“一帶一路”電力投資項目風(fēng)險研究
——以緬甸某大型中資水電項目為例

●任洪波

全面風(fēng)險管理，指企業(yè)圍繞總體經(jīng)營目標(biāo)，通過在企業(yè)管理的各個環(huán)節(jié)和經(jīng)營過程中執(zhí)行風(fēng)險管理的基本流程，培育良好的風(fēng)險管理文化，建立健全全面風(fēng)險管理體系，包括風(fēng)險管理策略、風(fēng)險理財措施、風(fēng)險管理的組織職能體系、風(fēng)險管理信息系統(tǒng)和內(nèi)部控制系統(tǒng)，從而為實現(xiàn)風(fēng)險管理的總體目標(biāo)提供合理保證的過程和方法。

筆者以全面風(fēng)險管理理論為分析工具，以中電投YJ項目為分析目標(biāo)，從戰(zhàn)略、財務(wù)、市場、運(yùn)營和法律風(fēng)險等各個層面，開展全面風(fēng)險評估，并提出我國投資緬甸電力市場的風(fēng)險管理解決方案。

一、YJ（伊江）項目總體及目前運(yùn)營情況

云南省是中國唯一可以同時從陸上溝通東南亞、南亞的省，在“一帶一路”規(guī)劃中，國家已將云南省定位為面向南亞、東南亞輻射中心，具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢。伊江上游水電項目（簡稱：伊江項目）是中電投云南國際電力投資有限公司與緬甸電力部、緬甸亞洲世界公司合作開發(fā)的伊江上游水電項目（簡稱：伊江項目）。

伊江項目位于緬甸北部克欽邦，規(guī)劃在恩梅開江、邁立開江及伊洛瓦底江上游建設(shè)密松、其培、臘撒、烏托、匹撒、廣朗普、耶南等7級流域梯級電站及一個施工電源電站,總裝機(jī)容量約2160萬千瓦，多年平均發(fā)電量1100億千瓦時，總投資超過250億美元；流域各梯級電站距離中緬邊境線平均距離在100公里以內(nèi)，90%的電量將通過特高壓輸電線路回送國內(nèi)消納。

項目采用BOT模式開發(fā)，50年運(yùn)營期滿后移交緬方。該項目是目前緬甸最大的利用外資項目和中國最大的境外電力BOT項目，受到了中緬兩國領(lǐng)導(dǎo)人的高度關(guān)注，兩國領(lǐng)導(dǎo)人先后多次出席見證項目開發(fā)法律文件簽署儀式，對項目開發(fā)寄予了很高的期望。

密松電站（600萬千瓦）已于2009年12月開工，截至2011年9月30日被緬甸政府單方面宣布擱置，已全部完成電站壩區(qū)移民，項目“四通一平”已全面開始施工，基本具備主體工程施工條件，主體工程溢洪道及引水系統(tǒng)土石方也已開始開挖施工。其培電站（340萬千瓦）于2010年12月開工，受2012年4月26日緬北武裝沖突影響，電站參建人員已全部緊急安全撤離，撤離前主要開展了項目“四通一平”及對外交通施工。已開展流域其他梯級電站勘察設(shè)計工作，完成烏托、臘撒電站勘探道路修建和可行性研究簡要報告。受緬甸國內(nèi)局勢影響，密松電站、其培電站現(xiàn)場施工及前期勘察設(shè)計工作已全部暫停。2014年小其培電站（施工電源電站，9.9萬千瓦）已投產(chǎn)，并實現(xiàn)向緬甸克欽邦、實皆省部分區(qū)域供電，接入緬甸電網(wǎng)運(yùn)行。

截至2015年底，伊江項目投資累計完成77億元。項目總投資30%為合資公司股東投入，70%為銀行貸款。

二、伊江項目面對的主要風(fēng)險

伊江項目作為國家重點境外投資項目，總投資超過250億美元，具有投資周期長、金額巨大、工程地質(zhì)復(fù)雜等特點。實施全面風(fēng)險管理，企業(yè)應(yīng)廣泛、持續(xù)不斷地收集與本企業(yè)風(fēng)險和風(fēng)險管理相關(guān)的內(nèi)部、外部初始信息，包括歷史數(shù)據(jù)和未來預(yù)測。企業(yè)應(yīng)對收集的風(fēng)險管理初始信息和企業(yè)各項業(yè)務(wù)管理及其重要業(yè)務(wù)流程進(jìn)行風(fēng)險評估。風(fēng)險評估包括風(fēng)險辨識、風(fēng)險分析、風(fēng)險評價三個步驟。根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，主要從戰(zhàn)略、財務(wù)、市場、運(yùn)營和法律風(fēng)險等層面，開展伊江項目的主要風(fēng)險分析。

