中央企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理問題與對策探析

■張煒鈺

（中電科投資控股有限公司）

引 言

資產(chǎn)評估在國有企業(yè)改革發(fā)展中發(fā)揮著重要的價值門檻作用,是防止國有資產(chǎn)流失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著國資監(jiān)管的不斷深入，經(jīng)濟行為與資產(chǎn)評估定價問題相伴產(chǎn)生，資產(chǎn)定價是否公允客觀直接關(guān)系到國有股東權(quán)益能否在交易中得到充分保障。如何進一步加強國有企業(yè)資產(chǎn)評估管理工作、切實保障國有權(quán)益，充分發(fā)揮資產(chǎn)評估的價值發(fā)現(xiàn)和價值監(jiān)督功能，成為目前中央企業(yè)管理人員需要考慮的主要問題。

1 企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理分析

1.1 管理制度分析

在20世紀八九十年代，并購浪潮涌現(xiàn)，資產(chǎn)評估機構(gòu)作為客觀、獨立、公正的評定估算第三方應運而生。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，市場化程度逐漸加深，國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)布局發(fā)生了較大變化。國有企業(yè)混所有制改革、境外收購、員工股權(quán)激勵、收購非國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)、非貨幣資產(chǎn)出資等經(jīng)濟行為逐年遞增，方案設(shè)計愈發(fā)復雜，國有資產(chǎn)的價值判斷越來越重要。

為加強企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理，我國陸續(xù)出臺了多項行政法規(guī)，1991年《國有資產(chǎn)評估管理辦法》（國務院令第91號）確立了我國資產(chǎn)評估工作的基本依據(jù)。此后，監(jiān)管部門陸續(xù)出臺了多部政策性文件，如《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》（國資委令第12號）、《關(guān)于加強企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理工作有關(guān)問題的通知》（國資委產(chǎn)權(quán)〔2006〕274號）、《關(guān)于企業(yè)國有資產(chǎn)評估報告審核工作有關(guān)事項的通知》（國資產(chǎn)權(quán)〔2009〕941號）、《關(guān)于規(guī)范中央企業(yè)選聘評估機構(gòu)工作的指導意見》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2011〕68號）、《企業(yè)國有資產(chǎn)評估項目備案工作指引》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)〔2013〕64號）、《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國資委、財政部令第32號）等。通過多項制度與政策修訂，我國企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理制度體系逐步搭建。

1.2 管理機制分析

隨著國家機關(guān)組織結(jié)構(gòu)的逐步調(diào)整，資產(chǎn)評估管理機制發(fā)生較大改動，主要圍繞監(jiān)管主體和監(jiān)管模式兩個維度發(fā)生了變化。第一，從國有資產(chǎn)監(jiān)管來看，監(jiān)管主體已從國有資產(chǎn)管理局轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦?、國資委雙主體分類監(jiān)管機制，監(jiān)管模式由申請核準制轉(zhuǎn)變?yōu)楹藴蕚浒钢啤５诙?，從資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管來看，監(jiān)管主體已從政府監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)檎c行業(yè)協(xié)會雙層監(jiān)管，監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓O(jiān)管與自律監(jiān)管有機結(jié)合。

在現(xiàn)行國資監(jiān)管體系下，企業(yè)國有資產(chǎn)評估項目執(zhí)行核準備案制。經(jīng)國資委批準的經(jīng)濟行為事項涉及的資產(chǎn)評估項目由國資委備案或核準，由國務院國資委所出資企業(yè)及其各級子企業(yè)批準的經(jīng)濟行為事項所涉及的資產(chǎn)評估項目由中央企業(yè)負責備案。通過管理機制的調(diào)整，進一步落實了監(jiān)管“放、管、服”總體原則，主管部門資產(chǎn)評估備案權(quán)限下放至中央企業(yè)，重心轉(zhuǎn)移到監(jiān)督檢查與評估管理，提高了對央企集團的審核要求與備案責任。中央企業(yè)在國有資產(chǎn)評估備案工作過程中，需根據(jù)相關(guān)資產(chǎn)評估備案指導要求，從評估報告內(nèi)容、評估報告形式、評估目的、評估方法和評估結(jié)論與經(jīng)濟行為的適配性等多維度對資產(chǎn)評估報告進行綜合審核。

