shù)服務(wù)行業(yè)在市區(qū)的集聚程度較高。

一是近年浙江工業(yè)向縣域集中、服務(wù)業(yè)向市區(qū)集中的趨勢(shì)明顯。2019 年浙江工業(yè)增加值在市區(qū)和縣域的集聚度分別為0.860 和1.140，比2012 年分別下降了0.056和上升了0.063；這說明近七年來工業(yè)存在向縣域集中的趨勢(shì)。而2019 年服務(wù)業(yè)增加值在市區(qū)和縣域的集聚度分別為1.142和0.858，分別比2012年上升了0.007 和下降了0.019；這說明正好與工業(yè)相反，服務(wù)業(yè)總體上呈現(xiàn)向市區(qū)集中的趨勢(shì)[3]。浙江省二三產(chǎn)業(yè)增加值集聚度見表4。

表4 浙江省二三產(chǎn)業(yè)增加值集聚度

上述趨勢(shì)從就業(yè)的角度來看，略有不一致的地方。即在市區(qū)，制造業(yè)集聚度呈現(xiàn)下降趨勢(shì)的同時(shí)，服務(wù)業(yè)也呈現(xiàn)略微下降的趨勢(shì)。這可能是因?yàn)榻陙黼娚贪l(fā)展較快，非接觸式消費(fèi)等新業(yè)態(tài)新模式大量出現(xiàn)，從而導(dǎo)致服務(wù)業(yè)集聚形態(tài)出現(xiàn)分散化的狀態(tài)。浙江省制造業(yè)與服務(wù)業(yè)就業(yè)集聚度比較見表5。

表5 浙江省制造業(yè)與服務(wù)業(yè)就業(yè)集聚度比較

二是與縣域相比，市區(qū)工業(yè)企業(yè)明顯處于產(chǎn)業(yè)鏈的相對(duì)高端環(huán)節(jié)。隨著市區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的日益完善、各類服務(wù)配套更加健全和人才、技術(shù)等高端要素的不斷集聚，市區(qū)工業(yè)企業(yè)在提升生產(chǎn)效率、做大規(guī)模和提升創(chuàng)新能力等方面具有了更大的優(yōu)勢(shì)。2019年市區(qū)工業(yè)企業(yè)單位用工的產(chǎn)值達(dá)到128.66 萬元/人，比縣域高出了31.2%；且近七年來市區(qū)工業(yè)企業(yè)單位用工產(chǎn)值年均增長4.76%，比縣域高了0.61個(gè)百分點(diǎn)。浙江省市區(qū)與縣域規(guī)上工業(yè)企業(yè)主要指標(biāo)比較見表6。在創(chuàng)新方面，與縣域相比，市區(qū)更是占有絕對(duì)有優(yōu)勢(shì)。以杭州市為例，2019年杭州市區(qū)（除富陽區(qū)、臨安區(qū)外）的專利申請(qǐng)受理量、專利申請(qǐng)授權(quán)量都占到了全市的78%，而其他縣域范圍內(nèi)的專利量僅占了22%。

三是與縣域相比，市區(qū)在服務(wù)業(yè)發(fā)展方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。由于服務(wù)產(chǎn)品具有多樣性和不可貿(mào)易性的特點(diǎn)，因此服務(wù)業(yè)與人口密度和人均收入水平等指標(biāo)具有高度相關(guān)性。而與縣域相比，市區(qū)在上述方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)，從而使得服務(wù)業(yè)存在向市區(qū)范圍不斷集中的內(nèi)在動(dòng)力。以就業(yè)而言，2019 年全省14 個(gè)服務(wù)行業(yè)中，市區(qū)有9 個(gè)行業(yè)的就業(yè)集聚度要高于縣域，而且集聚度最高的前三位分別是信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，金融業(yè)，居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)。浙江省各行業(yè)市區(qū)和縣域就業(yè)集聚度比較見表7。

