論我國勞動(dòng)爭議解決機(jī)制的困境與出路
——以勞動(dòng)公益訴訟的構(gòu)建為視角

●邵 婷

一、問題梳理：我國勞動(dòng)爭議解決機(jī)制的困局

（一）程序設(shè)置存在弊端

我國現(xiàn)行的勞動(dòng)爭議處理機(jī)制主要包括：和解、調(diào)解、仲裁、訴訟。但看似多元化的解決糾紛機(jī)制背后，卻隱藏諸多弊端。

1.效用不高。雖然勞動(dòng)者在發(fā)生勞動(dòng)爭議時(shí)可選擇上述程序解決，但實(shí)際情況中，由于用人單位往往處于較為強(qiáng)勢的一方，與勞動(dòng)者和解或調(diào)解的可能性很小，大部分勞動(dòng)者不會(huì)將其作為首要的維權(quán)途徑，而且即使通過自行和解或調(diào)解維權(quán)成功，很多情況下，都是勞動(dòng)者“吃虧”較多作出的讓步考慮。

2.效能不高。和解與調(diào)解都是通過法定程序外的途徑進(jìn)行，不能直接產(chǎn)生法律上的強(qiáng)制執(zhí)行力，有一定的后果風(fēng)險(xiǎn)，一旦用人單位不履行或不能履行達(dá)成的和解或調(diào)解協(xié)議，那么就會(huì)給勞動(dòng)者造成法律上的風(fēng)險(xiǎn)。

3.效率不高。勞動(dòng)者如果選擇通過仲裁方式解決勞動(dòng)爭議，根據(jù)勞動(dòng)爭議的性質(zhì)不同會(huì)有兩種途徑，一是一裁終局類勞動(dòng)爭議，另一類是一裁二審類的處理模式，即仲裁前置的訴訟模式。第一類數(shù)量較少，一般的勞動(dòng)爭議往往適用第二類，然而第二類模式周期長耗時(shí)耗力，如在工傷賠償案件中，對于患職業(yè)病的勞動(dòng)者，需要經(jīng)過確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系、職業(yè)病診斷、工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、申請工傷賠償?shù)戎T多程序，使勞動(dòng)者“傷不起”，就如當(dāng)年的“張海超開胸驗(yàn)肺事件”。因此有學(xué)者觀點(diǎn)認(rèn)為，“目前我國‘一調(diào)一裁二審’的勞動(dòng)爭議處理機(jī)制并不利于保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)《勞動(dòng)法》的立法目的。”①也就不足為怪。

（二）監(jiān)管功能缺失

勞動(dòng)保障部門設(shè)立的勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)是監(jiān)察主體，其設(shè)立的主要目的就是通過對用人單位的用工行為的合法性進(jìn)行監(jiān)管，以保障勞動(dòng)者合法的勞動(dòng)權(quán)益。但實(shí)踐中監(jiān)管不到位、效率低下的情況卻屢見不鮮。法律并沒有賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)更有強(qiáng)制效力的行政執(zhí)行權(quán)，如“在查處用工單位拖欠勞動(dòng)者工資的違法案件過程中，勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)由于沒有行政強(qiáng)制權(quán)，因而無法采取合法有效的措施制止違法行為人卷款逃匿、毀損名冊或賬簿憑證、變賣或轉(zhuǎn)移財(cái)物等逃避監(jiān)察檢察的行為，從而直接導(dǎo)致勞動(dòng)者的合法權(quán)益難以得到有效保護(hù)。”②

（三）公益主體缺位

與消費(fèi)者群體一樣，勞動(dòng)者其實(shí)也有他特有的權(quán)益保護(hù)組織，即工會(huì)。2016年新修訂的《中華人民共和國工會(huì)法》第三章規(guī)定了工會(huì)的權(quán)利與義務(wù)，條款中規(guī)定，工會(huì)有權(quán)就企業(yè)違反集體合同侵犯職工勞動(dòng)權(quán)益提起仲裁，工會(huì)有權(quán)與被侵犯勞動(dòng)權(quán)益的職工所在單位進(jìn)行交涉并作出相應(yīng)處理等，該法律就維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益方面進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，似乎賦予了工會(huì)對用人單位侵犯勞動(dòng)者權(quán)益行為的“監(jiān)管”權(quán)利和維權(quán)職能。但現(xiàn)實(shí)中工會(huì)鮮少行使這一權(quán)利，并出現(xiàn)“組織異化”“使職能錯(cuò)位”③的情況。企業(yè)中設(shè)置的工會(huì)組織往往具有較為濃厚的行政色彩，運(yùn)作模式行政化，更為重要的是企業(yè)中的工會(huì)組織大部分經(jīng)濟(jì)來源于用人單位的撥付具有較強(qiáng)的依附性，其干部任免權(quán)隸屬于用人單位，不能獨(dú)立運(yùn)行，“實(shí)踐中工會(huì)主席因維權(quán)被用人單位辭退、開除等違法行為的發(fā)生就是證明”④，工會(huì)往往從職工維權(quán)組織變?yōu)楣芾砺毠さ挠萌藛挝桓綄贆C(jī)構(gòu)。