2 企業(yè)國有資產(chǎn)評估備案核準制的管理意義

對于中央企業(yè)來說，國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)涉及的十三類經(jīng)濟行為需要進行資產(chǎn)評估，如：與產(chǎn)權(quán)變動相關(guān)的改制、合并分立解散、增資減資、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等行為；與資產(chǎn)處置相關(guān)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、非貨幣資產(chǎn)出資、資產(chǎn)租賃等行為；與非國有單位相相關(guān)的收購非國有單位企業(yè)產(chǎn)權(quán)、接受非國有單位出資、抵債、置換等行為。實施企業(yè)國有資產(chǎn)評估備案責任制，要求中央企業(yè)肩負起企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職責，承擔國有資產(chǎn)評估活動中的監(jiān)督工作和所面臨的各種風險問題。

隨著主輔分離持續(xù)發(fā)展，產(chǎn)權(quán)多元化發(fā)展速度進一步加快，企業(yè)之間的重組并購進程不斷推進，國有資產(chǎn)整體流轉(zhuǎn)頻率以及流轉(zhuǎn)額度得到了明顯提升。在國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中，資產(chǎn)評估作為經(jīng)濟行為的定價參考依據(jù)發(fā)揮著重要作用，同時也成為防范國有資產(chǎn)流失的重要“防火墻”。為此，中央企業(yè)必須了解資產(chǎn)評估備案工作的責任和風險因素，通過制定科學規(guī)范的管理制度，進一步夯實基礎(chǔ)工作，增強對國資監(jiān)管風險點的敏感性，貫徹落實國資監(jiān)管各項規(guī)定，切實做好國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的“守門人”。

3 企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理實務問題

我國資產(chǎn)評估服務屬于近幾年新誕生的服務行業(yè)，在當下實際發(fā)展過程中依然存在多種問題。立足于實務層面分析，中央企業(yè)在實施資產(chǎn)評估工作、推進備案管理過程中通常留有以下幾類問題：

一是所選評估機構(gòu)不符合相關(guān)資質(zhì)要求，整體執(zhí)業(yè)水平存在較大差距。比如：某些評估報告當中存在不恰當?shù)耐菩敦熑伪硎?、存在前后?shù)據(jù)不一等低級錯誤；評估方法、評估參數(shù)、對比案例的選取不夠合理，導致評估結(jié)論與市場價值偏離較大等。

二是被評估單位干涉評估機構(gòu)獨立執(zhí)業(yè)，造成評估結(jié)果有失客觀公允。比如：被評估企業(yè)以及評估單位之間提前設(shè)置評估值，先定價、后評估；被評估企業(yè)干涉評估與專項審計的獨立判斷，故意調(diào)高或降低評估值等。

三是被評估單位缺乏評估備案意識，先經(jīng)濟行為后評估、甚至不評估。比如：在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或資產(chǎn)出租等處置國有資產(chǎn)的經(jīng)濟行為中，為提前鎖定意向方，企業(yè)先行簽訂交易協(xié)議，未經(jīng)評估即鎖定意向價格，在一定程度上對國有資產(chǎn)定價依據(jù)不充分。

四是評估過程缺少有效監(jiān)管，在評估備案管理中缺少有效的初審環(huán)節(jié)，審核責任全部積壓在央企集團總部，無法將責任分解落實到各級子企業(yè)。比如：子企業(yè)僅履行形式審核即報送央企集團評估備案，大量評估備案項目積壓在央企集團總部，由于總部機構(gòu)人力有限，無法對每個項目做到實質(zhì)審核，導致評估備案項目缺少嚴格審查，存在審查風險。

五是評估結(jié)果公示范圍過窄，未能充分發(fā)揮廣大員工的監(jiān)督權(quán)力。比如：對于非商業(yè)敏感項目，企業(yè)對評估結(jié)果的公示范圍僅限于公司管理層，而非全體員工，限制了廣大員工發(fā)表意見的途徑，阻礙了獲取不同意見的渠道。

4 企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理對策

4.1 加強中央企業(yè)資產(chǎn)評估管理制度建設(shè)，形成工作依據(jù)

