新技術(shù)新業(yè)態(tài)下國庫事中監(jiān)督的制約因素和對策建議

■陳永汝

（中國人民銀行溫州市中心支行）

1 新技術(shù)新業(yè)態(tài)下的兩種事中監(jiān)督方式

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷提升，政府預(yù)算收支的流程也在不斷優(yōu)化。電子繳稅的“三方協(xié)議”簽訂、電子退更免業(yè)務(wù)的推行、集中支付的電子化等業(yè)務(wù)的優(yōu)化，讓國庫事中監(jiān)督也產(chǎn)生了不小的改變，除了利用人工進(jìn)行監(jiān)督外，還可以利用計(jì)算機(jī)“大數(shù)據(jù)”對業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

1.1 人工監(jiān)督

人工監(jiān)督主要包括臨柜審核、分級審批、現(xiàn)場與非現(xiàn)場檢查。臨柜審核，包括對外來的憑證、資料、報(bào)表等進(jìn)行合規(guī)性和政策性審核。分級審批主要包括對資金退撥款按事項(xiàng)內(nèi)容和金額大小進(jìn)行審批?，F(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查是通過現(xiàn)場執(zhí)法檢查和業(yè)務(wù)資料的比較分析，對商業(yè)銀行代理的國庫業(yè)務(wù)的規(guī)范性、安全性進(jìn)行監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題提出整改建議或依法查處。

1.2 計(jì)算機(jī)監(jiān)督

計(jì)算機(jī)監(jiān)督主要是TIPS、TCBS系統(tǒng)對預(yù)算收入的部分審核功能，以及通過開發(fā)國庫事中監(jiān)督系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)。對所有預(yù)算收入、支出、退庫、更正業(yè)務(wù)，運(yùn)用閾值管理等方式，進(jìn)行逐筆、實(shí)時(shí)監(jiān)督，防止人為的隨意性，達(dá)到機(jī)控與人控的有機(jī)結(jié)合，杜絕監(jiān)督盲區(qū)，有效地保障財(cái)政資金安全。

2 國庫事中監(jiān)督內(nèi)容

2.1 預(yù)算收入入庫監(jiān)督

對政府稅收收入、非稅收入等預(yù)算收入是否按照規(guī)定及時(shí)、足額、規(guī)范上繳國庫進(jìn)行監(jiān)督。稅收收入已基本實(shí)行電子繳稅，通過TIPS系統(tǒng)，主要審核清算銀行來賬與系統(tǒng)中各項(xiàng)清算要素是否相符，匯劃時(shí)間是否及時(shí)。非稅收入中，由稅務(wù)代征的部分收入，流程與稅收收入類似；另一部分為財(cái)政下屬各執(zhí)收單位開具紙質(zhì)《非稅收入繳款書》手工辦理入庫。主要審核來賬資金與對應(yīng)紙質(zhì)憑證所列的金額、科目等要素是否一致、經(jīng)收銀行是否簽章無誤。

2.2 預(yù)算支出事中監(jiān)督

主要分為實(shí)撥支出監(jiān)督與集中支付監(jiān)督兩大類。實(shí)撥支出主要監(jiān)督支出是否按照預(yù)算執(zhí)行，是否符合法律法規(guī)規(guī)定，支付指令是否正確無誤。集中支付主要監(jiān)督集中支付資金清算的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性。目前很多地區(qū)預(yù)算支出均已實(shí)現(xiàn)“無紙化”，支付指令直接通過“前置系統(tǒng)”傳輸，由系統(tǒng)自動對憑證印章、金額等進(jìn)行校驗(yàn)。除此之外，實(shí)撥支出中，還需重點(diǎn)監(jiān)督實(shí)撥支出是否納入預(yù)算、撥款依據(jù)的完整性和有效性；集中支付中，需要關(guān)注支付額度的充足性、代理銀行辦理國庫資金清算的準(zhǔn)確性和及時(shí)性等。

2.3 退庫事中監(jiān)督

對退庫業(yè)務(wù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督。目前退庫業(yè)務(wù)已經(jīng)全面實(shí)行“電子化”，通過TCBS系統(tǒng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)送退庫指令及“電子退庫申請及原繳款信息清單”，再由國庫部門經(jīng)辦人員審核后進(jìn)行清算。因此，在監(jiān)督的重點(diǎn)上，除了要核對印鑒外，根據(jù)不同退庫類型，所需填報(bào)的退庫依據(jù)也不相同：對于國有企業(yè)計(jì)劃虧損補(bǔ)貼，查看是否提供虧損補(bǔ)貼指標(biāo)文件；對于出口產(chǎn)品退庫，查看是否超過稅務(wù)局下達(dá)的額度。

