地方派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行政治監(jiān)督的長效機(jī)制

文／王塵子

一 歸口派駐與政治監(jiān)督：被忽視的重要研究議題

派駐監(jiān)督本質(zhì)上是政治監(jiān)督，是上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)下級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。近年來，隨著中央層面派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)，派駐監(jiān)督已成為黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下強(qiáng)化組織監(jiān)督的一種重要方式。2014年12月，《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見》明確提出，中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)將統(tǒng)一名稱，并采取單獨(dú)派駐和歸口派駐兩種形式。2015年1月，中央紀(jì)委在中央辦公廳、全國人大機(jī)關(guān)等中央和國家機(jī)關(guān)設(shè)立了7家派駐機(jī)構(gòu)，其中5家實(shí)行綜合派駐。2015年11月，中央紀(jì)委進(jìn)一步設(shè)置了47家派駐機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)139家中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋，其中有27家為綜合派駐。此后，2017年修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》和2018年頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》也明確了紀(jì)委監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律依據(jù)。

在中央層面派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革的引領(lǐng)下，地方層面的相關(guān)改革也在逐步展開。例如，北京市自2015年開始，按照全面派駐、分類設(shè)置、職能明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，采取單獨(dú)派駐和歸口派駐兩種派駐形式，在市級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)設(shè)立7家綜合派駐機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督39家單位。又如，浙江省在省級(jí)層面設(shè)立25家派駐機(jī)構(gòu)，其中有23家采取了綜合派駐模式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)省級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)的全方位監(jiān)督。從當(dāng)前地方派駐機(jī)構(gòu)改革的情況看，省市縣三級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)都已廣泛設(shè)置了派駐機(jī)構(gòu)，歸口派駐也已成為派駐監(jiān)督的普遍方式。

隨著派駐機(jī)構(gòu)改革的持續(xù)推進(jìn)，學(xué)界開始對(duì)派駐監(jiān)督進(jìn)行跟進(jìn)研究。目前，已有研究大多聚焦于派駐監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和價(jià)值規(guī)范兩個(gè)方面。就研究視角而言，既有研究主要基于三種路徑展開：一是功能路徑。該路徑秉持結(jié)構(gòu)功能視角，重點(diǎn)分析派駐監(jiān)督結(jié)構(gòu)性改革的價(jià)值規(guī)范，充分彰顯派駐監(jiān)督的正向功能。從該路徑出發(fā)，派駐監(jiān)督是在監(jiān)督范式轉(zhuǎn)換、黨紀(jì)法規(guī)調(diào)適和監(jiān)督探索實(shí)踐的共同驅(qū)動(dòng)下，黨和國家將嵌入性理念、技術(shù)和制度引入權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域以完善整體監(jiān)督體系的重要嘗試。[1]二是技術(shù)路徑。采取哪些舉措以確保派駐監(jiān)督取得預(yù)期成效，是技術(shù)路徑所要回答的主要問題。在這方面，學(xué)界普遍強(qiáng)調(diào)明確監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、提高派駐人員專業(yè)素養(yǎng)、創(chuàng)新監(jiān)督方式等方面的改革。[2]三是場景路徑。作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、全局性工程，派駐監(jiān)督涉及黨和政府的多方要素，因而在一些特定的場景下更可能收獲實(shí)效。有鑒于此，一些學(xué)者對(duì)建國以來派駐監(jiān)督的發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)啟示進(jìn)行了全面梳理，并認(rèn)為應(yīng)在政治關(guān)系、法治文化和能力素質(zhì)層面推進(jìn)派駐監(jiān)督改革向縱深發(fā)展。[3]

學(xué)界圍繞派駐監(jiān)督的研究成果不乏真知灼見，也為下一階段的研究奠定了深厚基礎(chǔ)。然而，考慮到理論界對(duì)派駐機(jī)構(gòu)改革的研究起步相對(duì)較晚，既有研究成果對(duì)研究對(duì)象的針對(duì)性和研究體系的完整性仍有所忽視。其一，圍繞派駐監(jiān)督應(yīng)然邏輯和經(jīng)驗(yàn)啟示的宏觀研究較多，但對(duì)派駐監(jiān)督實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”的具體方式，也就是歸口派駐模式卻缺少必要的關(guān)注；其二，既有研究大多著眼于派駐機(jī)構(gòu)的問責(zé)功能和腐敗治理功能，但對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的政治監(jiān)督職能缺少必要的概念分析和針對(duì)性闡釋，對(duì)地方派駐機(jī)構(gòu)政治監(jiān)督實(shí)踐的系統(tǒng)性理論思考較為缺乏。有鑒于此，本文重點(diǎn)關(guān)注歸口派駐背景下地方派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的政治監(jiān)督運(yùn)作情況，力圖在已有研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步回答幾個(gè)關(guān)鍵問題：在當(dāng)前普遍推行的歸口派駐模式下，派駐機(jī)構(gòu)政治監(jiān)督通常采用哪些方式？歸口派駐背景下的政治監(jiān)督遭遇了哪些挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)背后的深層制度誘因是什么？如何優(yōu)化派駐機(jī)構(gòu)履行政治監(jiān)督的長效機(jī)制，推進(jìn)政治監(jiān)督具體化常態(tài)化？為了厘清這些問題，有必要首先明確歸口派駐和政治監(jiān)督這兩個(gè)核心概念。

