農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)公司治理與風(fēng)險(xiǎn)防控探析

■李 蓉

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)）

引 言

農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)遍及我國(guó)城鄉(xiāng)，是全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)分布最廣、服務(wù)城鄉(xiāng)最多、信貸規(guī)模投放最大用于當(dāng)?shù)氐你y行機(jī)構(gòu)，是普惠城鄉(xiāng)的重要金融紐帶，更是我國(guó)防控系統(tǒng)系金融風(fēng)險(xiǎn)的重要組成部分。為建立現(xiàn)代企業(yè)制度，健全完善公司治理機(jī)制，符合條件的農(nóng)村信用社紛紛改制組建為農(nóng)村商業(yè)銀行。至此，農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)“三會(huì)一層”公司治理體系得以建立。但改制而來(lái)的農(nóng)村商業(yè)銀行歷史包袱沉重，股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、股東數(shù)量龐大，“改頭換面”后而未質(zhì)變現(xiàn)象仍存，公司治理機(jī)制未從根本上支撐其管理與發(fā)展。特別是近年來(lái)，由于公司治理的滯后與缺失，我國(guó)部分中小銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)和暴露，強(qiáng)化公司治理已成為防范和化解經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。自包商銀行重組破產(chǎn)以來(lái)，完善公司治理更是成為強(qiáng)化農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控的重要共識(shí)。

1 農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)公司治理現(xiàn)狀

1.1 公司治理現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革增資擴(kuò)股資金超過(guò)1萬(wàn)億元，資產(chǎn)規(guī)模、資本與經(jīng)營(yíng)實(shí)力得到增強(qiáng)，公司治理機(jī)制得以健全完善。但農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)大多是在原信用合作社基礎(chǔ)上改制而來(lái)的，其股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)定位和管理體制與轄內(nèi)地域特色緊密相關(guān)，深刻地影響著其公司治理結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，嚴(yán)重制約了農(nóng)村中小銀行的穩(wěn)健發(fā)展，一是股東數(shù)量較多、股權(quán)結(jié)構(gòu)分散；二是民營(yíng)資本持股占比較高，股東資質(zhì)不優(yōu)；三是管理制度體系滯后，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍受限；四是地域間機(jī)構(gòu)差異大，標(biāo)準(zhǔn)化治理難度較大；五是公司治理獨(dú)立性受歷史包袱與行業(yè)管理影響大?；谵r(nóng)村中小銀行自身特點(diǎn)和問(wèn)題，加之部分機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)改革未及深入，新老問(wèn)題交織疊加，“內(nèi)部人控制”或“外部人控制”一定程度存在、治理主體履職能力不匹配、外部干預(yù)不同程度存在等公司治理短板和不足更加突出。

1.2 公司治理監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)監(jiān)管部門高度重視商業(yè)銀行公司治理質(zhì)效，出臺(tái)了《商業(yè)銀行公司治理指引》《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》等規(guī)章制度，一是要求壓實(shí)“三會(huì)一層”責(zé)任，健全履職評(píng)價(jià)體系，嚴(yán)格履行行政審批和高管資格審查與報(bào)備，提升“三會(huì)一層”履職能力。二是嚴(yán)格增資擴(kuò)股流程，嚴(yán)審股東資質(zhì)，特別是加強(qiáng)持股占比5%以上的股東資格審查，要求處理好股權(quán)集中與分散的關(guān)系，防范股東關(guān)聯(lián)與大股東控制。三是通過(guò)設(shè)立單一客戶集中度等相應(yīng)監(jiān)管指標(biāo)，加強(qiáng)股東行為監(jiān)管，防范控股股東干預(yù)銀行的日常經(jīng)營(yíng)管理與關(guān)聯(lián)交易，保障中小股東合法權(quán)益。四是加強(qiáng)內(nèi)部管理監(jiān)管，嚴(yán)格高管層高管資格審查與備案，防范內(nèi)部人控制，杜絕內(nèi)部利益輸送。

2 完善公司治理是農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制的核心

優(yōu)化完善公司治理是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)，加強(qiáng)和完善銀行機(jī)構(gòu)公司治理與強(qiáng)化公司治理監(jiān)管，已成為農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展和有效監(jiān)管的重心。同時(shí)，健全完善農(nóng)村中小銀行公司治理，嚴(yán)控經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，更是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要方面。

2.1 強(qiáng)化農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)權(quán)力約束，需要健全完善公司治理