2.4 其他事中監(jiān)督

除了上述3大類業(yè)務(wù)外，國庫的事中監(jiān)督還包括對更正（調(diào)庫）、國債、地方債、地方國庫現(xiàn)金管理、 財(cái)政專戶、商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)等業(yè)務(wù)的監(jiān)督，這里就不一一贅述。

3 新技術(shù)新業(yè)態(tài)下強(qiáng)化事中監(jiān)督的必要性

隨著新技術(shù)新系統(tǒng)的運(yùn)用，特別是國庫業(yè)務(wù)電子化后，財(cái)政收支運(yùn)行效率得到提升，但國庫事中監(jiān)督容易在高效的收支運(yùn)行中喪失，強(qiáng)調(diào)事中監(jiān)督的必要性也就凸顯出來。

（1）強(qiáng)化國庫事中監(jiān)督，形成預(yù)算收支監(jiān)督完整鏈條。人大對全年預(yù)算收支計(jì)劃的審批、財(cái)政和國庫對預(yù)算執(zhí)行的辦理和審核、審計(jì)部門對決算后的預(yù)算收支情況進(jìn)行審計(jì)，形成了人大、財(cái)政、國庫、審計(jì)，事前、事中、事后的全過程監(jiān)督，有利于加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督制衡。

（2）央行的超脫立場和事中監(jiān)督的內(nèi)生性，確保預(yù)算收支落實(shí)到位。各級國庫具有垂直管理、立場超脫、無利益追求的優(yōu)勢，在辦理預(yù)算收支中，事中監(jiān)督伴隨預(yù)算資金入庫、退付和支撥等業(yè)務(wù)過程自然產(chǎn)生，是實(shí)時(shí)的、動態(tài)的、過程的、逐筆的監(jiān)督，有力有效，切實(shí)維護(hù)各級政府預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和有效性，確保國庫資金使用準(zhǔn)確到位。

（3）財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)管理，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的一致性。財(cái)政部和人民銀行是財(cái)政政策和貨幣政策兩大宏觀調(diào)控部門，加強(qiáng)預(yù)算收支運(yùn)行監(jiān)督，確保和貨幣市場流動性的協(xié)同管理，保障宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

（4）深化國庫事中監(jiān)督，是保障國庫資金安全的重要手段。國庫資金安全是國庫工作“三條底線”最基礎(chǔ)底線。經(jīng)過對國庫業(yè)務(wù)全方位、全過程的檢查和控制，完善和落實(shí)國庫會計(jì)管理內(nèi)控制度，能夠盡可能地減少業(yè)務(wù)差錯(cuò)和案件的發(fā)生，保證實(shí)現(xiàn)國庫資金安全的目的。

4 新技術(shù)新業(yè)態(tài)下事中監(jiān)督的制約因素

4.1 法規(guī)層面的制約

從法律層面來看，人民銀行對國庫資金的事中監(jiān)督主要依據(jù)是1985年頒布的《國家金庫條例》及其施行細(xì)則，這些法規(guī)都出臺于20世紀(jì)80年代，明顯滯后于財(cái)稅體制改革和國庫業(yè)務(wù)發(fā)展需要，特別是國庫業(yè)務(wù)電子化后，其指導(dǎo)性不強(qiáng)、操作性較差。今年新頒布《預(yù)算法施行條例》對事中監(jiān)督的表述變化不大，無法適應(yīng)當(dāng)前國庫業(yè)務(wù)的需要，特別是對事中監(jiān)督工作如何適應(yīng)國庫業(yè)務(wù)電子化未能有明確的指導(dǎo)。

4.2 信息技術(shù)運(yùn)用后流程制約

近幾年來大量財(cái)政支出采取集中支付模式，財(cái)政部門對資金支出管理方式也發(fā)生變化，如許多政府基建投資類項(xiàng)目調(diào)整為授權(quán)支付，授權(quán)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。授權(quán)支付逐步由最初的零星、小額，到現(xiàn)在大額資金、全方位，甚至有的地方財(cái)政支出已經(jīng)100%采取集中支付方式。而由于最初集中支付模式的設(shè)計(jì)未過多考慮事中監(jiān)督因素，如今集中支付在財(cái)政支出中的占比提升，讓國庫部門處于被動清算的地位，集中支付方式的事中監(jiān)督流于形式。

4.3 新業(yè)態(tài)對事中監(jiān)督的制約

今年是實(shí)施個(gè)人所得稅匯算清繳的第一年，增加的大量個(gè)稅退稅集中在二季度，如溫州一個(gè)市在3個(gè)月里辦理了個(gè)稅退稅32萬筆；2019年小微企業(yè)普惠性政策退稅，溫州在2個(gè)月里辦理退稅17萬筆；以及今年國家為支持疫情后企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)而實(shí)施的“兩直”資金撥付，消費(fèi)券的發(fā)放，都是“政治任務(wù)”，因時(shí)間緊，業(yè)務(wù)量大，大量支付數(shù)據(jù)經(jīng)相關(guān)部門的審核，到國庫已經(jīng)是最后環(huán)節(jié)，劍在弦上，不得不發(fā)，事中監(jiān)督自然也由財(cái)政、稅務(wù)和獎(jiǎng)補(bǔ)資金牽頭單位的審核替代。個(gè)別地方消費(fèi)券發(fā)放還出現(xiàn)設(shè)立過度戶的形式，造成財(cái)政資金“體外循環(huán)”，被央行叫停的情況。