如前所述，派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置遵循單獨(dú)派駐和歸口派駐兩種方式。單獨(dú)派駐即紀(jì)委監(jiān)委向監(jiān)督對(duì)象單獨(dú)派出一個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)。理論上，單獨(dú)派駐主要針對(duì)系統(tǒng)規(guī)模大、直屬單位多、監(jiān)督對(duì)象多的監(jiān)督單位。歸口派駐又可被稱為綜合派駐，即對(duì)業(yè)務(wù)相近、相關(guān)或者系統(tǒng)規(guī)模小、監(jiān)督對(duì)象少的部門，分系統(tǒng)或分片區(qū)歸口設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，每個(gè)派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督若干單位。由此，根據(jù)派駐方式的不同，派駐監(jiān)督還可被分為單獨(dú)監(jiān)督和綜合監(jiān)督兩種類型?，F(xiàn)實(shí)中，哪些單位采取單獨(dú)派駐、哪些單位采取歸口派駐尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)、工作便利和紀(jì)委監(jiān)委自身的人員配置，歸口派駐實(shí)際上成為了從中央到地方的普遍模式。另一方面，政治監(jiān)督是黨和國家自我監(jiān)督的重要路徑，其根本目的是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。派駐監(jiān)督本質(zhì)上就是政治監(jiān)督，強(qiáng)化政治監(jiān)督職能也是深化派駐機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵所在。派駐機(jī)構(gòu)履行政治監(jiān)督不是抽象的、空泛的，而是具體的、實(shí)踐的，重點(diǎn)是“檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”，這也是政治監(jiān)督區(qū)別于一般意義上權(quán)力監(jiān)督的核心要義。[4]同時(shí)，派駐機(jī)構(gòu)履行政治監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是各監(jiān)督單位的“關(guān)鍵少數(shù)”，特別是要通過派駐監(jiān)督落實(shí)監(jiān)督單位“一把手”的主體責(zé)任。

二 地方派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)政治監(jiān)督的實(shí)踐探索

在中央層面派駐機(jī)構(gòu)改革的示范作用下，各地立足實(shí)際，針對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的功能定位、職責(zé)分工、運(yùn)行方式和工作流程進(jìn)行了全方位的實(shí)踐探索。綜合梳理各地實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，派駐機(jī)構(gòu)履行政治監(jiān)督的整體框架（圖1）已經(jīng)形成，穩(wěn)定的監(jiān)督流程和監(jiān)督機(jī)制也已具備。

（一）政治監(jiān)督常規(guī)化

政治監(jiān)督常規(guī)化主要表現(xiàn)為派駐機(jī)構(gòu)能夠開展規(guī)范的日常監(jiān)督工作。為防止權(quán)力任性、減少監(jiān)督工作的隨意性，各地在派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)成立伊始，通常都會(huì)根據(jù)本地區(qū)下發(fā)的派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)實(shí)施意見，研究制定符合自身實(shí)際的工作規(guī)范，使政治監(jiān)督實(shí)現(xiàn)常規(guī)化運(yùn)行。

1.建立信息臺(tái)賬，隨時(shí)掌握情況。各地綜合派駐機(jī)構(gòu)設(shè)立后都會(huì)要求各監(jiān)督單位及時(shí)報(bào)送本單位有關(guān)情況，包括機(jī)構(gòu)編制、職責(zé)權(quán)限、廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、人員簡歷等。在此基礎(chǔ)上，派駐機(jī)構(gòu)還會(huì)將監(jiān)督單位“關(guān)鍵少數(shù)”作為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。對(duì)于各監(jiān)督單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員的變動(dòng)、各單位印發(fā)的黨風(fēng)廉政工作文件、簡報(bào)等，派駐機(jī)構(gòu)也會(huì)要求監(jiān)督單位及時(shí)報(bào)送，以便隨時(shí)掌握相關(guān)情況，實(shí)現(xiàn)全面、動(dòng)態(tài)了解。