農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題的根本在于權(quán)力制衡的失效，一是內(nèi)部人控制問(wèn)題突出，審批流程失效、監(jiān)督缺位或失效、“一言堂”現(xiàn)象、關(guān)聯(lián)交易錯(cuò)綜復(fù)雜等，最終導(dǎo)致風(fēng)控失效，風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)；二是大股東控制問(wèn)題存在，部分農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)大量引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)股東，通過(guò)入股、股份代持等，實(shí)際控制中小銀行機(jī)構(gòu)股權(quán)，通過(guò)信貸占款、通道業(yè)務(wù)、關(guān)聯(lián)企業(yè)等取得借款優(yōu)勢(shì)，或?qū)嶋H上超過(guò)貸款集中度等，極易誘發(fā)銀行機(jī)構(gòu)信用風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)控制崩潰。而解除風(fēng)險(xiǎn)隱患的核心就是健全完善公司治理，在公司治理框架內(nèi)強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督。

2.2 強(qiáng)化農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)股權(quán)管理，需要健全完善公司治理

良好的股權(quán)結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)有效公司治理的前提，在股權(quán)結(jié)構(gòu)上，要防止股權(quán)過(guò)度集中，形成大股東控制，導(dǎo)致股權(quán)制衡失效；也要防范股權(quán)過(guò)度分散，造成高管層權(quán)力集中缺乏監(jiān)督，出現(xiàn)內(nèi)部人控制。目前，大多經(jīng)過(guò)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革的農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)分散，同時(shí)有幾家持股比例相對(duì)較高的大股東，且為當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)或國(guó)有企業(yè)，大多未形成有效的股權(quán)制衡狀態(tài)。

2.3 治理金融市場(chǎng)亂象，需要健全完善公司治理

近年來(lái)，為規(guī)范國(guó)內(nèi)金融業(yè)金融亂象，監(jiān)管持續(xù)向公司治理發(fā)力，陸續(xù)發(fā)布系列監(jiān)管文件，對(duì)商業(yè)銀行股東和股權(quán)管理進(jìn)行規(guī)范，修訂后的《行政許可辦法》明確了入股商業(yè)銀行條件，《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》對(duì)主要股東進(jìn)一步提出了要求，《關(guān)于加強(qiáng)非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)控股股東又進(jìn)一步明確，完善公司治理已是推動(dòng)金融市場(chǎng)亂象整治的重要推動(dòng)力。

3 農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)公司治理主要方面

3.1 優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)

農(nóng)村中小銀行建立層次清晰、權(quán)責(zé)明晰、制衡有效的組織架構(gòu)與制度體系是公司治理有效運(yùn)行的制度保障。自2002年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)，特別是農(nóng)村信用合作社在產(chǎn)權(quán)改革后，基本都建立了“三會(huì)一層”的公司治理架構(gòu)，但“形變而質(zhì)未更”的現(xiàn)象突出，離商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)化公司治理還有一定差距。部分中小銀行公司治理架構(gòu)形同虛設(shè)，“三會(huì)一層”監(jiān)督制衡流于形式，人治色彩較濃，獨(dú)立董事、監(jiān)事會(huì)未充分發(fā)揮有效監(jiān)督制衡作用。有些機(jī)構(gòu)還面臨著來(lái)自地方政府、控股股東的干預(yù)，董事會(huì)正常履職困難。

3.2 優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)

良好的股權(quán)結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)有序公司治理的基礎(chǔ)和前提，農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)問(wèn)題突出，股權(quán)分散、股東戶數(shù)多、小股東權(quán)益無(wú)保障；大股東關(guān)聯(lián)控制及資質(zhì)不優(yōu)等。一是個(gè)別股東入股動(dòng)機(jī)不純，入股后通過(guò)違規(guī)的資本運(yùn)作及股權(quán)安排等獲取控制權(quán)，干預(yù)銀行經(jīng)營(yíng)，濫用股東權(quán)力開展違規(guī)業(yè)務(wù)操作等導(dǎo)致銀行利益受損。二是內(nèi)部人控制問(wèn)題較為突出，源于歷史原因，部分中小銀行股權(quán)高度分散，本地居民、農(nóng)民股東戶數(shù)較多、持股比例較低，管理及優(yōu)化難度較大，缺乏實(shí)質(zhì)性的控股股東，導(dǎo)致“所有者缺位”，產(chǎn)生內(nèi)部人控制問(wèn)題，導(dǎo)致內(nèi)部腐敗監(jiān)管真空等。因此，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)有效公司治理的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制的前提。

3.3 完善外部約束機(jī)制

建立健全信息披露機(jī)制，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確、充分、有效披露涉及銀行經(jīng)營(yíng)的重大事項(xiàng)，如股權(quán)信息、財(cái)務(wù)狀況、薪酬、風(fēng)險(xiǎn)狀況、重大事項(xiàng)等信息，形成外部約束條件。同時(shí)，進(jìn)一步完善中小銀行信息披露外部監(jiān)管環(huán)境，從監(jiān)管層面形成對(duì)信息披露范圍、內(nèi)容、實(shí)效、發(fā)布平臺(tái)以及披露內(nèi)容質(zhì)量的監(jiān)管制度，健全公司治理外部約束。