二、構(gòu)建勞動(dòng)公益訴訟的可能性分析

對于上述困境的產(chǎn)生，固然很多是由于制度運(yùn)行造成的積弊，但最重要的是沒有將勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)獨(dú)立于普通民事權(quán)益保護(hù)去分析看待。其實(shí)，勞動(dòng)者與用人單位之間的勞動(dòng)關(guān)系并不像看上去那么平等，就像消費(fèi)者與產(chǎn)品銷售者、生產(chǎn)者的關(guān)系一樣，正因?yàn)閯趧?dòng)者在勞動(dòng)關(guān)系里面往往屬于地位較為弱勢的一方，這一點(diǎn)與“平等主體之間的人身財(cái)產(chǎn)關(guān)系”有很大區(qū)別，因此，其救濟(jì)途徑除了有常規(guī)的民事訴訟程序外，還應(yīng)當(dāng)加入由特殊權(quán)利主體能夠提起的公益訴訟，進(jìn)行有效保護(hù)，就如學(xué)者趙紅梅所說，“民事訴訟與集團(tuán)公益訴訟是兩種性質(zhì)完全不同的訴訟，它們對應(yīng)的實(shí)體法分別為私法與社會(huì)法?！雹?/p>

（一）域內(nèi)立法及實(shí)踐

1.法理依據(jù)。個(gè)人主義、自由主義是近代法律的思想基礎(chǔ)，在現(xiàn)代法治社會(huì)，權(quán)利本位是其最高理念。但隨著社會(huì)化大生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，國家與個(gè)人關(guān)系發(fā)生較大變化，傳統(tǒng)的私法自治思想已不能滿足人們對于權(quán)益保障的需求，進(jìn)而出現(xiàn)集體主義、社群主義的法律思想基礎(chǔ)，產(chǎn)生了社會(huì)法，即獨(dú)立于公私二元?jiǎng)澐址绞揭酝獾牡谌ㄓ?。勞?dòng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等代表“集體之人”⑥權(quán)益保護(hù)的法律當(dāng)屬其列。而在我國，《中華人民共和國憲法》第四十二條、四十三條規(guī)定了勞動(dòng)者基本權(quán)利和義務(wù)。勞動(dòng)者作為社會(huì)群體的一部分，憲法賦予的基本權(quán)利是這個(gè)群體在社會(huì)中的基本利益，這為今后勞動(dòng)公益訴訟的訴訟利益的明確提供了充足的憲法依據(jù)。

2.現(xiàn)實(shí)立法。雖然目前我國尚無對勞動(dòng)公益訴訟有較為明確規(guī)定，但公益訴訟的發(fā)展趨勢已初見端倪?，F(xiàn)行《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：對環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。勞動(dòng)者群體利益的保護(hù)正如消費(fèi)者群體一樣當(dāng)然屬于公共利益的一部分，該條款進(jìn)一步明確了我國公益訴訟的大致范圍，勞動(dòng)公益訴訟顯然當(dāng)屬其列。2014年12月出臺的《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞的解釋》第二百八十四條至二百九十一條對公益訴訟的受理?xiàng)l件、管轄等程序性問題作了界定。2018年2月兩高出臺《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律的若干規(guī)定》明確人民檢察院對生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域可提起相關(guān)公益訴訟。

3.實(shí)踐分析。據(jù)中國裁判文書網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2014年法院作出公益訴訟裁判文書數(shù)56件，2015年法院作出公益訴訟裁判文書數(shù)63件，2016年作出公益訴訟裁判文書168件，2017年作出公益訴訟裁判文書1012件，截至2018年7月，法院共受理公益訴訟類一審案件1239件，可見，司法實(shí)踐中公益訴訟已逐步納入發(fā)展的軌道，“XX省環(huán)境公益訴訟第一案”等屢見報(bào)端，“在環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域，一些社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人甚至行政機(jī)關(guān)也都在公益訴訟方面作出有益的嘗試和探索，應(yīng)該說公益訴訟已經(jīng)迎來了‘破冰’的‘春天’。”⑦隨著公益訴訟程序的逐步完善和保護(hù)法權(quán)益的進(jìn)一步明確，相信勞動(dòng)公益訴訟的明文立法也將指日可待。