2.召開聯(lián)席會(huì)議，形成統(tǒng)一部署。為加強(qiáng)與監(jiān)督單位的協(xié)同性，各地派駐機(jī)構(gòu)通常定期召開監(jiān)督單位機(jī)關(guān)紀(jì)委書記或分管紀(jì)檢工作領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)席例會(huì)。聯(lián)席會(huì)議的內(nèi)容主要包括派駐機(jī)構(gòu)傳達(dá)中央紀(jì)委監(jiān)委和上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的工作部署；聽取各單位落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”、開展黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗工作、查辦違法違紀(jì)案件等方面的情況匯報(bào)；通報(bào)派駐機(jī)構(gòu)的階段性工作情況；集體排查問題線索，研討交流工作經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一部署下一階段工作。

3.組織年底檢查，加強(qiáng)考核指導(dǎo)。作為一項(xiàng)重要的“規(guī)定動(dòng)作”，地方派駐機(jī)構(gòu)會(huì)在每年年底對(duì)監(jiān)督單位開展黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制專項(xiàng)檢查考核。這種年底檢查通常采取自查和統(tǒng)一檢查相結(jié)合的方式，在各單位自查的基礎(chǔ)上，由派駐機(jī)構(gòu)牽頭組織對(duì)各歸口監(jiān)督單位的統(tǒng)一檢查。檢查重點(diǎn)是監(jiān)督單位領(lǐng)導(dǎo)班子及成員部署落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作、落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神、糾正“四風(fēng)”等方面的情況。派駐機(jī)構(gòu)還會(huì)就檢查中發(fā)現(xiàn)的問題對(duì)各歸口監(jiān)督單位進(jìn)行反饋、指導(dǎo)和督促整改。

4.進(jìn)行廉政約談，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。為強(qiáng)化監(jiān)督單位的政治意識(shí)，真正使“咬耳扯袖”“紅臉出汗”成為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的常態(tài)，地方派駐機(jī)構(gòu)對(duì)約談制度相當(dāng)重視?，F(xiàn)實(shí)中，一些地方的派駐機(jī)構(gòu)將廉政約談分為工作約談和問題約談兩種。工作約談包括聽取各監(jiān)督單位落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)情況匯報(bào)、征求對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作中存在的問題以及落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神等方面的意見建議。而問題約談主要是對(duì)落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”不力的單位和主要領(lǐng)導(dǎo)指出問題、明確要求、提出改進(jìn)建議。

5.列席相關(guān)會(huì)議，開展會(huì)議監(jiān)督。就實(shí)踐情況看，列席監(jiān)督單位的相關(guān)會(huì)議是派駐機(jī)構(gòu)政治監(jiān)督不可或缺的重要渠道。在歸口派駐模式下，派駐機(jī)構(gòu)組長一般作為駐在單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員參加駐在部門的相關(guān)會(huì)議；其他歸口監(jiān)督單位召開領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)和研究“三重一大”事項(xiàng)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、年度工作部署總結(jié)、重要違紀(jì)案件立案處理等事項(xiàng)的會(huì)議，也要提前將議程和議題報(bào)送派駐機(jī)構(gòu)。派駐機(jī)構(gòu)視情況由組長或組長委托其他派駐人員列席會(huì)議，以便對(duì)歸口監(jiān)督單位的會(huì)議程序和部署決策進(jìn)行全過程監(jiān)督。

（二）重點(diǎn)事項(xiàng)監(jiān)督常態(tài)化

如果說日常監(jiān)督是一種常規(guī)化派駐監(jiān)督方式，那么重點(diǎn)事項(xiàng)監(jiān)督則具有一定的動(dòng)態(tài)性、靈活性，其“問題導(dǎo)向”更為鮮明，這也是政治監(jiān)督有別于其他權(quán)力監(jiān)督類型的特征表現(xiàn)。概言之，重點(diǎn)事項(xiàng)監(jiān)督常態(tài)化意味著派駐機(jī)構(gòu)始終堅(jiān)持黨中央重大決策和上級(jí)黨委政府、紀(jì)委監(jiān)委的工作部署到哪里，監(jiān)督檢查就跟進(jìn)到哪里。

1.以“嵌入式監(jiān)督”強(qiáng)化重大決策部署的壓力傳導(dǎo)。作為一種較為特殊的監(jiān)督方式，“嵌入式監(jiān)督”指地方派駐機(jī)構(gòu)在特定時(shí)期內(nèi)，通過派駐機(jī)構(gòu)的全面動(dòng)員，全方位嵌入監(jiān)督對(duì)象工作流程、全面掌握監(jiān)督對(duì)象履職真實(shí)情況，以此提高監(jiān)督的精準(zhǔn)度，確保黨中央和上級(jí)黨委政府的政令暢通。如新冠肺炎疫情防控工作開展以來，各地派駐機(jī)構(gòu)堅(jiān)持近距離、全流程跟進(jìn)監(jiān)督，主動(dòng)貼近防控第一線，研究制定專項(xiàng)監(jiān)督工作方案，及時(shí)建立信息溝通、走訪調(diào)研、監(jiān)督檢查、發(fā)現(xiàn)問題和反饋報(bào)告等工作臺(tái)賬，以督促各監(jiān)督單位落實(shí)疫情防控責(zé)任制。

