新中國鐵路發(fā)展成就回顧、經(jīng)驗與展望

伍業(yè)君

(鐵道黨校，北京 100088)

新中國成立以來，在黨的領導下，中國鐵路在路網(wǎng)建設、技術創(chuàng)新、體制改革等方面邁出了堅實步伐，付出了艱苦卓絕的努力，開創(chuàng)了中國特色社會主義制度下鐵路發(fā)展制度框架和發(fā)展模式，成功實現(xiàn)政企分開，公司治理結構日趨完善，技術創(chuàng)新成果卓著，在建設現(xiàn)代化交通體系、促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮了先行作用?？偨Y鐵路改革發(fā)展成就，提煉改革發(fā)展經(jīng)驗，展望未來發(fā)展方向，對于實現(xiàn)“交通強國、鐵路先行”發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義。

一、新中國成立以來鐵路發(fā)展成就顯著

新中國成立以來，中國鐵路在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術創(chuàng)新、體制改革方面取得了顯著成就。

(一)鐵路產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎不斷夯實

路網(wǎng)建設規(guī)模持續(xù)增加。新中國成立之初，中國鐵路營業(yè)里程為2.18萬公里。新中國成立后，我國鐵路整體上呈現(xiàn)出發(fā)展加快的趨勢。截至2019年年底，中國鐵路營業(yè)里程達到13.9萬公里以上。其中，高鐵營業(yè)里程達到3.5萬公里，高鐵營運里程位居世界第一，超過世界高鐵總里程的三分之二。中國成為世界上高鐵里程最長、運輸密度最高、運營場景最復雜的國家，在路網(wǎng)形成規(guī)模后，高鐵運營績效良好，部分高鐵客運線路已經(jīng)開始盈利。

鐵路運營績效持續(xù)增強。1949年，鐵路客運量1.03億人，客運周轉(zhuǎn)量130.01億人公里；貨運量5589萬噸，貨物周轉(zhuǎn)量184億噸公里。2018年，全國旅客發(fā)送量已經(jīng)達到33.75億人，鐵路旅客周轉(zhuǎn)量14146.58億人公里；鐵路貨運總發(fā)送量40.26億噸，鐵路貨運總周轉(zhuǎn)量28820.55億噸公里。中歐班列開行以來，運營績效也逐步提高。2018年共開行中歐班列6300列、同比增長72%，其中返程班列2690列、同比增長111%。

產(chǎn)業(yè)體系不斷健全。經(jīng)過70多年的發(fā)展，中國鐵路徹底改變了舊中國鐵路機車、車輛設備完全依賴進口的狀況，已經(jīng)形成了適應鐵路需要、并具備完全成套出口能力的完備產(chǎn)業(yè)體系，包括地質(zhì)勘測、軌道鋪設、隧道、機車、車輛、橋梁、通信信號、檢修設備器械、設計院、科研院所。同時，鐵路多種經(jīng)營也日趨繁榮，形成以運輸代理、倉儲、商貿(mào)、外運和集裝箱服務、旅游、廣告、飲食服務、房地產(chǎn)、采礦和建材、外經(jīng)外貿(mào)等為重點的經(jīng)營體系。

對外合作不斷深化。除了國際聯(lián)運和技術合作外，中國鐵路在經(jīng)濟技術援助、中外合資合作生產(chǎn)經(jīng)營、對外承包工程、勞務輸出和進出口貿(mào)易等領域也取得豐碩成績。中國鐵路輸出實現(xiàn)從低端勞務、原材料、初級產(chǎn)品的“產(chǎn)品”輸出到現(xiàn)在的集“設計、施工、制造、運營、監(jiān)理、材料裝備、投融資”為一體化的“全產(chǎn)業(yè)鏈”中國品牌輸出的跨越(瑪依努爾和趙軍，2018)。中國鐵路成套技術標準及產(chǎn)品輸出逐步獲得國際認可。鐵路產(chǎn)品出口市場實現(xiàn)了從亞非拉到歐美的飛躍。

(二)鐵路技術創(chuàng)新能力和水平顯著提升

持續(xù)不斷提升的建設運營技術水平。新中國成立以來，中國鐵路依靠科技創(chuàng)新，建設施工技術不斷改進，信息化水平不斷提高，電氣化新技術取得重要成果，鐵路工程質(zhì)量大幅度提升。中國鐵路在隧道、橋梁、電氣化鐵路、雙線電氣化線路、重載、高寒、高原鐵路等方面取得重要技術進步。同時，中國鐵路在橋梁建造、隧道施工等方面通過BIM、CIM等技術融合，實現(xiàn)了智能化、信息化管理，全面提升工程效率。高鐵工程建造技術、高速列車技術、列車控制技術、客站建設技術、系統(tǒng)集成技術、運營維護技術等方面達到了世界先進水平。

