基于民間融資的影子銀行監(jiān)管研究

●張 杰

“影子銀行”又稱“平行銀行系統(tǒng)”“準(zhǔn)銀行”等，是指像傳統(tǒng)銀行一樣具有信用轉(zhuǎn)換、期限轉(zhuǎn)換和流動(dòng)性轉(zhuǎn)換功能，但又不像傳統(tǒng)銀行一樣得到央行流動(dòng)性支持和存款保險(xiǎn)等信用支持，是不受監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管的機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)。雖然國(guó)內(nèi)外均存在著影子銀行，但受市場(chǎng)環(huán)境、發(fā)展階段、產(chǎn)品因素等條件影響，國(guó)內(nèi)外影子銀行又存在一定的差異。與發(fā)達(dá)國(guó)家資產(chǎn)證券化過度的影子銀行相比，中國(guó)式影子銀行多為銀行信貸的變異體，是銀行監(jiān)管體系外循環(huán)的信貸市場(chǎng)，以高于商業(yè)銀行的利率向企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行借貸，更多的是對(duì)傳統(tǒng)銀行信貸的替代和補(bǔ)充。民間融資是其重要的存在形式。

一、民間融資的成因

民間融資的存在和發(fā)展有其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)根源：一是居民之間互助的歷史傳統(tǒng)和傳承，二是資本追求回報(bào)的逐利性，三是金融抑制導(dǎo)致的貸款難以及存款負(fù)利率等。各地由于其地域性特點(diǎn)，又存在不同原因。

二、民間融資的風(fēng)險(xiǎn)

一是信用風(fēng)險(xiǎn)。只要涉及資金的讓渡使用，就不可避免地存在信用風(fēng)險(xiǎn)。雖然基于熟人社會(huì)緊密型契約的民間借貸在一定程度上降低了信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)，從而降低信用風(fēng)險(xiǎn)。但是，資金出借后面臨著多種不確定性，一旦借款人經(jīng)營(yíng)惡化，極易信用違約；尤其是隨著民間融資中介的參與，民間融資面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)增大。

二是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是由市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)而導(dǎo)致信貸資產(chǎn)遭受損失的風(fēng)險(xiǎn)。以陜西北部某市為例，在煤炭?jī)r(jià)格高位運(yùn)行時(shí)，民間融資市場(chǎng)欣欣向榮，但隨著煤炭資源價(jià)格的下跌，出現(xiàn)了嚴(yán)重的民間借貸危機(jī)，民間融資市場(chǎng)被“冰封”。

三是法律風(fēng)險(xiǎn)。目前，民間融資處于“灰色地帶”，但在追求高利回報(bào)下，滑入“黑色地帶”的風(fēng)險(xiǎn)增大。部分融資中介功能異化——非法吸收存款、發(fā)放貸款，成為影子銀行。

四是政策風(fēng)險(xiǎn)。在暴利驅(qū)使下，民間借貸資金主要投向國(guó)家限制性的行業(yè)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，一旦調(diào)控力度加大，就面臨兌付危機(jī)。

五是“龐式騙局”風(fēng)險(xiǎn)。起初，民間融資進(jìn)入的是實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，用以彌補(bǔ)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的不足，但隨著集資數(shù)額的增大和融資利率的提升，實(shí)體經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)難以支撐民間融資本息，逐步走向龐式騙局。

三、民間融資監(jiān)管現(xiàn)狀

民間融資作為民間信用的表現(xiàn)形式，在一定程度上緩解了資金供需緊張的矛盾，滿足弱勢(shì)群體對(duì)資金的需求，彌補(bǔ)了正規(guī)金融供給的不足，對(duì)于推動(dòng)區(qū)域濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著重要的補(bǔ)充作用；但民間融資大多具有自發(fā)性、不規(guī)范性等特征，再加上其游離于國(guó)家的監(jiān)管體系之外，極易形成非法集資，擾亂正常的經(jīng)濟(jì)金融秩序，增加不穩(wěn)定因素。從當(dāng)前對(duì)民間融資管理的實(shí)際出發(fā)，民間融資監(jiān)管存在法律、主體、手段等方面的困境。

（一）法律之困

一是目前國(guó)家尚未出臺(tái)一部專門針對(duì)民間融資的法律，有關(guān)民間融資的法律法規(guī)散見于《憲法》《刑法》《民法通則》《合同法》《公司法》以及行政規(guī)章和相關(guān)的司法解釋之中，而這些法律法規(guī)規(guī)定又太過于原則化。二是現(xiàn)有法律協(xié)調(diào)性差?！缎谭ā窙]有界定非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款行為，國(guó)務(wù)院頒布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》，雖為認(rèn)定非法吸收公眾存款提供了客觀依據(jù)，但其并不能作為刑法適用的依據(jù)。三是可操作性差?，F(xiàn)有法律中并沒有明確區(qū)分非法吸收公眾存款和合法的民間融資之間的界限，司法實(shí)踐中，爭(zhēng)議很大，操作困難。

