新常態(tài)下地方政府投融資平臺的發(fā)展策略

●王 超

地方投融資平臺的數(shù)量和規(guī)模在一段時間內(nèi)快速增長，對我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及抵抗國際金融危機(jī)的沖擊都起到了積極作用。但是，地方融資平臺運(yùn)行過程中存在較多問題，許多平臺公司內(nèi)部管理不規(guī)范、自身定位與發(fā)展目標(biāo)之間存在偏差、治理不完善、經(jīng)營管理較粗放、融資方式單一等問題愈加突出，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以及還債高峰的到來，地方投融資平臺蘊(yùn)含著較大的風(fēng)險(xiǎn)，可能引發(fā)平臺公司資金鏈斷裂、銀行不良貸款集中爆發(fā)，加重了自身信用風(fēng)險(xiǎn)，也造成了地方政府的隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)。加快地方投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展成為當(dāng)前一個緊迫的任務(wù)，需要進(jìn)行改革和轉(zhuǎn)型。因此，研究和分析新常態(tài)下地方政府投融資平臺的存在的問題，在此基礎(chǔ)上探討進(jìn)一步的發(fā)展策略，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方政府投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀

地方政府投融資平臺主要是指地方政府為了獲得建設(shè)資金而設(shè)立的一些專業(yè)投融資公司，包括各種城建開發(fā)公司、城市建設(shè)投資公司、城建資產(chǎn)公司等企事業(yè)法人機(jī)構(gòu)，其還款來源主要來自公共設(shè)施收費(fèi)、經(jīng)營收入和財(cái)政資金等幾個方面。地方政府投融資平臺主要經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，即：1987年至1997年為初步探索階段；1997年至2008年為推廣融合階段；2008年至2010年為高速發(fā)展階段；2010年以來為規(guī)范清理階段。經(jīng)過四個階段的發(fā)展，地方政府投融資平臺取得斐然成績，但在其發(fā)展過程中暴露出一些弊端和問題，在很大程度上影響和制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了地方政府的資金信貸風(fēng)險(xiǎn)。因此，國家相繼出臺有關(guān)政策法規(guī)，對地方政府投融資平臺進(jìn)行清理和規(guī)范，對其運(yùn)營模式進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范，著力降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，取得了一定成效，但因地方政府投融資平臺涉及面廣、貸款總額高、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，增加了化解和清理潛在風(fēng)險(xiǎn)的難度。

二、新常態(tài)下地方政府投融資平臺存在的問題

1.定位不準(zhǔn)確。明確地方投融資平臺的職能定位非常重要，當(dāng)前我國地方政府設(shè)立的投融資平臺基本上都是國有獨(dú)資形式，主要承擔(dān)為政府投資項(xiàng)目融資這一特定目標(biāo)，該平臺模式存在一個顯著問題：政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施大多具有準(zhǔn)公益性或公益性，因投資沒有回報(bào)或回報(bào)率低，加之投資需要較長的周期，導(dǎo)致資本市場對這一領(lǐng)域的投資興趣不高。這種情況下，政府為肩負(fù)起公共服務(wù)職能，需要設(shè)立投融資平臺來籌集建設(shè)項(xiàng)目資金，從這一角度來看，投融資平臺具有非營利性質(zhì)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會效益的最大化。而另一方面，國有資本和資產(chǎn)運(yùn)作的目的是要實(shí)現(xiàn)增值保值，政府應(yīng)在市場機(jī)制模式下投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，不斷增加政府投資效益。所以，投融資平臺在充當(dāng)?shù)慕巧矫娉霈F(xiàn)了一個矛盾：是應(yīng)扮演國有企業(yè)的角色，達(dá)到國有資產(chǎn)增值保值的目的，還是扮演延伸政府職能的角色，追求最大化的社會效益？這是目前擺在人們面前亟待解決的一個難題。