資產(chǎn)評估是一項政策要求特別強，技術(shù)水平要求很高的綜合性領(lǐng)域。為了進一步加強資產(chǎn)評估的監(jiān)督管理，提升評估備案審核質(zhì)量，中央企業(yè)應該建立健全資產(chǎn)評估管理制度，明確工作細則要求，加強子企業(yè)評估項目監(jiān)督檢查及工作指導。

目前，大部分中央企業(yè)為了落實國家資產(chǎn)評估政策，相繼設(shè)計了制度規(guī)范，而在實際操作中，部分子企業(yè)由于缺少專門人員和機構(gòu)，缺乏制度指導、重視程度不夠，致使資產(chǎn)評估管理審核存在疏漏。因此中央企業(yè)應該跟緊國資監(jiān)管改革風向標，強調(diào)政策引領(lǐng)，不斷優(yōu)化完善企業(yè)內(nèi)部制度，確保制度建設(shè)核心環(huán)節(jié)不掉隊。重點從以下方面著手：

一是所有三級以下單位資產(chǎn)評估備案需設(shè)置二級初審，將初步審核責任分解落實到各子企業(yè)，建立問責機制，做到有章可循、有跡可追。

二是在設(shè)置歸口管理部門基礎(chǔ)上，建立重大項目聯(lián)合審查機制，由財務、規(guī)劃、投資、資產(chǎn)、紀檢監(jiān)察與法務等多個部門會審，從財務、投資、管理、法律等多個維度充分挖掘潛在風險，制定防范措施。

三是搭建公共信息平臺發(fā)布評估項目，增加信息透明度，建立評估機構(gòu)公開投標選聘機制，對所有評估項目執(zhí)行評估機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量考評與動態(tài)調(diào)整機制，防控被評估單位與評估機構(gòu)的利益輸送。

四是規(guī)范資產(chǎn)評估備案流程以及報告審核程序，充分發(fā)揮專家審核功能，擴大評估公示范圍，加強資產(chǎn)評估過程的監(jiān)督管理。

4.2 強化業(yè)務培訓，提升評估管理隊伍綜合素質(zhì)

優(yōu)秀的專業(yè)隊伍是提升資產(chǎn)評估管理質(zhì)量的關(guān)鍵，能夠有效預防各種違規(guī)問題的發(fā)生，避免資產(chǎn)評估管理工作環(huán)節(jié)缺失問題，保證監(jiān)督工作的合理性。因此，中央企業(yè)應該結(jié)合當下資產(chǎn)評估管理質(zhì)量參差不齊的實際情況，宣貫評估備案流程及審核要點、講解相關(guān)政策法規(guī)，以及合規(guī)性等內(nèi)容的培訓等，提升評估管理隊伍的專業(yè)素養(yǎng)。同時通過積極利用資產(chǎn)評估行業(yè)優(yōu)秀資源，組織各領(lǐng)域評估專家進行技術(shù)經(jīng)驗分享，打造一支專業(yè)有素的國有企業(yè)資產(chǎn)評估管理隊伍，全方位提升國有企業(yè)資產(chǎn)評估管理水平。

4.3 進行全面檢查，保障資產(chǎn)評估獨立、客觀、公正

隨著國資委將資產(chǎn)評估管理備案相關(guān)權(quán)限下放，相關(guān)責任和風險也同時轉(zhuǎn)移到中央企業(yè)，為此需要各央企在資產(chǎn)評估管理過程中，適當分解相關(guān)責任和風險，進行有效下移，在二級單位和資產(chǎn)占有單位中對資產(chǎn)審核進行嚴格把關(guān)。央企集團應對資產(chǎn)評估報告初審及整個評估過程進行有效檢查，對重大資產(chǎn)評估項目進行事前報告、過程監(jiān)督以及事后檢查等工作。在評估機構(gòu)的選擇、評估水平、評估方法選擇、評估流程等方面是否存在違背職業(yè)規(guī)范以及評估準則的現(xiàn)象，檢查最終的審核報告是否滿足相關(guān)規(guī)定要求，保證資產(chǎn)評估的客觀性、獨立性和公正性，確保國有資產(chǎn)安全[1]。