內(nèi)涵發(fā)展導(dǎo)向下高校資產(chǎn)管理新思路
——基于“整體治理”視角

●楊少聞 陳彥清 張界新

內(nèi)涵發(fā)展作為當(dāng)前高校發(fā)展過程中的高頻詞，正印證著國內(nèi)大部分高校發(fā)展的現(xiàn)狀，即從規(guī)模擴(kuò)張和空間拓展的外延發(fā)展方式轉(zhuǎn)變到以提高辦學(xué)效率和教育質(zhì)量為核心的內(nèi)涵式變革。這種內(nèi)涵發(fā)展模式突破了既往粗放型的資產(chǎn)管理方式和僵化的管理體制，以高校內(nèi)部資產(chǎn)的管理變革為動力，通過實(shí)施管理改革，整合內(nèi)部資源，盤活生產(chǎn)要素，快速釋放內(nèi)在潛能，激化內(nèi)部活力。其發(fā)展方式是內(nèi)部挖潛，發(fā)展動力來源于現(xiàn)有教育資源的優(yōu)化配置、學(xué)科及專業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在發(fā)展形態(tài)上表現(xiàn)為辦學(xué)效益和人才培養(yǎng)質(zhì)量的顯著提升①。

一、內(nèi)涵發(fā)展下高校資產(chǎn)管理的新特征

（一）管理理念從“增加投入”向“有效經(jīng)營”轉(zhuǎn)變

高校雖然不是企業(yè)，也不能當(dāng)企業(yè)來辦，但面對如何提高辦學(xué)效率和效益問題，除了通過不斷增加辦學(xué)投入，拓展辦學(xué)規(guī)模這外在因素，高校還可以學(xué)習(xí)和引進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營理念，從高校的投入產(chǎn)出出發(fā)，思考什么是最佳的辦學(xué)規(guī)模，什么是辦學(xué)效益的盈虧點(diǎn)，如何通過體制機(jī)制創(chuàng)新，優(yōu)化配置挖掘內(nèi)部潛力，調(diào)整學(xué)科結(jié)構(gòu)和專業(yè)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的最大化。

（二）管理重心從“實(shí)物管理”向“績效管理”轉(zhuǎn)變

經(jīng)過政府多年大幅增長的經(jīng)費(fèi)投入，高校所擁有資產(chǎn)的數(shù)量顯著增加，已跳脫出原有的“窮酸”相，資產(chǎn)設(shè)備檔次也大幅提升，這種繁華的背后不同程度地存在著因配置不合理和管理不科學(xué)導(dǎo)致使用效率不高、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。究其根本原因就是資產(chǎn)管理和績效管理相脫節(jié)，在資產(chǎn)配置中缺乏準(zhǔn)確、前瞻的需求關(guān)注，過分強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出執(zhí)行效率而弱化資產(chǎn)使用過程中績效評價和績效監(jiān)控，甚至背離了預(yù)算份額與其公共受托責(zé)任的配比關(guān)系。

（三）管理形態(tài)從“相對封閉”向“開放透明”轉(zhuǎn)變

高等教育的公共屬性，決定了高校的資產(chǎn)管理實(shí)質(zhì)上是無形契約下“委托—代理”關(guān)系，這種關(guān)系要求高校突破“閉門辦學(xué)”的舊有模式，秉承公共受托責(zé)任，使資產(chǎn)信息從僅滿足內(nèi)部管理需要向可理解性和決策有用性擴(kuò)展，及時完整地將高校資產(chǎn)信息、資源利用情況及效益向社會公開，滿足社會大眾對公共資源投入效率、效益及受托責(zé)任履行情況的關(guān)注。

（四）管理配置從“分權(quán)設(shè)置”向“聚合共享”轉(zhuǎn)變

由于學(xué)科專業(yè)的差異性和資源配置的有限性，在外延發(fā)展期，高校資產(chǎn)配置更多的是發(fā)揮基層院系的主動性和領(lǐng)導(dǎo)的影響力，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)配置和使用的針對性和有效性，形成了各自為政或條塊分割，從而限制了資源在基層的整合利用。而內(nèi)涵發(fā)展體現(xiàn)在資源的使用上，更多是力求達(dá)到資源利用的最大化，使有限的投入最大限度地發(fā)揮其潛在的效用，因而通過科學(xué)設(shè)計(jì)校內(nèi)資源共建共享機(jī)制，避免資源配置過程中重復(fù)低效或浪費(fèi)。