表6 浙江省市區(qū)與縣域規(guī)上工業(yè)企業(yè)主要指標(biāo)比較

表7 浙江省各行業(yè)市區(qū)和縣域就業(yè)集聚度比較

其余的教育、衛(wèi)生和社會(huì)工作等服務(wù)行業(yè)，由于具有更多的社會(huì)公益屬性，需遵照基本公共服務(wù)均等化的原則，相對(duì)而言在縣域和市區(qū)之間的分布更加均等一些。

二、新常態(tài)下市區(qū)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的新特征

由以上分析可知，與縣域相比，市區(qū)無論是在人口構(gòu)成，還是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面都具有一定的優(yōu)勢(shì)。但無論從經(jīng)濟(jì)關(guān)系還是從行政隸屬來看，縣域和市區(qū)都是市域不可分割的組成部分，在一定程度上承擔(dān)著不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能。特別是在人口老齡化、交通便捷化、經(jīng)濟(jì)數(shù)字化和去周期化的大趨勢(shì)下，市區(qū)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也各自面臨著一些新的風(fēng)險(xiǎn)和問題。

1.新的人口結(jié)構(gòu)推動(dòng)消費(fèi)拉動(dòng)市區(qū)經(jīng)濟(jì)、投資驅(qū)動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的格局形成

在人口老齡化且年輕人更傾向于在大城市生活的大背景下，市區(qū)與縣域相比人口結(jié)構(gòu)會(huì)出現(xiàn)較大的差異，從而導(dǎo)致未來十年左右市區(qū)經(jīng)濟(jì)（特別是大都市區(qū)）傾向于消費(fèi)拉動(dòng)，而縣域經(jīng)濟(jì)傾向于投資驅(qū)動(dòng)的格局。一是市區(qū)范圍的人口紅利消退較快，當(dāng)前人口撫養(yǎng)比大幅度上升，從而導(dǎo)致市區(qū)總消費(fèi)率上升。雖然大城市中年輕人有加速流入的趨勢(shì)，但從當(dāng)前的微觀現(xiàn)實(shí)來看，年輕人的增加也同時(shí)帶來生育小孩及參與照顧的老人的數(shù)量增加①比如，城市中一個(gè)兩口之家的年輕家庭，一旦開始養(yǎng)育小孩，一般都會(huì)有1～2 個(gè)老人來長期參與照顧，這樣就意味著邊際的撫養(yǎng)比至少為1∶1～1.5（即2個(gè)年輕人與1個(gè)幼兒+1～2個(gè)老人的比）。，從而使得市區(qū)的撫養(yǎng)比中短期內(nèi)并沒明顯改善的趨勢(shì)，甚至還有上升的可能。比如，2012 年市區(qū)人口撫養(yǎng)比縣域還低0.9個(gè)百分點(diǎn)，但到了2019年市區(qū)人口撫養(yǎng)比就反而比縣域高出了3.9個(gè)百分點(diǎn)。隨著城市養(yǎng)老設(shè)施的日益健全和生育政策的逐步放開，預(yù)計(jì)在未來一段時(shí)期內(nèi)市區(qū)人口的撫養(yǎng)比還可能會(huì)加快上升，進(jìn)而進(jìn)一步增加市區(qū)的總消費(fèi)率，減少儲(chǔ)蓄率和投資率①根據(jù)生命周期理論，整個(gè)社會(huì)不同年齡段人群的比例會(huì)影響總消費(fèi)和總儲(chǔ)蓄。比如，社會(huì)中的兒童與老年人所占比例大，則社會(huì)的消費(fèi)傾向較高、儲(chǔ)蓄傾向較低；中年人比例大，則社會(huì)的儲(chǔ)蓄傾向較高、消費(fèi)傾向較低。參見彭文生《漸行漸遠(yuǎn)的紅利：尋找中國新平衡》（社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第40頁）。。但從長期來看，當(dāng)前市區(qū)撫養(yǎng)比的上升可能為在未來二十年后形成新的人口紅利提供良好的基礎(chǔ)。二是縣域范圍內(nèi)60 歲以下老齡人口比重上升較快，但18 歲以下年輕人比重也下降較快，從而導(dǎo)致中短期內(nèi)縣域人口撫養(yǎng)比上升較慢。2012—2019 年縣域人口撫養(yǎng)比雖然上升了12.1 百分點(diǎn)，但還是比市區(qū)要低4.8個(gè)百分點(diǎn)。這意味著縣域人口的消費(fèi)傾向提升較慢，而儲(chǔ)蓄傾向增加較快。自2012 年以來縣域人均存款余額年均增長8.3%，比市區(qū)高了2.3個(gè)百分點(diǎn)。從縣域經(jīng)濟(jì)總體而方，居民儲(chǔ)蓄傾向的增加，會(huì)使得該地區(qū)的投資需求增加，從而增加地區(qū)經(jīng)濟(jì)的投資驅(qū)動(dòng)力[4-5]。