（二）監(jiān)管主體之困

1998年國(guó)務(wù)院頒布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》規(guī)定非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)由中國(guó)人民銀行予以取締，監(jiān)管主體為人民銀行；2003年頒布的《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管管理法》規(guī)定非法從事銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)的，由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)予以取締，監(jiān)管主體為銀監(jiān)會(huì)；2007年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問題的通知》要求地方政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起依法懲處非法集資的責(zé)任，監(jiān)管主體為地方政府。目前，小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管部門為地方金融管理部門，典當(dāng)公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為各級(jí)商務(wù)部門，投資公司的注冊(cè)登記部門為各級(jí)工商管理部門。對(duì)民間融資監(jiān)管涉及人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、地方政府、地方金融管理局、商務(wù)部門和工商管理部門，“九龍治水”，看似都在管，但出現(xiàn)問題后，都能從中找到推卸責(zé)任的借口。

（三）措施之困

目前，針對(duì)民間融資風(fēng)險(xiǎn)管理的主要手段：一是宣傳教育，教育廣大投資者遠(yuǎn)離非法民間金融活動(dòng)。二是對(duì)融資中介機(jī)構(gòu)從業(yè)者誡勉談話，風(fēng)險(xiǎn)提示，但在高收益面前，其更容易被利益所捕獲。三是“一陣風(fēng)”式的打擊。民間融資危機(jī)發(fā)生后，地方政府基于綜合考評(píng)中的維穩(wěn)一票否決，對(duì)于所有民間融資不分青紅皂白的“一刀切”的“一棍子”打死，其結(jié)果是將民間融資由“地上”壓制到“地下”，表面上的民間融資風(fēng)險(xiǎn)不見了，但實(shí)際上孕育更大的風(fēng)險(xiǎn)。

四、治理對(duì)策

與發(fā)達(dá)國(guó)家資產(chǎn)證券化過度的影子銀行模式不同，我國(guó)的影子銀行主要是銀行信貸的變異體，尤其是民間融資，是銀行監(jiān)管體系外循環(huán)的信貸市場(chǎng)；因此，對(duì)于民間融資的治理，需要 “疏”“堵”“補(bǔ)”三位一體，協(xié)同發(fā)力。

（一）以“疏”為導(dǎo)向，疏導(dǎo)民間資本流出民間融資領(lǐng)域

1.深化經(jīng)濟(jì)體制改革，打破利益壟斷，放開民間投資限制。與其說(shuō)游蕩在神州上空的數(shù)萬(wàn)億民間融資是懸在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路上的“達(dá)摩利克劍”，不如說(shuō)是巨量的民間財(cái)富找不到投資出路在經(jīng)濟(jì)體內(nèi)“左突右撞”尋找出路的“突圍”嘗試。不放開對(duì)民間資本投資的限制，民間融資領(lǐng)域聚集的風(fēng)險(xiǎn)只能越來(lái)越大。消解民間融資負(fù)面影響，化解潛在風(fēng)險(xiǎn)的最根本出路還在于國(guó)家放開對(duì)民間資本投資領(lǐng)域的限制。

2.放開民間資本投資銀行業(yè)的限制。為滿足民間資本投資銀行業(yè)的需求，銀監(jiān)會(huì)先后發(fā)布了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》《小額貸款公司試點(diǎn)指導(dǎo)意見》《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》等，對(duì)民間資本投資銀行業(yè)放開門檻。但《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》又要求設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人或出資人應(yīng)至少有1家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)；村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%；單一非銀行金融機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%；對(duì)民間資本投資銀行業(yè)設(shè)置了嚴(yán)格地限制。《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》第2條雖規(guī)定小額貸款公司設(shè)立后持續(xù)營(yíng)業(yè)3年以上、無(wú)虧損掛賬，最近2個(gè)會(huì)計(jì)年度連續(xù)盈利就可改制為村鎮(zhèn)銀行；但是，又規(guī)定必須由符合條件的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)擬作為主發(fā)起人。其結(jié)果是，民間資本對(duì)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行躍躍欲試，但商業(yè)銀行卻不積極，因?yàn)榕c開設(shè)分支機(jī)構(gòu)相比，設(shè)立村鎮(zhèn)銀行手續(xù)繁瑣，成本較高；而且村鎮(zhèn)銀行又有服務(wù)半徑、資金投向、貸款集中度、資本充足率和資產(chǎn)損失準(zhǔn)備充足率等方面的限制。對(duì)此，應(yīng)進(jìn)一步放開民間資本投資銀行業(yè)的限制，放寬小額貸款公司和村鎮(zhèn)銀行的準(zhǔn)入門檻，提高民間資本在村鎮(zhèn)銀行的持股比例。比較可行的辦法是先從小額貸款公司和小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行入手，通過預(yù)期管理，規(guī)范其日常經(jīng)營(yíng)。

（二）以民間融資監(jiān)管體系構(gòu)建為目標(biāo)，規(guī)范其發(fā)展，“堵”住其不規(guī)范經(jīng)營(yíng)

