山西非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展路徑研究

●伊文君

近年來(lái)山西社會(huì)領(lǐng)域公共服務(wù)投入不斷加大，但相對(duì)于人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要，仍然存在供給不足、質(zhì)量不高、發(fā)展不均衡等突出問(wèn)題，托幼、上學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老等方面的服務(wù)質(zhì)量和水平與群眾期待還有不小差距。如何通過(guò)引入社會(huì)力量改善供給機(jī)制、分步驟把可經(jīng)營(yíng)的非基本公共服務(wù)推向市場(chǎng)，促進(jìn)非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展，做大非基本公共服務(wù)業(yè)，是當(dāng)前面臨的艱巨任務(wù)。2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中明確提出，要“支持社會(huì)力量增加非基本公共服務(wù)供給”，釋放了支持非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展的強(qiáng)勁信號(hào)，這將是山西公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)，同時(shí)也將是推進(jìn)山西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大潛力市場(chǎng)。當(dāng)前應(yīng)剖析制約山西非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展的問(wèn)題和原因所在，找準(zhǔn)改革發(fā)展的著力點(diǎn)，探索科學(xué)、健康的發(fā)展路徑，有效改善非基本公共服務(wù)供給效率，推進(jìn)公共服務(wù)體系進(jìn)一步完善，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、滿足感和幸福感。

一、非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展的必要性

非基本公共服務(wù)是指不完整具備排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，但具有較大的外部收益的公共服務(wù)，通常是由政府為滿足更高層次的社會(huì)公共需求，主要依靠市場(chǎng)機(jī)制提供的服務(wù)和產(chǎn)品。非基本公共服務(wù)的范圍隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步不斷變化。在社會(huì)發(fā)展初期，人們對(duì)公共服務(wù)需求較少，非基本公共服務(wù)的領(lǐng)域也相應(yīng)地較小。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民生活物質(zhì)水平不斷提高，對(duì)非基本公共服務(wù)這一領(lǐng)域也有了更高的要求。根據(jù)非基本公共服務(wù)的定義，以及山西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，本研究對(duì)于非基本公共服務(wù)的研究重點(diǎn)集中在社會(huì)需求大、供給相對(duì)不足、群眾呼聲最高的幾個(gè)方面：一是民辦教育領(lǐng)域，二是社會(huì)辦醫(yī)領(lǐng)域，三是社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)兼顧家政服務(wù)、文化體育等領(lǐng)域。

隨著現(xiàn)代社會(huì)體現(xiàn)出來(lái)的多元需求和多樣消費(fèi)，公共服務(wù)的供給應(yīng)該逐漸由政府單一供應(yīng)向多元化主體供應(yīng)轉(zhuǎn)變。積極引入社會(huì)力量參與非基本公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展，不僅能夠有效增強(qiáng)政府的職能，對(duì)于緩解社會(huì)壓力、調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾、提高經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行效率也有良好的促進(jìn)作用。

非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展是緩解政府財(cái)政壓力的需要。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，傳統(tǒng)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障等服務(wù)，都已經(jīng)無(wú)法滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的需求。非基本公共服務(wù)領(lǐng)域范圍的不斷擴(kuò)張對(duì)政府的工作提出了更高的要求，不僅在質(zhì)和量上增大了需求，同時(shí)給財(cái)政支出增加了不少壓力，單靠政府有限的人力物力財(cái)力難以支撐。推進(jìn)非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展，可以有效引入社會(huì)資本參與非基本公共服務(wù)供給，在一定程度上緩解政府壓力。

非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展是滿足公眾多樣化需求的需要。一般來(lái)說(shuō)，政府在對(duì)公共服務(wù)的總體性制度安排方面能夠體現(xiàn)全局規(guī)劃的作用，但并不是所有的公共服務(wù)都應(yīng)由政府“生產(chǎn)”。如果僅靠政府，單一的供給和決策模式無(wú)法滿足不同社會(huì)群體多樣化需求的條件。如果非基本公共服務(wù)供給能夠得到其他社會(huì)主體的支持與參與，不僅可以通過(guò)多樣化的模式供應(yīng)非基本公共服務(wù)，而且服務(wù)的質(zhì)量將會(huì)得到很大的提高。通過(guò)企業(yè)、第三部門等社會(huì)組織在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)化服務(wù)，能夠很大程度地?cái)U(kuò)大覆蓋范圍，不斷滿足公眾多樣化需求。

非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展是促進(jìn)資源最優(yōu)配置的需要。世界民營(yíng)化研究大師薩瓦斯提出，“從現(xiàn)實(shí)壓力的角度看，審慎的市場(chǎng)化會(huì)導(dǎo)致成本收益比更高的公共服務(wù)......在商業(yè)動(dòng)力方面，政府開(kāi)支是經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其中更大份額應(yīng)該轉(zhuǎn)向私營(yíng)企業(yè)，通過(guò)私營(yíng)部門，資產(chǎn)可以得到更好地利用”。在非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展的過(guò)程中，政府主要起到監(jiān)管作用，負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策，規(guī)定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)督非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化的執(zhí)行過(guò)程。非基本公共服務(wù)由社會(huì)上的商業(yè)機(jī)構(gòu)提供，這些商業(yè)機(jī)構(gòu)主要是民營(yíng)機(jī)構(gòu)、私營(yíng)企業(yè)等。這些機(jī)構(gòu)和企業(yè)將非基本公共服務(wù)帶入市場(chǎng)，利用價(jià)格機(jī)制、約束機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及供求機(jī)制等最大化非基本公共服務(wù)的效用，提供政府無(wú)法提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，使社會(huì)資源的利用達(dá)到最大化。