4.4 監(jiān)督手段未能跟上電子化進(jìn)程的制約

當(dāng)前事中監(jiān)督的主要方式還是以人工為主，不能適應(yīng)預(yù)算收支基本全面實(shí)行電子化的需要。“3T”系統(tǒng)監(jiān)督審核功能弱，未能建立起全國統(tǒng)一的事中監(jiān)督系統(tǒng)，各地在監(jiān)督履職能力削弱的現(xiàn)實(shí)情況下，采取自行開發(fā)監(jiān)督系統(tǒng)的方式來彌補(bǔ)，但不能從根本上解決監(jiān)督弱化問題。

5 對策建議

（1）法規(guī)修訂應(yīng)該提上議事日程?！秶医饚鞐l例》是國務(wù)院頒布的法規(guī)，明確了國庫的職責(zé)和權(quán)限，規(guī)范了國庫的監(jiān)督內(nèi)容?！稐l例》制定的目的是統(tǒng)一組織國家財(cái)政收支、健全國家金庫制度，國庫事中監(jiān)督是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的重要組成部分，因此，在財(cái)政國庫業(yè)務(wù)不斷發(fā)展變化的今日，各部門要拋卻成見，提出適應(yīng)信息化普遍運(yùn)用在國庫工作的修改建議，盡早修訂《條例》。政府部門對國庫進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，人大也應(yīng)對國庫履行監(jiān)督情況進(jìn)行再監(jiān)督，促進(jìn)國庫事中監(jiān)督效果。

（2）開發(fā)統(tǒng)一的國庫事中監(jiān)督系統(tǒng)。為改善事中監(jiān)督被動局面，各地各顯神通，四川、山東等省根據(jù)自身實(shí)際相繼開發(fā)各自急需的監(jiān)督系統(tǒng)。但系統(tǒng)開發(fā)處于無規(guī)劃、單一性、應(yīng)急式特征。要做好事中監(jiān)督，應(yīng)做到全國一盤棋，統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化3T系統(tǒng)功能，統(tǒng)一開發(fā)連接3T系統(tǒng)的事中監(jiān)督系統(tǒng)。

（3）國庫集中支付關(guān)口前移。集中支付對國庫支出的政策性審核挑戰(zhàn)最大，但國庫集中支付系統(tǒng)已使用多年，完全改變流程極其困難。因而采取集中支付審核關(guān)口前移，設(shè)定閾值，國庫審核在銀行支付前，并實(shí)施負(fù)面清單管理，不失為好辦法，各地已有一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以推廣實(shí)施。

（4）改進(jìn)政府在線獎(jiǎng)補(bǔ)兌現(xiàn)系統(tǒng)模塊。疫情后，各類紓困資金、獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)放已成為國庫業(yè)務(wù)新業(yè)態(tài)，面廣、多頭管理和時(shí)效性強(qiáng)的特點(diǎn)，存在與財(cái)政支付系統(tǒng)對接難，需要過渡戶等痛點(diǎn)。應(yīng)以問題為導(dǎo)向，迭代升級政府“惠企直通車”在線獎(jiǎng)補(bǔ)發(fā)放模塊，與財(cái)政支付系統(tǒng)連通，實(shí)時(shí)推送符合支付條件的獎(jiǎng)補(bǔ)清單給財(cái)政支付系統(tǒng)，進(jìn)入集中支付流程，護(hù)航資金安全直達(dá)企業(yè)。國庫可通過該系統(tǒng)審核政策依據(jù)、審批過程、違規(guī)操作情況，實(shí)現(xiàn)在線直達(dá)與事中監(jiān)督的統(tǒng)一。

（5）人員素質(zhì)要跟上電子化發(fā)展要求。信息化在國庫業(yè)務(wù)中的全面應(yīng)用是時(shí)代潮流，國庫工作人員應(yīng)該應(yīng)潮流而動。要堅(jiān)守業(yè)務(wù)基本原理，它是開展國庫監(jiān)督工作的基礎(chǔ)，無論國庫業(yè)務(wù)以何種面貌出現(xiàn)，基本原理都不會變。還要全面提升信息化運(yùn)用能力，要在各種不同的業(yè)務(wù)形式中識別出、判斷出業(yè)務(wù)的規(guī)范性、政策執(zhí)行的準(zhǔn)確性。