1.監(jiān)管立法。面對(duì)龐大的民間融資市場(chǎng)，須及時(shí)立法填補(bǔ)空白，實(shí)現(xiàn)民間資本的合法運(yùn)作。對(duì)現(xiàn)有涉及民間融資、民間借貸、非法集資等法律法規(guī)梳理匯總，借鑒境外民間融資管理的法律，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，制定一部適合中國(guó)國(guó)情的“民間融資法”，賦予民間融資以合法的地位，引導(dǎo)民間融資依法規(guī)范運(yùn)行，逐步形成以《民間融資法》為基本法，《放貸人條例》以及融資中介管理辦法等專項(xiàng)法規(guī)為補(bǔ)充的法律體系。

2.實(shí)施雙線監(jiān)管模式。從系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范和民間融資的區(qū)域性特點(diǎn)出發(fā)，基于權(quán)責(zé)對(duì)等原則，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，對(duì)于民間融資的監(jiān)管，宜采用中央與地方雙線監(jiān)管模式，即中央和地方兩級(jí)都有對(duì)民間融資的監(jiān)管權(quán)。中央層面，中央政府負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)民間融資的規(guī)劃引導(dǎo)，跨區(qū)域協(xié)調(diào)；地方層面，地方政府對(duì)轄區(qū)民間融資日常監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置負(fù)總責(zé)。

3.適度監(jiān)管。一是區(qū)別對(duì)待，分類監(jiān)管。根據(jù)民間融資的性質(zhì)將其予以區(qū)分，按照融資性質(zhì)的不同施以不同的監(jiān)管措施。對(duì)于互助性的民間借貸，根據(jù)私法自治原則，自我管理；對(duì)于通過融資中介之間的借貸，由監(jiān)管部門依法直接監(jiān)管；對(duì)于高利貸行為，堅(jiān)決予以打擊。二是政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合。引導(dǎo)建立行業(yè)協(xié)會(huì)，將分散的交易主體連接起來(lái)，通過對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)對(duì)民間融資的監(jiān)管，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

4.多措并舉，防控風(fēng)險(xiǎn)。一是由地方政府主導(dǎo)，建立民間融資信息采集系統(tǒng)和監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，收集有關(guān)數(shù)據(jù)，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)民間融資規(guī)模、來(lái)源、結(jié)構(gòu)、資金流向、市場(chǎng)利率、信用程度、風(fēng)險(xiǎn)狀況等，準(zhǔn)確把握民間融資的運(yùn)行情況和發(fā)展動(dòng)向，為日常監(jiān)管和提高監(jiān)管的有效性提供依據(jù)。二是由地方政府主導(dǎo)，搭建非盈利性的民間融資交易平臺(tái)，平臺(tái)包含借貸供求信息系統(tǒng)、登記備案信息系統(tǒng)和信用信息系統(tǒng)等服務(wù)系統(tǒng)，撮合交易，防范風(fēng)險(xiǎn)。三是引入公證、融資擔(dān)保、會(huì)計(jì)師事務(wù)所及律師事務(wù)所等配套機(jī)構(gòu)，為民間融資的發(fā)展提供必要的信息服務(wù)、擔(dān)保服務(wù)和法律咨詢等服務(wù)。四是加強(qiáng)信息披露，提高透明度。通過定期報(bào)告和臨時(shí)報(bào)告的形式，向社會(huì)公眾公開披露民間融資信息。五是建立民間融資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案和處置預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案的建立可在民間融資危機(jī)爆發(fā)后最大限度地預(yù)防和減輕危機(jī)對(duì)發(fā)生地經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的損失，防止風(fēng)險(xiǎn)傳染。

（三）以正規(guī)金融機(jī)構(gòu)加大金融供給為“補(bǔ)充”，縮小民間融資生存的需求基礎(chǔ)

正規(guī)金融資源供給不足是民間融資快速增長(zhǎng)的重要原因，通過引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)下延和加大支持小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的力度，彌補(bǔ)金融供給的不足，是化解民間融資風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。一是引導(dǎo)商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)下沉。工、農(nóng)、中、建四大國(guó)有商業(yè)銀行股改上市時(shí)，為提高資產(chǎn)質(zhì)量，曾對(duì)一些縣域的低效網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行撤并。對(duì)此，監(jiān)管部門應(yīng)大力予以支持設(shè)立縣域分支機(jī)構(gòu)。城商行作為立足地方、服務(wù)中小企業(yè)的支柱，監(jiān)管部門應(yīng)積極引導(dǎo)其機(jī)構(gòu)下沉，設(shè)立縣域支行；甚至在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)，設(shè)立城鎮(zhèn)支行。二是引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大支持小微企業(yè)力度。為引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大支持小微企業(yè)發(fā)展，銀保監(jiān)會(huì)從2010年起就先后下發(fā)了一系列規(guī)定，要求各商業(yè)銀行加大扶持小微企業(yè)的力度。但從實(shí)際效果來(lái)看，差強(qiáng)人意，這就要求商業(yè)銀行創(chuàng)新信貸模式和考核機(jī)制，監(jiān)管部門從政策引導(dǎo)、準(zhǔn)入引導(dǎo)等方面共同努力。