總之，高校外延發(fā)展向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變，是高校適應(yīng)時代發(fā)展，回應(yīng)社會關(guān)注的需要，而“整體治理”是高校在資產(chǎn)管理方面實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展可借鑒的管理范式。

二、“整體治理”的精髓

上世紀(jì)90年代末，新公共管理（NPM）的分權(quán)運(yùn)動導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和功能分化，產(chǎn)生了難以克服的碎片化、跨部門協(xié)調(diào)與整合等困境。佩里·?？怂沟仍诳偨Y(jié)新公共管理對功能性組織模型存在缺陷和協(xié)同問題的基礎(chǔ)上，依托成熟的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，提出了整體性治理理論(或稱“整體治理”理論,holistic governance），認(rèn)為以“協(xié)作”和“整合”作為基本工具，通過整體性運(yùn)作，打破現(xiàn)有的組織架構(gòu)，將分散在不同部門內(nèi)部具有相同功能整合起來，以解決公共部門和公共服務(wù)中日益嚴(yán)重的碎片化問題，使權(quán)力協(xié)調(diào)、資源依賴、責(zé)任共享得到高度的統(tǒng)一②。其最主要特征是：

（一）公共的利益和責(zé)任

Peter.J.Laugharne指出，整體性治理是為向社會提供更低成本、更好社會效果及更有效的服務(wù)，通過消除復(fù)雜且分散在治理機(jī)構(gòu)，不同層次政策和不同項(xiàng)目間的矛盾，強(qiáng)化部門之間的橫向和縱向聯(lián)合，以橫向協(xié)作打破組織框架和專業(yè)功能的壁壘，確保目標(biāo)設(shè)定的一致性和預(yù)算安排的共享性，實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)和責(zé)任③。

（二）精簡的組織機(jī)構(gòu)

澳大利亞實(shí)施“整合領(lǐng)導(dǎo)”戰(zhàn)略，建立以“結(jié)果為導(dǎo)向”的治理結(jié)構(gòu)，通過圍繞結(jié)果而非圍繞功能來定義組織和進(jìn)行組織設(shè)計(jì)，打破原有的組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、職能的整合和權(quán)力的統(tǒng)一，防范機(jī)構(gòu)的零散、臃腫及機(jī)構(gòu)(部門)之間“擊鼓傳花”式的工作弊端。

（三）整體的預(yù)算和采購

英國政府運(yùn)用策略優(yōu)先和中心目標(biāo)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合，通過制定公共預(yù)算實(shí)現(xiàn)橫切交匯，跨越組織功能邊界，將原來分布在不同部門的相同建設(shè)內(nèi)容的資金項(xiàng)目合并在一起，建立包含不同部門相同活動的單一采購預(yù)算，克服因職能的割裂所造成的資金分散，避免因?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)而手段等方面缺乏共識，導(dǎo)致相互之間競爭地盤和勢力范圍所引起的服務(wù)效率低下。

（四）充分應(yīng)用的信息技術(shù)

網(wǎng)絡(luò)管理(managing networks)是整體治理在管理實(shí)踐和操作層面的具體化，是資源獲取、配置、生產(chǎn)、分配、交換、合作等活動的載體，通過充分運(yùn)用信息技術(shù)和信息系統(tǒng)所具備的數(shù)據(jù)收集、分類篩選、計(jì)算和存儲等功能，改善內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和部門信息共享與協(xié)同，使公共治理從分散走向集中、從部分走向整體，從破碎走向整合，使決策更為便利化、精確化和科學(xué)化，從而提升政府治理能力、增強(qiáng)政府回應(yīng)性④。

三、“整體治理”視角下高校資產(chǎn)管理中存在的主要問題

比照西方“整體治理”理論的顯著特征，審視高校資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)存在以下問題：