不斷增強的鐵路裝備技術水平。中國鐵路工業(yè)發(fā)展較晚，主要經(jīng)歷了從蒸汽機車到內(nèi)燃機車、電力機車的演變。1949-1960年是蒸汽時代，中國鐵路機車的技術進步主要體現(xiàn)在蒸汽機車的研制和改進上。1961-2000年，這一階段內(nèi)燃機車和電力機車均有發(fā)展，內(nèi)燃機車型號繁多，很多車型在鐵路服役年代久遠。電力機車的發(fā)展則經(jīng)歷了兩個階段，2000年前電力機車主要以引進產(chǎn)品、模仿創(chuàng)新為主，經(jīng)不斷技術改造，應用大功率可控硅元件和電子技術，實現(xiàn)無極調(diào)速，為電力機車發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗，為后來中國高鐵的引進消化吸收提供了良好的條件。2000年后則以技術引進為主，主要引進日本、德國、法國先進技術，通過技術合作、消化、吸收、再創(chuàng)新，在短短的幾年間，實現(xiàn)技術的不斷突破并實現(xiàn)批量生產(chǎn)。2006年以后，中國進入高鐵時代，這一階段，不同型號的和諧號動車組相繼下線。2017年，具有自主知識產(chǎn)權的中國標準動車組“復興號”下線。

制定了一批重要技術標準。我國共有約2000項鐵道標準，包括行業(yè)標準、國家標準和技術文件，初步形成了由普速、高速和重載鐵路三大技術標準體系構成的鐵路技術標準體系，在鐵路建設運營中發(fā)揮了重要作用。在國際標準制定方面，中國正在融入標準制定體系中，IEC/TC9負責軌道交通牽引電氣設備與系統(tǒng)領域的國際標準化工作，中國負責的工作組數(shù)量達到5個。

培育成長了一批技能人才。新中國成立初期，全路僅有2所專業(yè)大學、1所鐵道技術研究所，以及為數(shù)不多的中等專業(yè)學校和技工學校。目前，鐵路人才培養(yǎng)基本形成以鐵路高等院校、科研院所、中等專業(yè)學校、技工學校、職工大學、中專以及各類干部管理學院等組成的多層次全方位人才培養(yǎng)體系，已形成了一支人員多、素質(zhì)好、專業(yè)廣的專業(yè)技術隊伍。高等院校普遍建立學士學位制度，大部分學科可授碩士學位、博士學位。以中國國家鐵路集團有限公司直屬中國鐵道科學研究院為例，該院現(xiàn)設有運輸、機輛、鐵建、通號、計量和電算等眾多研究所，已逐步發(fā)展成為全路綜合性、多學科的專門研究鐵道科學技術問題的研究實驗中心、科技信息中心和產(chǎn)品質(zhì)量檢驗中心，全面擔起研究并解決鐵路部門運輸生產(chǎn)建設的重大技術關鍵問題的任務。

(三)鐵路體制機制改革取得重大突破

經(jīng)營機制不斷創(chuàng)新。新中國成立以來，通過漸進式改革，中國鐵路實現(xiàn)了從政企合一到政企分開、自主經(jīng)營、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的轉(zhuǎn)變。1949年，鐵道部集中統(tǒng)一領導，實行鐵道部、路局、分局、站段四級管理體制，企業(yè)經(jīng)營職能與政府對鐵路產(chǎn)業(yè)的行政管理職能和政府所有者代表的所有權均由鐵道部行使。1970年，鐵道部、交通部和郵電部郵政部分合并。1975年，鐵道部、交通部兩部分立。1979-1997年是中國鐵路改革初探期，鐵路行業(yè)由“放權讓利”起步，實行“大包干”和現(xiàn)代企業(yè)制度建設試點。1998-2013年，中國鐵路改革進入系統(tǒng)推進期。1998年，鐵路行業(yè)提出“政企分開”改革。2001年，實施新一輪資產(chǎn)經(jīng)營責任制，實行客貨分賬結算。至2003年，鐵路系統(tǒng)“主輔分離”改革基本完成。2005年，撤銷鐵路分局，四級管理體制改為鐵道部、鐵路局、站段三級管理模式。2013年，撤銷鐵道部，組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，政企分開改革在中央層面完成。組建后的國家鐵路局由交通運輸部管理。2013年至今，中國鐵路改革進入全面深化階段。2014年，《鐵路運輸企業(yè)準入許可辦法》頒布。2016年，我國首個民營資本控股的高速鐵路PPP項目杭紹臺鐵路正式開工建設。2017年，中國鐵路總公司初步確定新時期繼續(xù)深化改革分為三步走：第一步是對中國鐵路建設投資公司等非運輸類企業(yè)進行公司制改革，第二步是對全國18家鐵路局進行公司制改革，第三步是中國鐵路總公司自身進行公司制改革。2017年年底，中國鐵路總公司所屬18個鐵路局均已完成公司制改革。2018年，中國鐵路總公司混合所有制改革加速。2018年6月18日，中國鐵路總公司改制成立中國國家鐵路集團有限公司。