（二）域外制度與啟示

1.美國勞動(dòng)公益訴訟。在美國，公民、政府設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如反歧視就業(yè)委員會(huì)）、檢察官均可提起勞動(dòng)公益訴訟。其中，最大的特色就是賦予了公民提起勞動(dòng)公益訴訟的權(quán)利，即使該勞動(dòng)爭議與其無直接利害關(guān)系，也可提起。例如，“《美國區(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第十七條規(guī)定：‘在法定情況下，保護(hù)個(gè)人利益的案件也可以用美利堅(jiān)合眾國的名義提起’?！雹唷斑@一精神在美國的就業(yè)平等、反歧視方面都有具體體現(xiàn)”⑨美國政府設(shè)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)同樣擁有提起訴訟的權(quán)利，且這一權(quán)利不因當(dāng)事人協(xié)議放棄司法救助而消滅。例如在著名的艾利克·貝克訴華芙屋連鎖飯店就業(yè)歧視案中，其作為勞動(dòng)者與用人單位簽訂了有效的仲裁協(xié)議，協(xié)議中明確要求其放棄向法院尋求救濟(jì)的權(quán)利。公平就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)的訴訟主體資格成為本案重要的爭議焦點(diǎn)，美國最高法院最終判定該委員會(huì)具有訴訟主體資格，不受貝克簽署的協(xié)議約束。這一判例充分肯定了政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)在司法救濟(jì)中的效力，為勞動(dòng)者這一弱勢群體提供充分法律保障。同樣，美國法律也賦予檢察總長提起勞動(dòng)公益訴訟的資格，這與我國檢察公益訴訟相似。

2.德國勞動(dòng)公益訴訟。德國的公益團(tuán)體制度較為發(fā)達(dá)，其行業(yè)組織設(shè)立目的明確，“德國團(tuán)體訴訟中公益團(tuán)體的成立必須是為了公益的目的并且要求有權(quán)利能力和一定的經(jīng)濟(jì)能力以支持其參與訴訟，”⑩在德國的勞動(dòng)公益訴訟中，相對于美國提起主體較為廣泛，德國更偏重以團(tuán)體組織的作為主體提起訴訟，而且在德國公益團(tuán)體直接提起訴訟即可，起訴后由法院受理審查，而美國則采用事前審查的方式，美國公民如果想提起公益訴訟，那么需要獲得有關(guān)國家機(jī)關(guān)的準(zhǔn)許或者在該機(jī)關(guān)沒有依法履行職責(zé)的前提下才能提起公益訴訟。

3.印度勞動(dòng)公益訴訟。與發(fā)達(dá)國家相比，作為發(fā)展中國家的印度則創(chuàng)立了獨(dú)具特色的勞動(dòng)公益訴訟制度。印度法院在司法能動(dòng)主義的影響下，非常重視對社會(huì)弱勢群體基本權(quán)益的保障，獨(dú)創(chuàng)以書信方式確定管轄的制度，以簡化勞動(dòng)爭議等公益訴訟案件的提起程序，“公民可以通過郵寄書信、新聞報(bào)道、明信卡片等方式向最高法院陳述公共利益受到不法侵害的事實(shí)，經(jīng)最高法院審查通過后即可啟動(dòng)公益訴訟。在費(fèi)用承擔(dān)方面，規(guī)定由法律援助組織和公益性組織承擔(dān)以鼓勵(lì)公眾提起公益訴訟的積極性。在受案范圍方面，主要包括童工權(quán)益保護(hù)、契約勞工權(quán)益保護(hù)、禁止性別歧視及監(jiān)獄犯罪的人權(quán)保護(hù)。”?

三、經(jīng)驗(yàn)啟示與制度構(gòu)建

1.將公益訴訟中的勞動(dòng)者權(quán)益范圍進(jìn)行合理擴(kuò)大。即公益訴訟中的勞動(dòng)者權(quán)益不能僅僅只局限于權(quán)利行使的方式上來認(rèn)定，而要從實(shí)質(zhì)上盡最大可能保護(hù)勞動(dòng)者的角度去劃定它的界限。比如對于休息權(quán)，雖然這是勞動(dòng)者個(gè)人所獲得并單獨(dú)形式的權(quán)利，但如果用人單位的影響力足夠大而涉及到的勞動(dòng)者人數(shù)足夠多的話，有必要考慮通過立法劃定標(biāo)準(zhǔn)，將看似只有個(gè)人在行使的勞動(dòng)權(quán)益納入公益訴訟的保護(hù)范圍，從而達(dá)到強(qiáng)化用人單位社會(huì)責(zé)任的效果。比如之前較為著名的富士康頻發(fā)的職工跳樓事件（又稱十三連跳），用人單位如果存在的嚴(yán)重管理問題侵犯了數(shù)量較多的勞動(dòng)者的合法權(quán)益，就可以通過勞動(dòng)公益訴訟的方式去解決。