（一）“自力更生”謀發(fā)展

在現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)投入模式下，基層院系作為高校相對獨(dú)立的責(zé)任中心，由于缺乏對資源使用的效益評價標(biāo)準(zhǔn)，爭取配置經(jīng)費(fèi)投入成為各院系、各學(xué)科的首要工作，經(jīng)常出現(xiàn)“愛哭的孩子有奶吃”或有權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)有資源的現(xiàn)象，這種資源配置上的不科學(xué)，從某種程度上提升了個別院系的積極性，也固化了各自為政的割據(jù)局面，造成浪費(fèi)資源和運(yùn)行的高成本。

（二）臃腫的科層式架構(gòu)

我國公立高校無論在管理機(jī)構(gòu)數(shù)量還是機(jī)構(gòu)內(nèi)部職員數(shù)量均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家的大學(xué)，科層式的組織形式使部門都有自己的部門利益和意見，在強(qiáng)調(diào)縱向等級和橫向?qū)I(yè)分工的同時埋下了“政出多門”和“多龍治水”的伏筆，形成事實(shí)上的部門分割；組織上存在的本位主義，無法跳出小部門來看全校的利益，強(qiáng)調(diào)自己部門的業(yè)績最優(yōu)，從而因部門利益沖突和內(nèi)耗而導(dǎo)致整體工作效率降低。

（三）績效不彰的預(yù)算支出

由于教育支出結(jié)果績效的外部性和過程績效的內(nèi)部性等特征⑤，使資產(chǎn)管理與績效管理形成事實(shí)的脫節(jié)，學(xué)校宏觀調(diào)控與基層院系辦學(xué)自主權(quán)間的矛盾，資源分配中公平與效率、重點(diǎn)與一般、局部與整體、教學(xué)與科研等目標(biāo)方面的沖突，導(dǎo)致部門之間的運(yùn)作和干預(yù)措施互相排斥，難以實(shí)現(xiàn)資源共享,造成資產(chǎn)流失和浪費(fèi)。

（四）管理信息的“孤島”

大多數(shù)高校的不同部門各自開發(fā)了相對獨(dú)立的信息系統(tǒng)，都有自己的流程，但這些系統(tǒng)大多沒有跨部門的結(jié)構(gòu)化流程，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在傳統(tǒng)的局域網(wǎng)模式下，各部門的信息系統(tǒng)是相對封閉孤立和無法共享，部門間的信息大多靠人工銜接，運(yùn)作過程被割裂，經(jīng)過級級加工反饋后的信息，會產(chǎn)生“長鞭效應(yīng)”，導(dǎo)致信息“失真”，無法滿足規(guī)范化、統(tǒng)一化的業(yè)務(wù)協(xié)同需要。

四、基于“整體治理”視角的高校資產(chǎn)管理模式

面對高校資產(chǎn)管理中分散化、獨(dú)立化和多樣化的問題，借鑒跨界性、協(xié)作性和聚合性為特征的“整體治理”理論在政府公共部門和公共服務(wù)過程中的經(jīng)驗(yàn)，可以從以下幾個方面來構(gòu)建內(nèi)涵發(fā)展導(dǎo)向下的高校資產(chǎn)管理模式。

（一）明確基于“學(xué)校目標(biāo)”下的權(quán)力關(guān)系

借鑒美國羅伯特·伯恩鮑姆在《大學(xué)運(yùn)行模式》中提出“控制組織模式”，設(shè)計(jì)出在《大學(xué)章程》下共同目標(biāo)、共同利益的權(quán)力結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化相互制約與促進(jìn)關(guān)系，擴(kuò)展性界定基層院系和部門的橫向分工邊界，使學(xué)校的預(yù)算更為合理，資源配置更為恰當(dāng)，實(shí)施程序更為規(guī)范有序，辦學(xué)更富有效率和效益⑥，讓“爭利”與“推責(zé)”的成本在內(nèi)部得以消解。