2.以專項(xiàng)巡查督促落實(shí)黨和政府的重點(diǎn)工作部署。黨和政府的重點(diǎn)工作會(huì)隨形勢發(fā)展不斷調(diào)整變化，因而現(xiàn)實(shí)中，地方派駐機(jī)構(gòu)通常采取專項(xiàng)巡查的方式，就每一時(shí)間段的重點(diǎn)工作開展有針對(duì)性的檢查督導(dǎo)。例如，近年來各地的派駐機(jī)構(gòu)圍繞“為官不為”“為官亂為”、掃黑除惡專項(xiàng)斗爭、制止餐飲浪費(fèi)等開展了多次專項(xiàng)治理工作。一些地方還成立了專項(xiàng)巡查工作領(lǐng)導(dǎo)小組和多個(gè)專項(xiàng)巡查組，采取交叉更替巡查的辦法對(duì)監(jiān)督單位進(jìn)行巡查。

3.以蹲點(diǎn)調(diào)研搜集特定監(jiān)督單位信息。考慮到綜合監(jiān)督本身具有點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，派駐機(jī)構(gòu)為避免駐在一家、監(jiān)督多家而導(dǎo)致的對(duì)個(gè)別監(jiān)督單位情況無法全面掌握的問題，通常會(huì)采取定期蹲點(diǎn)的方式搜集特定監(jiān)督單位的信息。具體而言，派駐機(jī)構(gòu)會(huì)主動(dòng)下沉到所聯(lián)系的地區(qū)、單位深入調(diào)研，通過談心談話、下沉監(jiān)督檢查等辦法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)蹲點(diǎn)單位貫徹落實(shí)中央和上級(jí)重大決策部署、執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)、政治生態(tài)建設(shè)等方面存在的問題。

4.以抽查監(jiān)督突出監(jiān)督重點(diǎn)。一些監(jiān)督單位規(guī)模較大，派駐機(jī)構(gòu)在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督的情況下，往往突出重點(diǎn)，采取抽查方式掌握情況、發(fā)現(xiàn)問題。同時(shí)，歸口派駐模式下的各地派駐機(jī)構(gòu)還會(huì)在綜合考慮機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)類型、廉政風(fēng)險(xiǎn)程度等因素的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地選定一家或多家監(jiān)督單位的內(nèi)設(shè)處室或直屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行抽查。除調(diào)閱會(huì)議記錄、工作臺(tái)賬、規(guī)章制度等常規(guī)資料、查看各項(xiàng)規(guī)定事項(xiàng)的完成情況外，還可能抽查監(jiān)督單位的財(cái)務(wù)憑證等其他重要資料，以便深入了解監(jiān)督單位的業(yè)務(wù)工作和黨風(fēng)廉政建設(shè)情況。

（三）群眾監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化

作為一種黨政系統(tǒng)外部的監(jiān)督方式，群眾監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。為了更好地查找問題線索、提高政治監(jiān)督的針對(duì)性，各地派駐機(jī)構(gòu)普遍將職工和群眾的信訪舉報(bào)視為落實(shí)政治監(jiān)督的重要抓手。一方面，許多地區(qū)的派駐機(jī)構(gòu)專門設(shè)立了黨風(fēng)廉政建設(shè)信訪舉報(bào)信箱，開通了信訪舉報(bào)專用電話，通過嚴(yán)格執(zhí)行信訪舉報(bào)制度和線索管理制度，使職工和群眾有渠道參與到監(jiān)督工作中。另一方面，各地派駐機(jī)構(gòu)通常要求監(jiān)督單位及時(shí)將收到的反映本單位主要領(lǐng)導(dǎo)和一般公職人員的信訪舉報(bào)材報(bào)分類報(bào)送派駐機(jī)構(gòu)。派駐機(jī)構(gòu)會(huì)就舉報(bào)的問題線索進(jìn)行綜合研判，對(duì)不同性質(zhì)、不同層級(jí)的問題線索分類處理，重點(diǎn)關(guān)注舉報(bào)材料所反映的政治問題。此外，近年來一些地方的派駐機(jī)構(gòu)還要求監(jiān)督單位做好黨的十八大以前問題線索的“起底”和報(bào)送工作，按規(guī)定進(jìn)行清點(diǎn)、交接、登記，并召開專題會(huì)議分析研判。