投融資體制改革持續(xù)深化。新中國成立以來，鐵路投融資從中央直接撥款，到鐵道部主導下的國家與地方政府合資，再到社會資本的進入，鐵路投融資實現(xiàn)了從單一投資主體到多元投資主體的轉(zhuǎn)變，基本形成了投資主體多元、融資渠道暢通、結構基本完善的投融資體系。具體而言，第一，在中國鐵路建設總投資中，國鐵集團與地方投資的比例關系漸趨合理，地方政府和企業(yè)鐵路建設投資占比從無到有，2017年占比達35.15%。第二，“十二五”以來，國鐵集團融資結構漸趨合理，基本形成了以國內(nèi)貸款、債券、國家預算內(nèi)資金、專項基金、自籌資金、社會融資等多樣化的投融資體系，改變了以往過于依賴國內(nèi)銀行貸款的狀態(tài)。國鐵集團基本建設資金來源中，國內(nèi)貸款比重下降?！笆濉币詠?，國內(nèi)貸款比重相比“十一五”“十二五”期間有較大幅度的降低，降低近10個百分點；債券占比有所提升，2016年占比為14.92%，2017年占比達36.68%；社會融資實現(xiàn)了從無到有的突破；國家預算內(nèi)資金占比從2006年以來穩(wěn)步提升，2017年達到10.98%。第三，從地方政府和企業(yè)鐵路建設投資看，資金來源以省籌資金為主，其占比由“九五”期間的43.57%上升至“十二五”期間的87.31%，2017年占比高達92.70%，地方政府參與鐵路建設的積極性提高。

二、新中國成立以來鐵路發(fā)展成功經(jīng)驗

新中國鐵路改革發(fā)展在取得巨大成績的同時，也積累了許多鑒往知遠、彌足珍貴的寶貴經(jīng)驗。這些經(jīng)驗凝聚著黨和人民對市場經(jīng)濟運行規(guī)律的深刻認識，是新時代指導我們推進鐵路向縱深發(fā)展的寶貴財富。

(一)始終堅持黨的領導

鐵路發(fā)展始終把堅持黨的領導放在第一位，積極響應黨對經(jīng)濟工作的號召。黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》公布后，鐵路部門根據(jù)這一決定精神提出《關于鐵路改革的意見》，先后實行一系列改革、開放、搞活的措施，大大促進了鐵路部門的運輸生產(chǎn)建設不斷向現(xiàn)代化邁進。為貫徹黨的十五大精神，1998年全路領導干部會議提出，經(jīng)過3年攻堅奮斗，力爭大多數(shù)鐵路國有大中型企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，一批大型骨干企業(yè)實現(xiàn)集團化經(jīng)營，大部分小型企業(yè)放開搞活。黨的十八大以來，根據(jù)《國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變方案》議案，2013年3月，原鐵道部撤銷，實行鐵路政企分開，組建中國鐵路總公司承擔原鐵道部企業(yè)責任；組建國家鐵路局承擔原鐵道部行政職責。為落實中共中央《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，鐵路改革進一步深化，2019年中國國家鐵路集團有限公司成立，鐵路混合所有制改革等方面取得諸多進展?？傊袊F路始終堅持黨的領導和人民鐵路為人民的初心，圍繞建設社會主義現(xiàn)代化強國戰(zhàn)略目標，踐行著鐵路先行使命。