（二）建立高效的運(yùn)行機(jī)制

高校是典型的利益相關(guān)者組織，與內(nèi)部和外部的各個主體發(fā)生著聯(lián)系，其內(nèi)部組織效率是各類關(guān)系和活動效果的綜合體現(xiàn)，也是建立在各種教育資源要素投入上的關(guān)系集合。針對高校內(nèi)部的條塊分割，部門間的協(xié)同壁壘，資產(chǎn)配置“部門化”等難題，必須突破以科層制為載體的“行政化管理”模式，簡化組織層次，下移管理重心，構(gòu)建以基層院系為責(zé)任主體的管理模式，充分協(xié)調(diào)資源分配中行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，資源配置中集權(quán)與分權(quán)的尺度，增強(qiáng)資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理、績效管理及價值管理等有效結(jié)合，提高資產(chǎn)管理效率和使用效益。

（三）實(shí)施全面的績效預(yù)算

績效預(yù)算是推進(jìn)國家治理體系和治理能力的內(nèi)在要求，是優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的關(guān)鍵舉措，通過全面績效預(yù)算可以聚焦解決當(dāng)前資產(chǎn)管理過程中最緊迫問題，破除高校資產(chǎn)管理過程中的“碎片化”。從盤活存量資產(chǎn)入手，充分發(fā)揮預(yù)算安排的杠桿效應(yīng)，通過增量預(yù)算的安排來激活存量資產(chǎn)的使用和效率的提高，確保整體預(yù)算安排與績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、績效責(zé)任等的有效銜接與協(xié)同，杜絕資源配置中“各自為戰(zhàn)”、部門之間自成體系、缺乏銜接和協(xié)同的困境，逐步實(shí)現(xiàn)資源配置從分散到協(xié)同，配置績效的目標(biāo)從模糊至精準(zhǔn)，實(shí)施結(jié)果的監(jiān)督從被動趨向主動。同時，綜合利用績效信息和評價結(jié)果，推動績效結(jié)果與預(yù)算安排的一體化，實(shí)現(xiàn)資源的配置最優(yōu)決策。

（四）構(gòu)建以信息流為主導(dǎo)的管理機(jī)制

構(gòu)建信息化管理體系是高校實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)高效管理的必由之路，也是加強(qiáng)內(nèi)部工作流、物流、資金流和信息流的管控，推動資產(chǎn)管理與績效管理一體化的重要手段。借鑒URP(大學(xué)資源計(jì)劃)的思路重新審視高校資產(chǎn)的運(yùn)作，利用先進(jìn)AI技術(shù)，以松散耦合的方式將各種零散的信息鎖定、跟蹤、分析、整合、存儲集成起來，感知需求態(tài)勢，恰當(dāng)?shù)貍鬟f和反饋，以此控制和優(yōu)化相關(guān)業(yè)務(wù)工作流程，一方面為師生需求提供針對性、個性化的服務(wù)⑦；另一方面保證了管理者對相關(guān)工作過程、成果信息的可追溯性，有利于據(jù)此做出準(zhǔn)確判斷和實(shí)時決策,提升資產(chǎn)的有序管理與高效利用。

總之，在高校資產(chǎn)管理過程中，打破“碎片化”管理思維下部門壁壘和自我封閉，強(qiáng)化部門之間在資源建設(shè)、使用過程中的合作共享機(jī)制，構(gòu)建無縫隙、一體化的資產(chǎn)管理模式,可成為高校內(nèi)涵發(fā)展的有益的嘗試。

注釋：

①趙友元.高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的任務(wù)與實(shí)現(xiàn)路徑[J].黑龍江高教研究，2016（1）

②曾維和.后新公共管理時代的跨部門協(xié)同[J].社會科學(xué)，2012(5)

③翁士洪.整體性治理模式的興起[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（3）

④陳水生.新公共管理的終結(jié)與數(shù)字時代治理的興起[J].理論導(dǎo)刊，2009（4）

⑤呂煒等.我國公共教育支出績效考評指標(biāo)體系構(gòu)建研究[J].財(cái)政研究，2007（8）

⑥趙發(fā)旗.沖突與控制不同組織模式中的大學(xué)管理.[J].廣西大學(xué)學(xué)報(bào)，.2005（10）

⑦龐敏.基于URP的數(shù)字化校園構(gòu)建研究[J].電子設(shè)計(jì)工程，.2018(6)