三 “體制韌性”與派駐機(jī)構(gòu)履行政治 監(jiān)督職能的困境

從歷史邏輯和實(shí)踐邏輯的角度看，近年來的派駐機(jī)構(gòu)改革主要聚焦于派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制和職責(zé)功能，實(shí)際上也對(duì)以往學(xué)界所關(guān)注的諸多問題作出了積極回應(yīng)。但是，歸口派駐背景下派駐監(jiān)督的實(shí)踐探索也暴露出一些以往研究較少觸及卻至關(guān)重要的問題。根本而言，派駐監(jiān)督是上級(jí)黨政組織為解決“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)”而對(duì)下級(jí)組織的一種強(qiáng)化監(jiān)督，但公共組織試圖強(qiáng)化垂直監(jiān)管的改革舉措可能觸發(fā)下級(jí)組織的“體制韌性”，從而導(dǎo)致各類非預(yù)期后果的出現(xiàn)，使派駐機(jī)構(gòu)在履行政治監(jiān)督的過程中陷入監(jiān)督困境。[5]

（一）“體制韌性”及其生成邏輯

所謂“體制韌性”，指的是科層體制中的下級(jí)組織從結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性與制度慣性出發(fā)，根據(jù)相對(duì)獨(dú)立的自主意志，運(yùn)用慣常的機(jī)制運(yùn)行方式整合自上而下的改革部署，在制度架構(gòu)、流程設(shè)計(jì)和資源分配等方面抵制或虛化創(chuàng)新理念的踐行程度，削弱改革的力度、深度和預(yù)期成效。在我國，科層體制表現(xiàn)出較為明顯的“向上負(fù)責(zé)”特點(diǎn)，各級(jí)政府普遍采用自上而下授權(quán)的形式，也形成了上下級(jí)政府間的“委托—代理”關(guān)系?？紤]到我國國家治理的規(guī)模和復(fù)雜性，自上而下的政策落實(shí)傳導(dǎo)路徑相對(duì)較長，作為委托人的上級(jí)政府一般會(huì)賦予下級(jí)政府自由裁量權(quán)以落實(shí)改革。這種“政出于上而執(zhí)行仰之于下”的授權(quán)模式使下級(jí)政府具備一定的獨(dú)立性和自主性，能夠運(yùn)用自由裁量權(quán)“因地制宜”整合改革。

就派駐機(jī)構(gòu)改革而言，作為一種高位統(tǒng)籌部署的監(jiān)督體系改革，相關(guān)改革得到了中央層面的強(qiáng)大政治支持，也形成了自上而下的強(qiáng)大政治壓力。然而，一旦改革創(chuàng)新邁入制度化階段，就意味著“大刀闊斧”的結(jié)構(gòu)性改革開始進(jìn)入常規(guī)化運(yùn)行，派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)既要履行監(jiān)督職能，又要融入監(jiān)督單位的日常運(yùn)作，這就使地方治理體制對(duì)派駐機(jī)構(gòu)改革的調(diào)適性整合過程得以逐步顯現(xiàn)。受“體制韌性”影響，這種整合可能有意無意地削弱改革力度、弱化地方派駐機(jī)構(gòu)履行政治監(jiān)督的效能。

（二）“體制韌性”誘發(fā)派駐監(jiān)督困境的負(fù)向效應(yīng)

1.地方派駐機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)定位不甚清晰，監(jiān)督主體角色異化。監(jiān)督主體“角色異化”指派駐機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)角色和本應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)間存在差異，派駐機(jī)構(gòu)與監(jiān)督單位、其他監(jiān)督主體之間的關(guān)系未能厘清。從“體制韌性”的角度看，盡管派駐機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)原則已經(jīng)明確，但派駐機(jī)構(gòu)改革并沒有嚴(yán)格統(tǒng)一的模板，而是根據(jù)各地情況有所不同，這就給不同地區(qū)的治理主體運(yùn)用慣常方式虛化、弱化改革留下了空間。實(shí)踐中，一些地方的派駐機(jī)構(gòu)由監(jiān)督單位的機(jī)關(guān)紀(jì)委直接劃轉(zhuǎn)而來，由于過去長期在駐在單位領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，因而與監(jiān)督對(duì)象間存在較為明顯的依附關(guān)系；有的派駐機(jī)構(gòu)在形式上已經(jīng)派駐，但囿于制度慣性實(shí)際上還是做著機(jī)關(guān)紀(jì)委的工作；還有一些監(jiān)督單位延續(xù)了傳統(tǒng)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”習(xí)慣，有意無意地將派駐機(jī)構(gòu)視為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，直接給派駐機(jī)構(gòu)部署工作。由此，這種地方治理主體秉持傳統(tǒng)管理思維、運(yùn)用傳統(tǒng)管理方式對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的調(diào)適整合導(dǎo)致本應(yīng)代表上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的派駐機(jī)構(gòu)在監(jiān)督中處于被動(dòng)局面，難免造成派駐機(jī)構(gòu)的角色異化，甚至可能導(dǎo)致派駐機(jī)構(gòu)與監(jiān)督對(duì)象形成共謀。另外，就上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委和派駐機(jī)構(gòu)的關(guān)系而言，紀(jì)委監(jiān)委作為派出機(jī)關(guān)，也慣于運(yùn)用常規(guī)機(jī)制整合改革，突出表現(xiàn)為不愿意“放權(quán)”給派駐機(jī)構(gòu)，特別是保留對(duì)監(jiān)督單位部分“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督權(quán)限，導(dǎo)致派駐機(jī)構(gòu)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不對(duì)等難題。