2.軌道交通的發(fā)展導(dǎo)致市區(qū)和縣域、市區(qū)和市區(qū)間的人口結(jié)構(gòu)差距進(jìn)一步加大

高鐵等軌道快速交通的建設(shè)，在使得市區(qū)比縣域具有更強(qiáng)的人口吸引力的同時(shí)，也使不同市區(qū)的人口分化進(jìn)一步加大②高鐵對(duì)某一區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響存在正反兩種效應(yīng)：正向的“集聚效應(yīng)”或“廊道效應(yīng)”，即高鐵開通增強(qiáng)了該區(qū)域城市的吸引力，特別是規(guī)模較大、能級(jí)較高的城市的集聚效應(yīng)更加顯著；反向的“虹吸效應(yīng)”或“過通效應(yīng)”，即高鐵開通導(dǎo)致該區(qū)域的人才要素更快地向附近的城市或大城市流出，特別是對(duì)規(guī)模較小、能級(jí)較弱或與周邊地區(qū)資源稟賦差不多、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭較強(qiáng)烈的地區(qū)，這種效應(yīng)發(fā)生的可能更大。。以杭甬高鐵為例，該高鐵自2009 年4 月開始建設(shè)，2013 年7 月正式開通運(yùn)營后，在使得杭紹甬之間的交通更加便捷的同時(shí)，也加速了杭州、紹興和寧波這三個(gè)城市的人口分化。與2012 年底相比，目前杭州市區(qū)和寧波市區(qū)的常住人口分別提高了16.3%、9.2%，而紹興市區(qū)（按2012年區(qū)劃，除去柯橋區(qū)和上虞區(qū)）的常住人口則下降了17.1%。而在該高鐵開通前的約十年期間（即2001—2012 年），杭紹甬三個(gè)地方的市區(qū)常住人口都是呈大幅度上升的狀態(tài)，分別增加了39.5%、45.1%和86.2%。與高鐵開通運(yùn)營后沿線市區(qū)人口的較大幅度波動(dòng)相比，沿線縣域常住人口的變化相對(duì)要平穩(wěn)得多。自杭甬鐵路開通以來，近七年里杭州、紹興和寧波的縣域常住人口分別增長了4.1%、5.8%和1.1%，而且設(shè)有高鐵站的縣域人口增長十分明顯。如，余姚和上虞自2012 年以來人口分別增長了15.8%和2.3%，均顯著高于其所在地市區(qū)的平均增幅。

3.數(shù)字經(jīng)濟(jì)浪潮下，市區(qū)經(jīng)濟(jì)展現(xiàn)出更強(qiáng)的創(chuàng)新性和發(fā)展性

