新形勢下公路竣工環(huán)保驗收主要問題及對策

鄧慧 吳家勇 歐陽崇武

摘要：文章以廣西2017—2019年20個典型公路竣工環(huán)境保護驗收項目為例，調查分析了在新形勢下公路竣工環(huán)境保護驗收工作現(xiàn)狀、主要問題及原因，并提出了對策與建議。

關鍵詞：公路;環(huán)境保護驗收;問題及對策

0 引言

《建設項目環(huán)境保護管理條例》（2017年修訂版）于2017-10-01生效后，建設項目竣工環(huán)境保護驗收制度發(fā)生了根本性改革，即由原環(huán)境保護行政主管部門審批制調整為由建設單位按照國務院環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的標準和程序對配套建設的環(huán)境保護設施進行驗收（以下簡稱建設單位自主驗收）。根據(jù)原環(huán)境保護部于2017-11-20印發(fā)《建設項目竣工環(huán)境報保護驗收暫行辦法》（國環(huán)規(guī)環(huán)評[2017]4號）（以下簡稱“《驗收暫行管理辦法》”）規(guī)定，建設單位是建設項目竣工環(huán)境保護驗收的責任主體，對驗收內容、結論和所公開信息的真實性、準確性和完整性負責，不得在驗收過程中弄虛作假。從此，建設項目竣工環(huán)境保護驗收工作正式開啟了全新的模式。

經(jīng)查詢，趙靜、宋雁輝、尹廣明、吳巧云等[1-7]學者對新形勢下建設項目竣工環(huán)境保護驗收主要問題及對策開展了研究，未發(fā)現(xiàn)有對新形勢下公路建設項目竣工環(huán)境保護驗收現(xiàn)狀、主要問題及對策的研究報道。

筆者對廣西2017—2019年完成的20個典型公路竣工環(huán)境保護驗收項目進行調查、總結，分析了在新形勢下公路建設項目竣工環(huán)境保護驗收工作現(xiàn)狀、主要問題及原因，并提出針對性對策建議，旨在為行業(yè)管理部門、建設單位及驗收調查單位在新形勢下做好公路竣工環(huán)境保護驗收工作提供技術參考。

1 公路建設項目竣工環(huán)境保護驗收現(xiàn)狀

根據(jù)國家環(huán)境保護法律法規(guī)和公路建設項目竣工驗收管理有關規(guī)定，竣工環(huán)境保護驗收是公路建設項目必須完成的法定程序，也是公路工程竣工驗收前置條件之一。

根據(jù)調研2017—2019年完成的廣西20個典型公路建設項目及有關材料，主要結果如下：（1）公路建設單位普遍重視竣工環(huán)境保護驗收工作;（2）建設單位部分管理人員未能全面、準確理解國家環(huán)境保護驗收制度改革目的和最新要求，履行竣工環(huán)境[JP+1]保護驗收程序主要是為了完成法定手續(xù)，部分自主驗收項目存在降低驗收標準情形，后續(xù)環(huán)境風險及法律風險大;（3）基本上為建設單位委托技術單位編制驗收調查報告，極個別項目建設單位自行編制驗收調查報告;（4）由于驗收程序復雜、專業(yè)性及政策性強等原因，竣工環(huán)境保護驗收已成為制約公路工程竣工驗收進度的突出問題，其中個別項目因環(huán)境保護方面存在重大缺陷導致環(huán)境保護驗收困難，甚至無法驗收。

廣西公路建設仍處于大建設、大發(fā)展階段，根據(jù)批復的公路建設規(guī)劃，在建及規(guī)劃建設的高速公路里程超9000km。隨著國家對生態(tài)環(huán)境保護越來越重視以及越來越嚴格的監(jiān)督檢查，在新形勢下公路建設單位的主體法律責任越來越大，相應的法律風險也越來越大，竣工環(huán)境保護驗收工作將會成為今后一段時間內公路建設管理的一個突出問題，且迫切需要盡快解決。

2 公路竣工環(huán)境保護驗收主要問題及原因分析

2.1 竣工環(huán)境保護驗收程序不完善導致法律風險大

公路竣工環(huán)境保護驗收程序不完善主要表現(xiàn)為：（1）驗收程序時效性不符合要求，《驗收暫行管理辦法》對竣工環(huán)境保護驗收期限、驗收報告公開時限、驗收信息申報時限等時間節(jié)點有明確要求，但實際上嚴格按照規(guī)定時限要求驗收的較少;（2）驗收程序合規(guī)性不符合要求，《驗收暫行管理辦法》對驗收調查單位和驗收組技術能力、提出驗收合格意見條件等提出了明確要求，實際中部分項目驗收調查單位或驗收組技術能力不滿足要求的現(xiàn)象常見，甚至個別項目存在《驗收暫行管理辦法》禁止提出驗收合格意見的情形下，采取隱瞞、造假等方式強行通過驗收。