1.戰(zhàn)略風(fēng)險方面。緬甸不穩(wěn)定的政治局勢給中緬的政治、經(jīng)濟(jì)合作帶來了諸多不確定性，尤其伊江項目作為國家境外重點投資項目，其戰(zhàn)略風(fēng)險方面政治風(fēng)險較為突出。由于緬甸國內(nèi)的政治斗爭及經(jīng)濟(jì)改革的不斷推進(jìn)，政治風(fēng)險成為目前在緬投資風(fēng)險的主要因素之一。因此，不確定因素很多。

2.財務(wù)風(fēng)險方面。由于電力投資項目一般規(guī)模巨大，投資周期較長，因此財務(wù)風(fēng)險主要表現(xiàn)為：運(yùn)營時間較長，需要在設(shè)備、人員安置上投入巨額資金。如果財務(wù)結(jié)構(gòu)不合理或融資方式使用不當(dāng)，極易引發(fā)財務(wù)風(fēng)險。

伊江項目總投資超過250億美元。截至2015年底，伊江項目投資累計完成77億元人民幣，70%為銀行貸款融資。融資問題在以國企為投資主體的我國電力投資企業(yè)中逐步顯現(xiàn)，目前單一的融資結(jié)構(gòu)削弱了我國企業(yè)的海外競爭優(yōu)勢。自緬甸密松項目擱置以來，銀行停貸，項目資金壓力巨大。緬甸資本市場很不發(fā)達(dá)，金融服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，從緬甸銀行等傳統(tǒng)渠道獲取資金來源非常有限。

3.市場風(fēng)險方面。首先，緬甸中央政府及地方政府尚未出臺移民安置有關(guān)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在移民安置方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在不確定性。其次，伊江項目涉及流域范圍大、開發(fā)周期長，項目開發(fā)不可避免的會對緬甸境內(nèi)的生態(tài)環(huán)境造成一定的影響，且西方國家生態(tài)保護(hù)組織FFI等長期在此區(qū)域活動。緬甸新政府執(zhí)政以來，對環(huán)保的重視逐漸提高，并成立了環(huán)境保護(hù)與林業(yè)部，發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)法》及《環(huán)境保護(hù)法實施細(xì)則》。環(huán)境保護(hù)的要求不斷提高，給項目的審批和建設(shè)提出了新的要求。同時，伊江項目規(guī)模大且處于緬甸境內(nèi)，水文、地質(zhì)等勘察設(shè)計基礎(chǔ)資料相對不足，可研設(shè)計與施工規(guī)劃幾乎同步展開，可能存在部分工程勘察、設(shè)計深度不足的風(fēng)險。再者，伊江項目送出電量巨大，近十多年內(nèi)也是云南水電投產(chǎn)高峰期，豐期存在一定規(guī)模的季節(jié)性電能，而伊江項目電量送出對南方電網(wǎng)消納云南季節(jié)性電能的能力存在一定影響。另外，伊江項目建設(shè)和規(guī)模巨大，所需參建人員數(shù)量巨大，建設(shè)過程中將使用大量緬甸建設(shè)單位和緬甸勞務(wù)，由于緬甸和中國在合同法、勞動法等方面存在較大差異，有可能產(chǎn)生合同或者勞務(wù)方面的糾紛風(fēng)險。

4.運(yùn)營風(fēng)險方面。伊江項目的運(yùn)營風(fēng)險主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險主要是指由于匯率等經(jīng)濟(jì)因素變化而對投資產(chǎn)生影響的風(fēng)險，對境外電力投資項目具有多方面的影響。緬甸持續(xù)擴(kuò)大的貿(mào)易逆差、通貨膨脹等因素也是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的主要來源。