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)席卷全球的浪潮里，對(duì)創(chuàng)新人才更有吸引力的市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著比縣域更多的機(jī)遇，從而導(dǎo)致市區(qū)和縣域在就業(yè)崗位和收入分配方面的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。這種現(xiàn)象最早被美國學(xué)者稱之為“亞馬遜效應(yīng)”，即電商巨頭亞馬遜公司的崛起給各地美國商業(yè)社會(huì)帶來的不均衡影響，在中國也可稱之為“淘寶效應(yīng)”。在浙江也可以觀察到數(shù)字經(jīng)濟(jì)“亞馬遜效應(yīng)”對(duì)市區(qū)和縣域帶來的不對(duì)稱影響。以就業(yè)為例，2019 年信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)在市區(qū)的集聚度為1.655，已成為市區(qū)范圍內(nèi)就業(yè)集聚度最高的行業(yè)；而該行業(yè)在縣域的就業(yè)集聚度僅為0.149。同時(shí)，與電商密切相關(guān)的批發(fā)零售業(yè)與運(yùn)輸倉儲(chǔ)業(yè)，在市區(qū)范圍的就業(yè)集聚度也遠(yuǎn)高于縣域。其中，批發(fā)和零售業(yè)在市區(qū)的集聚度，2019年比2012 年還有所提高；但運(yùn)輸倉儲(chǔ)業(yè)集聚度在市區(qū)有所下降，在縣域有所提升，其中的主要原因是電商為了擴(kuò)大市場(chǎng)，把物流配送體系向三四線城市及農(nóng)村地區(qū)下沉。

4.經(jīng)濟(jì)下行背景下，以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的市區(qū)經(jīng)濟(jì)具有更強(qiáng)韌性

在經(jīng)濟(jì)周期的下行階段，服務(wù)業(yè)比工業(yè)具有更加強(qiáng)的逆周期特征，從而使得以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的市區(qū)經(jīng)濟(jì)比以工業(yè)為主體的縣域經(jīng)濟(jì)具有更強(qiáng)的韌性，而縣域經(jīng)濟(jì)則會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)下行的較大壓力。黨的十八大以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，以“三去一降一補(bǔ)”為主線的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在全國范圍內(nèi)全面推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增長也逐步進(jìn)入一個(gè)中高速的新階段。同時(shí)，特別是2015 年以來，全球需求進(jìn)一步下降以及中美貿(mào)易戰(zhàn)不斷升級(jí)導(dǎo)致的全球貿(mào)易投資的不確定性增強(qiáng)，使得工業(yè)下行壓力進(jìn)一步加大。這些都給市區(qū)和縣域經(jīng)濟(jì)造成了較大影響。以名義價(jià)格來測(cè)算2012—2019 年經(jīng)濟(jì)增速，市區(qū)GDP年均增速仍然達(dá)到了13.93%，然而縣域GDP的年均增速卻下降到了4.04%。究其原因，最主要是工業(yè)經(jīng)濟(jì)下行。以名義價(jià)格測(cè)算，2012—2019 年市區(qū)和縣域的工業(yè)增加值不僅沒有增長，反而年均下降了2.31%左右；與之相反的是，市區(qū)和縣域的服務(wù)業(yè)年均增速分別高達(dá)29.48%和14.98%。但工業(yè)在縣域的比重較高，而服務(wù)業(yè)在市區(qū)的比重較高，從而導(dǎo)致縣域的經(jīng)濟(jì)實(shí)際增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市區(qū)。

三、促進(jìn)市區(qū)與縣域經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)協(xié)調(diào)發(fā)展的建議

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，市區(qū)經(jīng)濟(jì)比縣域經(jīng)濟(jì)在發(fā)展上更有優(yōu)勢(shì)，但無論是市區(qū)還是縣域都是整體經(jīng)濟(jì)的有機(jī)組成部分，雖存在一定程度的競爭關(guān)系，更多是協(xié)同發(fā)展、合作共贏的關(guān)系。為進(jìn)一步促進(jìn)市區(qū)與縣域經(jīng)濟(jì)的合理分工、協(xié)調(diào)發(fā)展，建議加快健全完善以下幾方面的機(jī)制。