2.地方派駐機(jī)構(gòu)政治監(jiān)督的方式方法較為單一，信息獲取呈現(xiàn)碎片化，監(jiān)督主體目標(biāo)模糊。從派駐機(jī)構(gòu)履行政治監(jiān)督的運(yùn)作機(jī)制中不難發(fā)現(xiàn)，會(huì)議監(jiān)督、蹲點(diǎn)調(diào)研和抽查監(jiān)督等政治監(jiān)督方式實(shí)際上都屬于紀(jì)委監(jiān)委和巡視組開展監(jiān)督工作的常規(guī)方式，但這種常規(guī)的“巡警式”監(jiān)督卻難以滿足歸口派駐模式下政治監(jiān)督的實(shí)際需要。換言之，當(dāng)派駐機(jī)構(gòu)以類似“巡警”的方式監(jiān)督相關(guān)單位時(shí)，就可能面對(duì)反復(fù)出現(xiàn)的“代理人損失”問題，即作為代理人的監(jiān)督單位利用其信息優(yōu)勢使派駐監(jiān)督扭曲或失效。[6]實(shí)踐中，這種“巡警式”監(jiān)督難題和“代理人損失”會(huì)被歸口監(jiān)督模式進(jìn)一步放大。通觀各地實(shí)踐，歸口派駐基本遵循紀(jì)工委的設(shè)置思路，綜合監(jiān)督單位的業(yè)務(wù)差異較大，其中一些單位還可能具有較強(qiáng)專業(yè)性和較大規(guī)模，給派駐監(jiān)督增加了難度。在這種情況下，派駐機(jī)構(gòu)一方面需要面對(duì)“外行監(jiān)督內(nèi)行”的難題，難以對(duì)專業(yè)性、主觀性較強(qiáng)的個(gè)性問題做到準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。另一方面，一些綜合監(jiān)督單位還屬于典型的大系統(tǒng)、老部門，人脈雜、歷史遺留問題多，客觀上也會(huì)造成監(jiān)督機(jī)制不夠順暢，開展全面監(jiān)管相對(duì)較難，出現(xiàn)監(jiān)督主體目標(biāo)模糊也在情理之中。

3.地方派駐機(jī)構(gòu)難以精準(zhǔn)履行政治監(jiān)督職責(zé)，容易陷入執(zhí)行偏差。這方面問題的典型表現(xiàn)是派駐機(jī)構(gòu)履行政治監(jiān)督的具體內(nèi)容在制度上尚未充分明確。政治監(jiān)督本身內(nèi)涵豐富，一旦缺少明確的制度規(guī)定，派駐機(jī)構(gòu)就容易對(duì)政治監(jiān)督的內(nèi)涵和外延產(chǎn)生寬泛化、簡單化等認(rèn)識(shí)理解偏差，或是將政治監(jiān)督范圍擴(kuò)大化，事無巨細(xì)、無所不及；或是將政治監(jiān)督內(nèi)容簡單化，缺位越位、失焦失準(zhǔn)、不夠精確。[7]在當(dāng)前缺少明確、穩(wěn)定的政治監(jiān)督權(quán)責(zé)清單的情況下，監(jiān)督者與監(jiān)督對(duì)象之間會(huì)表現(xiàn)出較為明顯的非對(duì)稱關(guān)系，也就是派駐機(jī)構(gòu)履行政治監(jiān)督的效能高度依賴于被監(jiān)督單位的配合和支持。周雪光的控制權(quán)理論和剛性官僚體制理論也提出，科層組織中上下級(jí)之間的“委托—代理”關(guān)系會(huì)受到目標(biāo)不一致、信息不對(duì)稱和有限理性的制約。[8]在群眾監(jiān)督力度不足、派駐機(jī)構(gòu)力量有限且信息高度分散于監(jiān)督單位的任務(wù)場域下，派駐機(jī)構(gòu)為減少信息獲取的成本，很大程度上必須依賴監(jiān)督單位以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)，這也使監(jiān)督單位獲得了較大的信息控制權(quán)。在我國，下級(jí)組織極少公開抵制自上而下的垂直監(jiān)督，但由于政治監(jiān)督事項(xiàng)模糊，且相對(duì)于派駐機(jī)構(gòu)，被監(jiān)督單位的人員無疑更熟悉本單位的業(yè)務(wù)工作，擁有明顯的信息優(yōu)勢及人脈關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因而被監(jiān)督單位可能憑借自由裁量權(quán)，采取變通、共謀和選擇性執(zhí)行等較為“隱性”的策略抵制派駐監(jiān)督，或是利用各種關(guān)系網(wǎng)使派駐機(jī)構(gòu)處于監(jiān)督外圍，阻礙傳統(tǒng)監(jiān)督體系的流程再造。由此，派駐機(jī)構(gòu)在信息搜集這一政治監(jiān)督的初始階段就會(huì)遇到阻礙，執(zhí)行偏差的產(chǎn)生也就難以避免。