2.設(shè)立特殊的權(quán)利主體維護(hù)勞動(dòng)者們的合法權(quán)益。由上文的域外制度構(gòu)建可知，在勞動(dòng)公益訴訟較為完備的國家，提起勞動(dòng)公益訴訟的主體具有一定的廣泛性，其中，社會(huì)團(tuán)體和國家機(jī)關(guān)設(shè)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般是提起這類訴訟的主要肩負(fù)者。對于我國，完全可以通過立法將工會(huì)組織從企業(yè)中獨(dú)立，就像消費(fèi)者協(xié)會(huì)那樣，在去行政化的同時(shí)，賦予其更大的監(jiān)督權(quán)，在財(cái)政方面除了一定的撥款以外，可以使其參與到勞動(dòng)公益訴訟中來，將訴訟獲取的一部分訴訟利益用于其運(yùn)營和維護(hù)。對起到監(jiān)察作用的勞動(dòng)監(jiān)察部門，將其作為行政機(jī)關(guān)賦予其應(yīng)有的行政執(zhí)行權(quán)，從行政角度去制約用人單位的不法用工行為，必要時(shí)也賦予其提起勞動(dòng)公益訴訟的權(quán)利。這兩類主體通過劃定勞動(dòng)權(quán)益的保護(hù)范圍，比如工會(huì)主要針對勞動(dòng)者個(gè)人權(quán)益的保護(hù)，監(jiān)察部門主要針對勞動(dòng)群體權(quán)益的保護(hù)，這樣一來就可以跳出原有窠臼，真正使這兩類組織發(fā)揮應(yīng)有效用。與此同時(shí)，對于涉及觸犯刑事法律的勞動(dòng)爭議，可以納入到檢察公益訴訟中去，從而實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)公益訴訟的完備性。另外，在我國，可賦予公民對勞動(dòng)權(quán)保障的監(jiān)督權(quán)，公民可以通過行使監(jiān)督權(quán)向社會(huì)團(tuán)體或行政機(jī)關(guān)以及檢察院進(jìn)行舉報(bào)或投訴，對于公民是否可以直接提起勞動(dòng)公益訴訟的問題，應(yīng)持審慎態(tài)度。

3.進(jìn)一步將訴訟類型進(jìn)行明確劃分，保障各類主體都能在對應(yīng)訴訟類型程序中的合法權(quán)益得到有效保障。對于勞動(dòng)公益訴訟，涉及到的司法程序，在類型的劃分上，需要結(jié)合提起訴訟的主體來加以分別。對于工會(huì)組織提起的公益訴訟，屬于民事公益訴訟類型；對于勞動(dòng)監(jiān)察部門提起的勞動(dòng)公益訴訟則屬于行政公益訴訟類型；對于檢察院提起的勞動(dòng)公益訴訟則屬于刑事公益訴訟。不同類型的公益訴訟應(yīng)根據(jù)其對勞動(dòng)者權(quán)益造成的情況大小等設(shè)計(jì)差異的賠償制度和不同的受理程序。比如，對于民事類勞動(dòng)公益訴訟，由于其訴的主要目的是使勞動(dòng)者能夠快速獲得相應(yīng)賠償，因此在賠償分配原則和程序設(shè)計(jì)上應(yīng)注重效率。

注釋：

①林嘉主編.勞動(dòng)法和社會(huì)保障法.中國人民大學(xué)出版社，2011.240

②王蘭玉.勞動(dòng)公益訴訟：勞動(dòng)公益保護(hù)困境的出路.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（6）：96

③④宋漢林.勞動(dòng)公益訴訟：工會(huì)參與的困境與對策.理論博覽，2011（6）

⑤⑥趙紅梅.私法與社會(huì)法：第三法域之社會(huì)法基本理論范式.第379頁，中國政法大學(xué)出版社，2009

⑦李軍.勞動(dòng)爭議公益訴訟：源流、利弊與策論——試論我國勞動(dòng)爭議公益訴訟制度的構(gòu)建.工會(huì)信息，2016（30）：22

⑧陳博宇.論我國公益訴訟制度的構(gòu)建.四川大學(xué)碩士論文，2005

⑨符加飛.我國勞動(dòng)公益訴訟制度研究.蘭州大學(xué)碩士論文，2015

⑩宋靖.論我國勞動(dòng)權(quán)保障公益訴訟制度的構(gòu)建.華東政法大學(xué)碩士論文，2004

?Modh urima Dasgupta: “Public interest litigation for labor:how the Indian Supreme Court protects the rights of Indian’s most disadvantaged workers”,Contemporary South Asia,Vol.16,no.2(June 2008),pp.160