1.健全完善要素指標(biāo)區(qū)域競爭性分配機(jī)制

資源要素在不同地區(qū)之間的科學(xué)配置，是促進(jìn)市區(qū)和縣域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，雖然要素市場(chǎng)化的步伐在進(jìn)一步加快，但土地指標(biāo)、貸款指標(biāo)、環(huán)境容量指標(biāo)、能耗指標(biāo)等眾多的要素指標(biāo)主要還是掌握在各級(jí)政府手里，行政化的配置方式仍然占主導(dǎo)地位。與縣域相比，在這方面行政層級(jí)相對(duì)較高的設(shè)區(qū)市在指標(biāo)分配中，多多少少都會(huì)存在偏向本市區(qū)的傾向，這使得市區(qū)在爭取有限的要素指標(biāo)中往往更有優(yōu)勢(shì)。這種行政化為主導(dǎo)的配置方式，容易忽視經(jīng)濟(jì)效率，從而導(dǎo)致市區(qū)和縣域在要素配置上的效率損失。為此，建議要進(jìn)一步總結(jié)提煉財(cái)政資金競爭性分配制度的成功經(jīng)驗(yàn)，把更多的要素指標(biāo)納入到競爭性分配機(jī)制中來，設(shè)定合理的經(jīng)濟(jì)效率指標(biāo)和科學(xué)的招投標(biāo)流程，真正讓市場(chǎng)機(jī)制在要素指標(biāo)的分配中起決定性作用，進(jìn)一步提高市場(chǎng)在要素配置中的效率。

2.加快建立產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，縱向上涉及不同生產(chǎn)型和服務(wù)型企業(yè)之間的協(xié)同，橫向上則包含不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)之間的協(xié)同。世界上沒有一個(gè)地區(qū)可以包含全部的產(chǎn)業(yè)鏈，也沒有一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈全部都集中在同一個(gè)地區(qū)。市區(qū)和縣域在產(chǎn)業(yè)鏈培育發(fā)展的不同環(huán)節(jié)上具有各自的天然優(yōu)勢(shì)，比如市區(qū)在產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新研發(fā)和市場(chǎng)營銷環(huán)節(jié)更有比較優(yōu)勢(shì)，而縣域則在產(chǎn)業(yè)鏈的加工制造和運(yùn)輸倉儲(chǔ)環(huán)節(jié)更有比較優(yōu)勢(shì)。為此，建議要加快建立產(chǎn)業(yè)鏈培育發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，在鼓勵(lì)市區(qū)和縣域之間適度競爭的基礎(chǔ)上，更加要注重區(qū)域之間的協(xié)調(diào)合作。要進(jìn)一步健全地區(qū)差異化發(fā)展的考核體系，防止過度強(qiáng)調(diào)地區(qū)GDP 競爭而導(dǎo)致惡性競爭；要規(guī)范地區(qū)招商競爭規(guī)則，防止地區(qū)間惡性競爭而導(dǎo)致企業(yè)進(jìn)行政策套利而反復(fù)搬遷，造成地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈斷裂以及土地廠房等資源浪費(fèi)[6]。

3.著力構(gòu)建縣域經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)下行周期，與以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的市區(qū)經(jīng)濟(jì)相比，以工業(yè)為主導(dǎo)的縣域經(jīng)濟(jì)更易受到市場(chǎng)需求波動(dòng)的沖擊，經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)性更大。受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響，近年來縣域財(cái)政收支的壓力也較大。2012—2019年全省縣域一般公共預(yù)算收入年均增長為11.1%，比市區(qū)少了0.2個(gè)百分點(diǎn)；但一般公共預(yù)算支出年均增長則為14.6%，比市區(qū)增加了0.9個(gè)百分點(diǎn)。而且，在當(dāng)前金融去杠桿化和減稅降費(fèi)的大政策背景下，與市區(qū)相比，縣域無論是在財(cái)政一般債和專項(xiàng)債的發(fā)行，還是在融資平臺(tái)資產(chǎn)質(zhì)量等方面，都處于劣勢(shì)，從而導(dǎo)致縣域財(cái)政資金收支壓力普遍較大。為此，建議重點(diǎn)關(guān)注縣域經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)防范化解，創(chuàng)新性地完善地方政府投融資新機(jī)制，加快推進(jìn)消費(fèi)稅改革試點(diǎn)，科學(xué)界定省級(jí)以下政府間財(cái)權(quán)事權(quán)，為市區(qū)和縣域經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范、化解提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。