4 完善農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)公司治理的幾點(diǎn)建議

近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與下行壓力加大，部分農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)暴露諸多風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)大多都與公司治理的不完善或運(yùn)作失效相關(guān)。健全完善公司治理是內(nèi)部控制治理與“三會(huì)一層”治理的基礎(chǔ)，是有效控制風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

4.1 健全風(fēng)險(xiǎn)控制體系，提高“三會(huì)一層”履職與監(jiān)督制衡水平

農(nóng)村中小銀行要立足實(shí)際，根據(jù)業(yè)務(wù)范疇，在完善公司治理基礎(chǔ)上，建立健全風(fēng)險(xiǎn)控制制度體系，一方面要梳理制度盲區(qū)，建立管理流程與業(yè)務(wù)審批制度，制定監(jiān)督制衡有效的風(fēng)險(xiǎn)控制體系，納入日常管理與公司治理中。另一方面，要壓實(shí)“三會(huì)一層”責(zé)任，健全履職評(píng)價(jià)體系，不斷提升“三會(huì)一層”的履職能力，為監(jiān)事會(huì)獨(dú)立、規(guī)范監(jiān)督制衡提供制度規(guī)章保障與公開透明平臺(tái)，強(qiáng)化股東董事與監(jiān)事的準(zhǔn)入監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)高管與股東行為監(jiān)督與制衡，嚴(yán)防內(nèi)部人與大股東控制，杜絕內(nèi)部利益輸送與大股東占款等，嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)管理。

4.2 加強(qiáng)股東管理，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)

農(nóng)村中小銀行機(jī)構(gòu)股東多、股權(quán)散，股東多為轄內(nèi)民營(yíng)企業(yè)和居民，股東素質(zhì)多數(shù)偏低，這是是歷史遺留的痛點(diǎn)與難點(diǎn)。優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)股東行為管理是完善公司治理的基礎(chǔ)。一是鼓勵(lì)中小銀行機(jī)構(gòu)間戰(zhàn)略引入，適度放款優(yōu)質(zhì)股東準(zhǔn)入條件，豐富優(yōu)質(zhì)股東來(lái)源；二是鼓勵(lì)農(nóng)村中小銀行在滿足股權(quán)重組與增資擴(kuò)股的基礎(chǔ)上，以回購(gòu)或并購(gòu)小股東股權(quán)的方式優(yōu)化股東結(jié)構(gòu)，引入優(yōu)質(zhì)戰(zhàn)略型股東，讓股東參與公司治理，監(jiān)督制衡內(nèi)部管理；三是進(jìn)一步深化地方政府和國(guó)資改革，推動(dòng)地方政府向真正的出資人轉(zhuǎn)變，從以往的直接行政干預(yù)轉(zhuǎn)向公司治理框架內(nèi)的出資人管理，提高中小銀行公司治理的市場(chǎng)化程度。

4.3 健全完善外部監(jiān)督約束制度體系

要不斷提高董事會(huì)的獨(dú)立性和專業(yè)性，以及監(jiān)事會(huì)的權(quán)威性，真正發(fā)揮對(duì)經(jīng)營(yíng)層的監(jiān)督制衡作用；適時(shí)引入市場(chǎng)監(jiān)督，通過(guò)完善信息披露、外部審計(jì)等，讓市場(chǎng)參與者發(fā)揮監(jiān)督作用，形成良性的外部約束機(jī)制；推動(dòng)職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)建設(shè)，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)職業(yè)經(jīng)理人的配置和調(diào)節(jié)作用，形成對(duì)職業(yè)經(jīng)理人的正向激勵(lì)和負(fù)向約束，推動(dòng)職業(yè)經(jīng)理人自身有效平衡內(nèi)部人控制與內(nèi)部人控制問(wèn)題。

4.4 明確市場(chǎng)定位，突出戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)

農(nóng)村中小銀行要堅(jiān)定市場(chǎng)定位，聚焦主業(yè)，回歸本源，在立足轄內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)普惠金融服務(wù)，堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”、支持中小微企業(yè)，增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，讓業(yè)務(wù)發(fā)展與內(nèi)部治理相輔相成，進(jìn)一步防范控制風(fēng)險(xiǎn)。一要根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)與特色，制定科學(xué)可行的戰(zhàn)略規(guī)劃，深耕“三農(nóng)”，堅(jiān)守服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)、小微企業(yè)和城鄉(xiāng)居民的初心，聯(lián)系地方實(shí)際，打造獨(dú)特的核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。二要結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，主動(dòng)融入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷創(chuàng)新產(chǎn)品、優(yōu)化服務(wù)，提高獲客能力，提升業(yè)務(wù)發(fā)展市場(chǎng)份額。三要借力信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等科技手段，嵌入業(yè)務(wù)發(fā)展與經(jīng)營(yíng)管理之中，提升金融服務(wù)效率及事前風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，立足客戶數(shù)據(jù)分析做優(yōu)客群，提高公司治理水平與內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制能力。