基于上述分析，以往研究揭示的地方政府在面對(duì)改革創(chuàng)新、執(zhí)行上級(jí)政策過程中的隱性抵制行為，實(shí)際上都可以被歸入“體制韌性”的解釋范疇。作為地方治理體制最為常規(guī)和穩(wěn)固的要素，科層組織在長期運(yùn)行過程中會(huì)形成普遍認(rèn)同的行為方式和制度文化，表現(xiàn)出很強(qiáng)的保守性特點(diǎn)，更傾向于秉持傳統(tǒng)的管理思維和管理方式重塑改革，而這種“體制韌性”在派駐機(jī)構(gòu)履行政治監(jiān)督的實(shí)踐探索中也不乏蹤跡。

四 地方派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)政治監(jiān)督長效機(jī)制的優(yōu)化路徑

從長時(shí)段視角看，黨和國家監(jiān)督體系的完善是一個(gè)漸進(jìn)式的改革過程，圍繞派駐監(jiān)督的改革探索還需秉持立足實(shí)際、循序漸進(jìn)、增量改革的原則，以優(yōu)化派駐機(jī)構(gòu)履行政治監(jiān)督長效機(jī)制為著力點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)政治監(jiān)督的具體化常態(tài)化。

（一）加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)的專業(yè)性

明確上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、從制度層面強(qiáng)化派駐機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性和“嵌入度”，是派駐機(jī)構(gòu)履行政治監(jiān)督的基本前提。當(dāng)前，派駐機(jī)構(gòu)干部的組織人事關(guān)系一般放在駐在部門，工資待遇和工作經(jīng)費(fèi)也由駐在部門提供，這容易導(dǎo)致派駐機(jī)構(gòu)對(duì)駐在部門的依賴，也不利于派駐機(jī)構(gòu)相對(duì)超然和獨(dú)立地開展監(jiān)督工作。為增強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)與上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的聯(lián)系，提升派駐干部的派駐意識(shí)，有必要進(jìn)一步調(diào)整派駐機(jī)構(gòu)的后勤保障政策?？煽紤]將派駐機(jī)構(gòu)干部的黨組織關(guān)系、工資關(guān)系、福利待遇由上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委統(tǒng)一管理，工作經(jīng)費(fèi)由上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委統(tǒng)一提供，同時(shí)明確各歸口監(jiān)督單位必須配合紀(jì)委監(jiān)委為派駐機(jī)構(gòu)開展工作提供辦公室和必要的辦公設(shè)備，以消除既受駐在部門機(jī)關(guān)黨委領(lǐng)導(dǎo)又對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的矛盾，讓派駐機(jī)構(gòu)不再“有求于人”。此外，從構(gòu)建長效運(yùn)作機(jī)制的視角出發(fā)，上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委還應(yīng)對(duì)派駐干部實(shí)行“一盤棋”統(tǒng)一管理，在派駐機(jī)構(gòu)間建立工作輪崗機(jī)制，實(shí)現(xiàn)派駐干部和紀(jì)檢監(jiān)察干部的交叉任職和定期輪崗，通過制度保障激發(fā)派駐機(jī)構(gòu)開展工作的積極性、主動(dòng)性，增強(qiáng)派駐干部對(duì)上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的認(rèn)同感，解決他們的“后顧之憂”。