2.治理不完善。現(xiàn)階段，設(shè)立地方政府投融資平臺的主要目的不是為了營利，而是為了籌集更多的建設(shè)項(xiàng)目資金，其在一定程度上起著政府職能延伸的作用，所以在管理過程中存在嚴(yán)重的政企不分的情況。地方政府投融資平臺的負(fù)責(zé)人大部分是由政府官員擔(dān)任或由政府指派，他們不具備資本運(yùn)作和公司管理經(jīng)驗(yàn)，往往會導(dǎo)致資不抵債或嚴(yán)重虧損等情況的出現(xiàn)。另外，一些地方是由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)牽頭管理投融資平臺，存在嚴(yán)重的條塊分割現(xiàn)象，由此導(dǎo)致資金分散、項(xiàng)目分散、決策分散等問題。地方政府投融資平臺籌集的建設(shè)項(xiàng)目資金，由發(fā)改部門負(fù)責(zé)審批，銀行和投融資平臺負(fù)責(zé)融資，財(cái)政部門負(fù)責(zé)債務(wù)和還款管理，這部分資金的“用、借、還、管”是完全分開的。在大部分地方政府投融資平臺中都未實(shí)行法人治理模式，公司中缺少董事會、監(jiān)事會，平臺的主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)決策、管理和監(jiān)督等所有環(huán)節(jié)的工作，這對投融資平臺決策的科學(xué)性造成了直接的影響。

3.是經(jīng)營管理較粗放。地方融資平臺設(shè)立最初定位就是為地方政府進(jìn)行融資，因投融資平臺的政府屬性，始終把社會效益放在首位，在經(jīng)營管理、項(xiàng)目運(yùn)作過程中首先關(guān)注的是實(shí)現(xiàn)政府要求，而不是滿足市場需要，因此往往導(dǎo)致經(jīng)營運(yùn)作的效率和效益較低。具體表現(xiàn)在：新的項(xiàng)目事先缺乏科學(xué)策劃研究和投入產(chǎn)出平衡測算，造成投入大產(chǎn)出少，甚至沒有產(chǎn)出；一些項(xiàng)目在建設(shè)初期未考慮項(xiàng)目的整體功能定位和后期招商運(yùn)營，導(dǎo)致不必要的投資，有的還需要二次投入；一些項(xiàng)目隨意變更設(shè)計(jì)內(nèi)容，增加施工量，存在超預(yù)算、超造價(jià)的情況，工程開發(fā)建設(shè)成本偏高；所屬子公司對母集團(tuán)過度依賴，市場競爭意識不強(qiáng)，經(jīng)營考核不完善的情況等等。同時，以上問題的存在也制約著我國投融資體制的改革的進(jìn)一步深化，不利于地方投融資平臺逐漸與地方政府進(jìn)行脫鉤，實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作。

4.面臨風(fēng)險(xiǎn)多。伴隨著地方政府投融資平臺的增多，融資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增大。首先，為了實(shí)現(xiàn)融資目的，很多地方政府把當(dāng)?shù)氐氖聵I(yè)單位、國有企業(yè)都列入投融資平臺體系，以國有資本和資產(chǎn)為基礎(chǔ)進(jìn)行融資，大大增加了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次是資產(chǎn)整合有風(fēng)險(xiǎn)。平臺公司的資產(chǎn)普遍手續(xù)不完善，很多無法形成有效資產(chǎn)；資產(chǎn)所有權(quán)雖在平臺公司手里，但卻無法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流，資產(chǎn)無法發(fā)揮應(yīng)有效益。最后，由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)防控制度和債務(wù)管理制度，導(dǎo)致一些地方和單位出現(xiàn)違規(guī)使用政府性債務(wù)資金或違規(guī)融資等情況。

5.融資方式單一?，F(xiàn)階段，地方政府投融資平臺主要通過銀行貸款和財(cái)政性資金實(shí)現(xiàn)融資，通過資本市場進(jìn)行融資的只占很少的比例。而由于地方政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)方面存在一定矛盾，所以用于建設(shè)的財(cái)政性資金亦非常有限，這樣一來，地方投融資平臺主要就是依靠銀行貸款進(jìn)行融資，渠道較為單一。投融資平臺本來是可以利用上市、發(fā)行企業(yè)票據(jù)、債券等形式進(jìn)行融資的，但自行融資對公司財(cái)務(wù)狀況的要求較高，而大部分地方政府投融資平臺都存在資產(chǎn)負(fù)債率高、財(cái)務(wù)狀況差等情況，不具備債券發(fā)行資格，更不具備上市融資條件，故只能通過銀行貸款的方式進(jìn)行融資。