緬甸長期以來遭受以美國為首的西方國家經(jīng)濟(jì)制裁，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，金融體系欠發(fā)達(dá)，國際主要結(jié)算貨幣跨境調(diào)運(yùn)受到嚴(yán)格控制，中緬兩國之間的貨幣資金往來存在被凍結(jié)的風(fēng)險。其次，緬甸仍然實行外匯管制，外匯的使用、支付和交易均應(yīng)遵守《外匯管理法》的規(guī)定，任何與外匯相關(guān)的交易都必須獲得外匯管理委員會的許可或授權(quán)，外匯交易必須依照緬甸中央銀行批準(zhǔn)的匯率進(jìn)行。由于緬甸金融體系欠發(fā)達(dá)，金融市場不健全，經(jīng)濟(jì)和金融容易受外界干擾，外匯匯率波動幅度相對較大。同時，目前從伊江流域小其培電站投產(chǎn)供電情況來看，緬甸電力市場較小的局面將長期存在；收取的電費(fèi)無法以合理方式返回中國將直接影響投資經(jīng)濟(jì)利益。

5.法律風(fēng)險方面。緬甸存在立法不健全、不透明現(xiàn)狀，缺乏對政府行為穩(wěn)定性、延續(xù)性的有效規(guī)制，存在緬甸法律環(huán)境風(fēng)險。如何尋求新政府管理體制下項目已簽署協(xié)議及已獲得開發(fā)權(quán)的鎖定，需要進(jìn)一步研究。其次，按MOA協(xié)議，建設(shè)期設(shè)備物資通關(guān)可免關(guān)稅，但在實際執(zhí)行過程中，通關(guān)物資均需向緬甸政府繳稅，且緬甸政府對SO、ID等報關(guān)模式常有變動，對物資設(shè)備通關(guān)影響較大。同時，中國與緬甸之間尚未簽訂關(guān)于避免雙重征稅的協(xié)議，電站運(yùn)營收入存在中緬兩國雙重征稅的風(fēng)險。再者，伊江公司在緬甸聘用了部分緬籍員工，目前勞動合同及福利待遇尚未完全落實，存在用工風(fēng)險。

三、主要風(fēng)險應(yīng)對策略與措施

根據(jù)緬甸的實際情況和風(fēng)險特點，企業(yè)應(yīng)根據(jù)風(fēng)險管理策略，針對各類風(fēng)險或每一項重大風(fēng)險制定風(fēng)險管理解決方案。方案一般應(yīng)包括風(fēng)險解決的具體目標(biāo)，所需的組織領(lǐng)導(dǎo)，所涉及的管理及業(yè)務(wù)流程，所需的條件、手段等資源，提出我國投資緬甸電力項目的風(fēng)險管理策略與方案。

1.戰(zhàn)略風(fēng)險主要應(yīng)對措施。一是加強(qiáng)與中緬兩國政府的溝通，進(jìn)一步爭取中緬政府的支持與關(guān)注，還可考慮引入大型跨國企業(yè)或當(dāng)?shù)赜杏绊懥Φ膶嶓w作為項目投資方之一，使其成為利益共同體，充分利用合作伙伴的力量降低政治風(fēng)險的影響；二是通過中緬電力合作委員會等機(jī)制，推動本屆政府執(zhí)政期間確定密松項目解決方案并對密松投資金額予以確認(rèn)，保障中國企業(yè)在密松項目中的利益；三是伊江項目的利益分配需要由緬甸電力部、克欽邦政府和克欽獨立組織三方進(jìn)行協(xié)商，需要重視與克欽的溝通與交流，適當(dāng)?shù)睦斫夂涂紤]克欽獨立組織的合理訴求，推動合理的利益分配。四是積極聯(lián)系第三方評估以及法律機(jī)構(gòu)，對緬甸政府就密松項目的環(huán)社評以及合同公開事宜進(jìn)行妥善準(zhǔn)備，積極做好合同公開準(zhǔn)備和索賠（仲裁）預(yù)案；五是通過世界銀行多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA）或中國出口信用保險公司投保政治險，通過保險化解項目投資的政治風(fēng)險；六是項目人員抵達(dá)緬甸項目后，及時與我駐緬使（領(lǐng)）館取得聯(lián)系，按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行備案，建立良好、有效地溝通機(jī)制，發(fā)生政治風(fēng)險時，取得使（領(lǐng)）館的支持與幫助。