（二）明確派駐機(jī)構(gòu)職責(zé)定位，理順各方監(jiān)督主體的關(guān)系

鑒于當(dāng)前紀(jì)委監(jiān)委相關(guān)部門、派駐機(jī)構(gòu)、紀(jì)工委以及各監(jiān)督單位機(jī)關(guān)紀(jì)委的職能交叉、權(quán)責(zé)界限不明確等問題，有必要理順各方監(jiān)督主體在日常監(jiān)督、信訪舉報(bào)、執(zhí)紀(jì)審查、案件審理等方面的職能定位，以便形成工作合力，構(gòu)建全方位監(jiān)督體系。就派駐機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)適度加強(qiáng)其對(duì)監(jiān)督單位主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督權(quán)，使派駐機(jī)構(gòu)與紀(jì)委監(jiān)委相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)主要領(lǐng)導(dǎo)線索信息共享。派駐機(jī)構(gòu)的政治監(jiān)督針對(duì)性也需提升，將事前預(yù)防、事中處理和事后總結(jié)結(jié)合起來，加大對(duì)自收件、紀(jì)委監(jiān)委交辦件、巡視組轉(zhuǎn)辦件等問題線索的核實(shí)查處力度。發(fā)現(xiàn)問題線索后，派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)做初步研判，對(duì)于一般性問題可指導(dǎo)監(jiān)督單位負(fù)責(zé)人或機(jī)關(guān)紀(jì)委干部核查處理，使黨紀(jì)輕處分和組織處理成為大多數(shù)；對(duì)于重要問題線索，應(yīng)及時(shí)上報(bào)紀(jì)委監(jiān)委，并積極協(xié)助有關(guān)部門做好核查處理工作；針對(duì)典型案件，要指導(dǎo)相關(guān)單位做好警示教育工作，及時(shí)將案件資源轉(zhuǎn)化為教育資源。另外，考慮到歸口派駐模式下派駐機(jī)構(gòu)的人員配置有限，還應(yīng)進(jìn)一步明確監(jiān)督單位內(nèi)部機(jī)關(guān)紀(jì)委的職責(zé)，使機(jī)關(guān)紀(jì)委成為派駐機(jī)構(gòu)履行政治監(jiān)督的有力補(bǔ)充。在監(jiān)察體制改革持續(xù)推進(jìn)的背景下，可考慮賦予機(jī)關(guān)紀(jì)委監(jiān)察權(quán)，降低派駐機(jī)構(gòu)的信息獲取成本。

（三）細(xì)化監(jiān)督權(quán)責(zé)，為派駐機(jī)構(gòu)履行政治監(jiān)督提供嚴(yán)密的制度依據(jù)

針對(duì)派駐機(jī)構(gòu)在履行政治監(jiān)督過程中的監(jiān)督權(quán)限模糊問題，上級(jí)黨委、紀(jì)委監(jiān)委和派駐機(jī)構(gòu)需結(jié)合實(shí)際，通過會(huì)商對(duì)可能存在模糊認(rèn)識(shí)或不一致看法做出明確回應(yīng)，進(jìn)而推動(dòng)政治監(jiān)督工作更為規(guī)范合理。例如，上級(jí)黨委和紀(jì)委監(jiān)委可以通過文件授權(quán)等方式明確派駐機(jī)構(gòu)責(zé)任人在列席監(jiān)督單位會(huì)議時(shí)、在不影響監(jiān)督單位具體工作部署的前提下，有對(duì)會(huì)議程序以及會(huì)議召開過程中出現(xiàn)的明顯違背民主集中制、違反政治紀(jì)律的言行提出質(zhì)疑的權(quán)利。派駐機(jī)構(gòu)列席會(huì)議的人員應(yīng)開展“留痕管理”，并在會(huì)議結(jié)束后及時(shí)向被監(jiān)督單位負(fù)責(zé)人反饋意見。同時(shí)，有必要明確派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人作為駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員，享有同其他班子成員相同的權(quán)利，可參與駐在部門的決策，擁有投票權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)。除此之外，派駐機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)細(xì)化還需體現(xiàn)在政治監(jiān)督從“事”到“人”的理念轉(zhuǎn)變上。除了對(duì)監(jiān)督單位的決策制度、民主集中制的執(zhí)行情況開展監(jiān)督之外，還需對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、性格特征和工作作風(fēng)等及時(shí)總結(jié)研判，對(duì)可能存在工作漏洞和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及時(shí)提醒、抓早抓小。在派駐機(jī)構(gòu)內(nèi)部，應(yīng)完善專人定向監(jiān)督機(jī)制，明確歸口派駐模式下派駐人員的責(zé)任分工，固定專人參加或列席監(jiān)督單位的重要會(huì)議，并定期向機(jī)構(gòu)成員匯報(bào)相關(guān)情況。專人定向監(jiān)督有助于彌補(bǔ)綜合監(jiān)督力量分散的短板，增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。