根據(jù)《建設項目環(huán)境保護管理條例》（2017年修訂版）《驗收暫行管理辦法》等文件規(guī)定，建設單位及有關責任人對竣工環(huán)境保護驗收過程存在弄虛作假、未驗先投等環(huán)境違法行為，需承擔主體法律責任。

經(jīng)查，出現(xiàn)公路建設項目竣工環(huán)境保護驗收程序不完善的主要原因有：（1）公路建設單位及有關人員對新形勢下竣工環(huán)保驗收要求未全面、準確理解;（2）生態(tài)環(huán)境主管部門配套新的竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)督檢查管理制度（如“雙隨機一公開”抽查制度、聯(lián)合信用懲戒制度等）未及時落實到位，導致部分單位及人員產(chǎn)生僥幸心理，不嚴格執(zhí)行國家新的政策和制度要求。

2.2 竣工環(huán)境保護驗收困難或驗收周期長

部分公路建設項目存在竣工環(huán)境保護驗收困難或驗收周期長問題。驗收困難主要問題有項目環(huán)境管理手續(xù)不齊全，項目變動導致選線、選址環(huán)境不合理，建設環(huán)境保護設施不滿足驗收要求，重要環(huán)境保護措施未落實或難落實等。

項目環(huán)境管理手續(xù)不齊全主要是項目環(huán)境影響評價手續(xù)不齊全（涉嫌未批先建），即項目存在重大變動情形但未重新辦理報批環(huán)評文件手續(xù)。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部關于“未批先建”建設項目環(huán)境管理有關文件規(guī)定，涉及未批先建的建設項目，須依新環(huán)境影響評價法對建設單位處以罰款（按項目總投資的1%～5%處以罰款）并對有關人員依法予以行政處分后，方可重新報批環(huán)境影響評價文件。建設環(huán)境保護設施不滿足驗收要求主要是項目建設聲屏障、污水處理設施和橋（路）面徑流收集等重要環(huán)境保護設施不能正常運行（使用）或主要技術參數(shù)不能滿足驗收要求需重新整改。重要環(huán)境保護措施未落實或難落實主要是部分交通噪聲防治措施（對沿線居民、學校、醫(yī)院等聲環(huán)境保護目標更換隔聲窗）、飲用水取水口搬遷以及野生動物通道建設等重要環(huán)境保護措施未建設，或項目已處在驗收階段難以重新實施。

公路建設項目竣工環(huán)境保護驗收困難主要原因是：（1）項目施工期（項目環(huán)境影響評價批復至竣工環(huán)境保護驗收前期間）建設單位環(huán)境保護管理工作缺失或不完善;（2）根據(jù)現(xiàn)行公路工程監(jiān)理技術規(guī)范等規(guī)定，公路施工期環(huán)境監(jiān)理工作納入工程監(jiān)理工作范圍，由于環(huán)境保護工作專業(yè)性和政策性較強，實際環(huán)境監(jiān)理效果差;（3）野生動物通道、橋（路）面徑流收集系統(tǒng)等公路重要環(huán)境保護設施缺乏國家或地方標準規(guī)范指導設計、建設;（4）環(huán)境影響評價階段提出的環(huán)境保護措施可操作性差或過于嚴格導致難以落實。

公路建設項目竣工環(huán)境保護驗收周期長除了上述原因導致外，還與驗收程序復雜、驗收調查單位技術能力差以及環(huán)保驗收工作內容多等原因有關。

2.3 驗收調查技術服務市場無序競爭及驗收報告質量參差不齊

《驗收暫行管理辦法》生效后，驗收調查報告編制工作由原建設單位委托有資質技術單位編制調整為建設單位自行或委托有能力的技術單位編制，取消了驗收調查單位的資質要求。

驗收調查工作是一項技術性和政策性較強的工作，國家取消驗收調查單位資質要求后，驗收調查技術服務市場的無序競爭問題較嚴重。許多不具備驗收調查技術能力的單位為了搶占市場，采取低價中標、商業(yè)賄賂等非法手段承接項目，甚至個別單位為了規(guī)避驗收調查單位責任采取以建設單位名義出具驗收調查報告。調查結果表明，環(huán)保驗收制度改革后新開展驗收調查業(yè)務的技術單位編制的驗收報告質量普遍較差。驗收調查技術服務市場無序競爭及編制驗收調查文件質量差，不但影響了環(huán)境保護驗收制度改革效果，而且會對建設單位產(chǎn)生較大違法隱患以及對項目運營產(chǎn)生較大環(huán)境安全隱患。