2.財務(wù)風(fēng)險主要應(yīng)對措施。一是拓寬融資渠道，降低融資單一渠道的風(fēng)險，保障電力投資項目有充足的現(xiàn)金流支持；二是通過保險與利益共同體共同承擔(dān)投資風(fēng)險。保險是目前在國際海外投資項目中一種重要的風(fēng)險管理工具。海外保險制度是企業(yè)投資海外大型項目的重要制度保障。針對政治風(fēng)險突出的區(qū)域，企業(yè)應(yīng)該在項目投資決策前，根據(jù)全面風(fēng)險評估結(jié)果，充分利用出口信用機(jī)構(gòu)、商業(yè)性保險公司和國際多邊投資利益共同體，購買相應(yīng)的保險產(chǎn)品來轉(zhuǎn)移部分投資風(fēng)險；三是企業(yè)應(yīng)考慮緬甸金融市場的實際狀況，讓渡部分投資收益給國際投資者，探索中資和緬甸投資方參股開發(fā)可能，拓寬資金來源，解決伊江建設(shè)資金問題。

此外，中國企業(yè)還需要提高從國際資本上融資的能力，根據(jù)項目實際狀況，靈活采用股權(quán)融資、出口信貸等方式，來豐富境外項目融資方案。

3.市場風(fēng)險主要應(yīng)對措施。一是加強(qiáng)與緬甸政府、緬甸電力部及項目緬甸合作方共同協(xié)商確定搬遷方案和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，委托非政府組織進(jìn)行監(jiān)督，確保移民投資落實到位，力爭移民搬遷投資可控；二是重視移民訴求，盡可能招聘當(dāng)?shù)貏趧?wù)，增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，切實改善移民生活水平；三是認(rèn)真貫徹執(zhí)行中緬兩國有關(guān)環(huán)境保護(hù)方針、政策和法律、法規(guī)及相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，制定相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)工作計劃；四是充分利用技術(shù)專家顧問委員會平臺，研究重大技術(shù)問題，加強(qiáng)現(xiàn)場設(shè)計和設(shè)計優(yōu)化管理，減小或控制技術(shù)風(fēng)險；五是積極爭取國家政策性支持。盡早將伊江項目水電納入西南水電整體規(guī)劃中，與國家西南整體發(fā)展規(guī)劃的大戰(zhàn)略統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定切實可行的項目流域梯級電站輸電規(guī)劃和電能消納總體方案；六是認(rèn)真研究緬甸合同及勞動方面的法律法規(guī)，并將其在合同簽訂與履行時貫徹與執(zhí)行。推動跨國企業(yè)的“本地化”策略，我國電力企業(yè)在人力資源上應(yīng)該以緬籍為主，積極推進(jìn)員工的本地化。

4.運(yùn)營風(fēng)險主要應(yīng)對措施。一是暫時不采用美元進(jìn)行資金跨境調(diào)運(yùn)，避開美元清算機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和控制，采用分批次、小數(shù)額等相對安全的歐元開展資金跨境調(diào)運(yùn)工作；二是與中緬兩國金融機(jī)構(gòu)和第三國金融機(jī)構(gòu)溝通，爭取金融機(jī)構(gòu)對資金跨境調(diào)運(yùn)工作的支持，保證資金匯路全程跟蹤，資金安全可控在控；三是盡量避免在緬甸存放大量緬幣，降低匯率波動帶來的貨幣貶值風(fēng)險，在緬甸僅持有維持正常運(yùn)營所需要的貨幣資金，并盡量以美元形式存放于銀行；四是積極爭取往來業(yè)務(wù)采用人民幣結(jié)算和支付，爭取項目售電收入以人民幣形式回收至中國境內(nèi)的銀行賬戶，資金不在緬甸停留。

5.法律風(fēng)險主要應(yīng)對措施。一是跟蹤緬甸法制化進(jìn)程,全面深入研究緬甸政策、法律對伊江項目的影響，并采取針對性措施；二是保持與緬甸有關(guān)政府部門的經(jīng)常性聯(lián)系與溝通，密切關(guān)注緬甸立法司法情況以及緬甸政府對項目的政策態(tài)勢，適當(dāng)控制相關(guān)投入和工作進(jìn)度，注重發(fā)揮中國政府的協(xié)調(diào)作用；三是充分了解并運(yùn)用中緬兩國稅收法律法規(guī)，爭取充分獲取緬甸政府給予的有關(guān)稅收減免待遇，避免雙重繳納稅費(fèi)；四是結(jié)合中緬兩國稅收法律，以及中國政府有關(guān)境外所得稅收抵免規(guī)定，在計算境外所得時，對應(yīng)扣除與境外投資業(yè)務(wù)有關(guān)的費(fèi)用；五是研究掌握緬甸相關(guān)法律，在勞動合同、安全健康、社會保險、勞動保護(hù)、薪酬、休假等方面對照自查，逐步規(guī)范，消除風(fēng)險。