(二)與時俱進推動鐵路發(fā)展

中國鐵路發(fā)展較西方國家起步晚，基礎薄弱。但就是在這種積貧積弱的基礎上，中國鐵路取得了令世人矚目的成就，很重要的一點是與時俱進，緊跟世界鐵路發(fā)展新形勢。比如，緊跟世界鐵路現(xiàn)代化發(fā)展步伐，在由蒸汽牽引向電力和內(nèi)燃牽引轉(zhuǎn)換的節(jié)點上，把握世界鐵路現(xiàn)代化共同趨勢，確立發(fā)展電力牽引。在內(nèi)燃機車與電力牽引機車的研發(fā)上，不斷跟進新技術，引進新車型，研發(fā)創(chuàng)新，新的機車系列產(chǎn)品不斷出現(xiàn)。尤其是在高鐵技術創(chuàng)新上，以我為主，博采眾長，瞄準一流水平，不斷模仿、吸收、研發(fā)、再創(chuàng)新，才使中國高鐵在短時間內(nèi)突破技術瓶頸，實現(xiàn)趕超。走出去成績斐然，中國高鐵、中國標準正在被越來越多國家認可。

(三)漸進改革保持鐵路發(fā)展穩(wěn)定

鐵路是國民經(jīng)濟大動脈，鐵路的改革不僅涉及自身，還牽動經(jīng)濟社會方方面面，在市場發(fā)育水平低下、價格秩序嚴重扭曲、經(jīng)濟環(huán)境比較緊張、社會承受能力較弱的情況下，鐵路改革步伐過快或者滯后，都會對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定產(chǎn)生不良影響。中國鐵路改革總體上呈現(xiàn)的特點是從本國實際出發(fā)，堅持問題導向，采取以“摸著石頭過河”為特征的漸進式改革方式，堅持調(diào)放結合，有序推進。鐵路改革通常是選擇一些比較容易推進并且可以取得成效的領域，由易到難、由淺入深、由外圍到核心、由局部到整體，重大改革經(jīng)過試驗取得經(jīng)驗后再推開，積小勝為大勝，逐步向最優(yōu)目標逼近。

三、中國鐵路發(fā)展未來展望

新時代背景對鐵路發(fā)展提出更高要求，應該進一步加強鐵路發(fā)展，在建設現(xiàn)代化強國中更好發(fā)揮鐵路先行作用。

(一)補齊短板，加強基礎設施互聯(lián)互通

新中國成立以來，中國鐵路路網(wǎng)規(guī)模持續(xù)擴張，但是與鐵路自身發(fā)展要求、經(jīng)濟發(fā)展對鐵路的要求相比，仍有很大的發(fā)展空間。一方面，應堅持規(guī)劃引領，科學有序穩(wěn)步推進鐵路建設，保持鐵路建設投資強度，加大鐵路補短板力度，特別是在其他地區(qū)路網(wǎng)已經(jīng)覆蓋的前提下，應該加強補齊中西部地區(qū)短板的力度，進一步完善鐵路網(wǎng)絡。著力提升鐵路在綜合交通運輸體系中的地位，妥善解決不同交通方式的銜接問題，更好地提升網(wǎng)絡運營效率，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，應加快走出去步伐，充分發(fā)揮中歐班列效能，加強與“一帶一路”國家和地區(qū)的鐵路網(wǎng)絡互聯(lián)互通，實現(xiàn)新時代鐵路發(fā)展的新跨越。

(二)深化體制改革，提高經(jīng)營效率

落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院決策部署，深化鐵路體制改革，提高經(jīng)營績效，率先實現(xiàn)鐵路現(xiàn)代化目標，推動鐵路建設由規(guī)模速度型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，做強做優(yōu)做大國有資本。加快推動股份制改造，進一步擴大優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)債轉(zhuǎn)股、股權資本上市融資和吸引增量資本直接投資比重；切實配套推進投融資體制改革，提升內(nèi)源性融資能力，降低資產(chǎn)負債率，降低發(fā)生系統(tǒng)系風險的可能性。完善公司治理架構，提升經(jīng)營管理能力。鐵路建設、運營，涉及部門繁多，應統(tǒng)籌推進各項改革，確保改革有序進行，激發(fā)鐵路發(fā)展內(nèi)生動力。

(三)加強基礎前沿領域研究，全面提升原始創(chuàng)新能力和競爭力

要在新一輪軌道交通科技競爭中保持優(yōu)勢，實現(xiàn)從“比肩”到“領先”二次跨越的目標，必須清晰界定大學、科研院所、設計制造單位、建設單位、運營企業(yè)和各級政府在我國軌道交通創(chuàng)新體系中的不同功能和定位，理順科技資源配置機制、使用機制和評價機制，促進各類創(chuàng)新主體在“歸位”的基礎上協(xié)同創(chuàng)新，全面提升原始創(chuàng)新能力，形成更加有效的軌道交通技術創(chuàng)新體系，構建支撐我國軌道交通創(chuàng)新發(fā)展的能力體系。同時，應注重參與國際標準的制定，增加中國標準國際話語權，為中國鐵路走出去筑牢基礎。