驗收調查技術服務市場無序競爭及驗收報告質量差主要原因是現(xiàn)行新的建設單位自主驗收制度不夠完善，以及配套的行政主管部門驗收事中事后監(jiān)督檢查制度尚未得到全面落實。

3 對策與建議

3.1 加強竣工環(huán)境保護驗收制度改革的宣傳和培訓

《建設項目環(huán)境保護管理條例》（2017年修訂版）生效后，竣工環(huán)境保護驗收制度發(fā)生了根本性改革，公路竣工環(huán)境保護驗收責任主體由原環(huán)境保護行政主管部門轉移至建設單位。根據(jù)《驗收暫行管理辦法》規(guī)定，建設單位對受委托的技術機構編制的驗收監(jiān)測（調查）報告結論負責。在公路重大環(huán)境污染事故責任倒查、生態(tài)環(huán)境保護主管部門的事中事后監(jiān)督檢查中，一旦發(fā)現(xiàn)建設單位在組織公路竣工環(huán)境保護驗收過程中存在弄虛作假情形的，建設單位及有關責任人員須承擔相應的法律后果。

因此，為了使建設單位主要管理人員全面、準確理解國家竣工環(huán)境保護驗收改革目的、主要內容與要求及相應的法律后果，避免發(fā)生大范圍、大規(guī)模的建設單位及人員因環(huán)境違法被法律處罰，建議公路建設的行業(yè)主管部門、建設單位的上級主管部門對公路建設單位的主要管理人員盡快組織全面、系統(tǒng)的環(huán)境保護驗收制度改革宣傳和培訓。

3.2 強化項目施工期環(huán)境保護能力建設

公路竣工環(huán)境保護驗收困難與公路施工期環(huán)境保護管理缺失或不完善、管理人員環(huán)境保護專業(yè)知識不足等有較大關系，在新形勢下應盡快加強公路施工期環(huán)境保護管理能力建設，主要包括：（1）建立完善的公路施工期環(huán)境保護管理機構及制度體系，建設單位、施工單位和監(jiān)理單位應設置環(huán)境保護管理機構及配備環(huán)境保護專業(yè)人員;（2）根據(jù)項目環(huán)境特點細化及完善通用項目施工（監(jiān)理）合同中施工（監(jiān)理）單位的環(huán)境保護責任及環(huán)境保護要求;（3）引進第三方環(huán)境保護技術單位提供公路施工全過程環(huán)境保護技術服務，以解決參建各單位（建設單位、施工單位和監(jiān)理單位）環(huán)境保護專業(yè)人員不足以及驗收調查單位介入時機較晚問題（交工驗收后才進場調查，實際環(huán)境問題已形成，錯過了解決項目環(huán)境問題的最佳時機）;（4）加強對項目參建單位及人員環(huán)境保護知識培訓及宣傳工作。

3.3 加快相關設計規(guī)范制定

為了解決公路重要環(huán)境保護設施設計、建設無技術規(guī)范指導問題，建議交通運輸、生態(tài)環(huán)境保護等行業(yè)主管部門，加快制定野生動物通道、飲用水水源保護等重要環(huán)境保護設施的設計規(guī)范，避免重復建設。

3.4 加快完善新的環(huán)境保護驗收制度

為了解決現(xiàn)階段驗收調查技術服務市場混亂、驗收調查報告參差不齊以及驗收規(guī)范性低等突出問題，建議生態(tài)環(huán)境保護主管部門加快制定建設單位組織建設項目環(huán)境保護自主驗收的實施細則或指導性文件，以進一步細化和明確驗收調查單位技術能力、專業(yè)技術專家選取以及自主驗收會組織等關鍵環(huán)節(jié)要求。同時，盡快按照《建設項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)督管理辦法（試行）》等規(guī)定，通過“雙隨機一公開”抽查制度，強化建設項目竣工環(huán)境保護自主驗收的事中事后監(jiān)督性檢查，壓實建設單位及驗收調查單位等有關單位及人員責任，以提高自主驗收的規(guī)范性和有效性。

4 結語

（1）在新的形勢下，隨著國家環(huán)境保護法律法規(guī)修訂和改革的深入，建設單位成為公路竣工環(huán)境保護驗收責任主體。建設單位應高度重視并做好項目環(huán)境保護工作，嚴格按國家最新規(guī)定組織開展竣工環(huán)境保護驗收工作，避免發(fā)生環(huán)境違法行為。

（2）新形勢下公路竣工環(huán)境保護驗收工作主要問題有驗收程序不完善、驗收困難或周期長、驗收調查技術服務市場無序競爭及驗收報告質量參差不齊等問題，論文分析了原因并提出了針對性對策與建議，旨在為行業(yè)管理部門、建設單位及技術單位在新形勢下做好公路竣工環(huán)境保護驗收工作提供技術參考。

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