三、新常態(tài)下地方政府投融資平臺的發(fā)展策略

1.深化投融資體系改革。一是建立健全地方投融資平臺公司的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“社會參與、政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的長效社會投資機(jī)制。對平臺公司進(jìn)行明確定位，對其投資的范圍予以界定，規(guī)定這部分資金必須用于對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大影響的全局性項(xiàng)目和市場無法進(jìn)行有效資源配置的社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。利用商業(yè)租賃、特許化經(jīng)營、政府采購等方式增強(qiáng)平臺的經(jīng)營性作用，利用多種融資手段，實(shí)現(xiàn)多渠道資金來源、市場化項(xiàng)目建設(shè)、多元化投資主體、多樣化投資方式的運(yùn)行模式。

2.完善治理結(jié)構(gòu)，健全現(xiàn)代企業(yè)制度。推動平臺公司完善現(xiàn)代企業(yè)制度，作為獨(dú)立的市場競爭主體，地方投融資平臺應(yīng)按照《公司法》、等相關(guān)法律的要求完善治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范建立股東大會、董事會、監(jiān)事會，明確資本結(jié)構(gòu)和股東構(gòu)成，地方政府作為出資人要體現(xiàn)自己的意志，也需要在相關(guān)治理框架內(nèi)合法表達(dá)，不能以行政命令代替公司“三會”決議，平臺公司要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求規(guī)范運(yùn)作，加強(qiáng)高管人員的績效考核，按照績效決定高管人員的任免。

3.多方位整合資源。目前，我國地方政府投融資平臺存在較為散亂的情況，需要多方位整合有效資源并加以集中管理，特別是對債務(wù)問題嚴(yán)重的投融資平臺進(jìn)行重點(diǎn)管理，逐漸建立健全投融資體系，從而促進(jìn)平臺整體的發(fā)展。具體應(yīng)從以下幾點(diǎn)入手：一是充分發(fā)揮資源現(xiàn)有優(yōu)勢，構(gòu)建適合城鎮(zhèn)化發(fā)展的資本格局。二是對平臺體系進(jìn)行重新構(gòu)建，突出平臺的企業(yè)化特點(diǎn)，使之能夠在激烈的市場經(jīng)濟(jì)競爭中充分發(fā)揮自身作用。三是引入民間資本和央企資本，實(shí)現(xiàn)投融資平臺的健康穩(wěn)步發(fā)展。

4.完善財(cái)務(wù)預(yù)警機(jī)制。在地方投融資平臺轉(zhuǎn)型過程中，要嚴(yán)格審計(jì)各環(huán)節(jié)的債務(wù)，避免各種違規(guī)情況的出現(xiàn)，對政府與金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系進(jìn)行妥善處理，嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理，避免轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)不必要的債務(wù)問題。另外，應(yīng)建立健全風(fēng)險(xiǎn)控制體系，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，提前預(yù)估各類風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)平臺的穩(wěn)定性和安全性。制定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)快速處理方案，在第一時間彌補(bǔ)和處理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免因財(cái)務(wù)管理漏洞而造成全局性影響。假如在地方投融資平臺轉(zhuǎn)型過程中發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理方面的漏洞，必須及時反饋給上級部門，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)責(zé)任。

5.提升平臺融資能力。首先，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)引入平臺。應(yīng)在破除國有資源行政分割的前提下，借助產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的契機(jī)，積極實(shí)施大范圍、跨行業(yè)的國有資源整合，對資源配置進(jìn)行優(yōu)化，在地方政府投融資平臺上引入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。其次，堅(jiān)持市場化思維。通過商業(yè)租賃、特許經(jīng)營、政府采購等多種方式積極進(jìn)行經(jīng)營性業(yè)務(wù)，開展社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、城市效益、生態(tài)效益共贏的綜合性項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)市政公用事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，有效剝離城市公用事業(yè)的經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)以及管理養(yǎng)護(hù)權(quán)，直接引進(jìn)社會資金從事經(jīng)營和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)向社會進(jìn)行市場化融資的目的。

結(jié)語

總而言之，面對新常態(tài)下地方政府投融資平臺發(fā)展中存在的一些問題，可通過深化投融資體系改革、多方位整合資源、完善財(cái)務(wù)預(yù)警機(jī)制、提升平臺融資能力等幾項(xiàng)有效措施，不斷促進(jìn)地方投融資平臺的健康穩(wěn)定發(fā)展，更好地為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。