非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展是實(shí)現(xiàn)高效社會(huì)效應(yīng)的需要。非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展的過(guò)程中，不僅需要政府的統(tǒng)籌規(guī)劃與監(jiān)督，商業(yè)機(jī)構(gòu)的參與，還需要第三方組織的加入，主要包括一些公益、慈善社會(huì)團(tuán)體或者個(gè)人，還有一些非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。這些組織一方面能夠幫助政府對(duì)商業(yè)機(jī)構(gòu)的相應(yīng)服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，一方面又能代表人民群眾的立場(chǎng)，表達(dá)相應(yīng)的需求和愿望，是民眾與政府、商業(yè)機(jī)構(gòu)之間溝通的橋梁，其加入能夠很好地促進(jìn)非基本公共服務(wù)社會(huì)化，使得非基本公共服務(wù)產(chǎn)生高效的社會(huì)效應(yīng)。

二、山西非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展的問(wèn)題和障礙

目前，支持社會(huì)力量增加非基本公共服務(wù)供給的政策持續(xù)利好，在此背景下，山西非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展取得了較大成效，社會(huì)投資數(shù)量顯著增加，特別是在民辦教育、社會(huì)辦醫(yī)以及社會(huì)化養(yǎng)老等方面初步形成模式多樣、主體多元、積極發(fā)展的局面，在彌補(bǔ)不足、豐富資源供給、緩解供需矛盾、激發(fā)發(fā)展活力等方面發(fā)揮了重要作用，成為政府基本公共服務(wù)的有益補(bǔ)充。截至2018年底，山西共有各級(jí)各類民辦學(xué)校3644所（不含民辦特殊教育學(xué)校），占全省總數(shù)的23.75%；非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)（包括各類診所）15978個(gè)，占全部醫(yī)療機(jī)構(gòu)的40%；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)313個(gè)，占全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)的31.6%，較“十三五”初期都有明顯增長(zhǎng)。

但是，長(zhǎng)期以來(lái)山西公共服務(wù)領(lǐng)域特別是非基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”狀況，當(dāng)前隨著公眾對(duì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越旺盛，政府公共服務(wù)供給不能滿足公眾需求的矛盾日益凸顯。山西非基本公共服務(wù)供給依然不足，發(fā)展不平衡的矛盾仍然突出，推進(jìn)非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展仍然面臨許多問(wèn)題和障礙。

1.供需結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出。隨著收入不斷增長(zhǎng)，社會(huì)保障范圍和水平不斷提高，山西居民消費(fèi)能力持續(xù)提升，消費(fèi)結(jié)構(gòu)由“生存型”向“發(fā)展型”升級(jí)，更加注重追求生活品質(zhì)，對(duì)教育、健康、養(yǎng)老等非基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的要求快速提升，需求結(jié)構(gòu)多層次、多樣化、特色化的差異性特征日益明顯。但是目前，山西非基本公共服務(wù)的總體供給能力與居民需求快速增長(zhǎng)的現(xiàn)狀仍不適應(yīng)，非基本公共服務(wù)發(fā)展總體水平與先進(jìn)地區(qū)仍存在不小的差距，非基本公共服務(wù)供給壓力與日俱增。具體表現(xiàn)在教育領(lǐng)域，入園難問(wèn)題反映強(qiáng)烈，價(jià)格適中的幼兒園資源非常緊缺，優(yōu)質(zhì)高中教育資源與廣大市民“上好學(xué)”的強(qiáng)烈需求還有較大差距，技能型人才培養(yǎng)還不能與山西轉(zhuǎn)型發(fā)展產(chǎn)業(yè)升級(jí)緊密對(duì)接，高等教育的人才培養(yǎng)能力、知識(shí)創(chuàng)新能力、社會(huì)服務(wù)能力亟須提升；在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，“名院看病難”訴求強(qiáng)烈，群眾就醫(yī)負(fù)擔(dān)較重，兒童醫(yī)療、精神衛(wèi)生、康復(fù)護(hù)理等醫(yī)療衛(wèi)生資源存在較大缺口，滿足特殊需求的醫(yī)療服務(wù)和衛(wèi)生保健服務(wù)供給依然不足；在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，仍存在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源緊缺的問(wèn)題，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求，而民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因價(jià)格或服務(wù)條件問(wèn)題使許多老年人望而卻步，社會(huì)力量在提供居家養(yǎng)老服務(wù)方面供給不足等。

2.發(fā)展不平衡問(wèn)題較為嚴(yán)重。由于頂層設(shè)計(jì)缺乏、統(tǒng)籌規(guī)劃不足以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多重因素的影響，非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展仍然存在發(fā)展不平衡等問(wèn)題，未形成與公辦機(jī)構(gòu)差異化發(fā)展、功能互補(bǔ)、合理競(jìng)爭(zhēng)的局面。

例如在社會(huì)辦醫(yī)方面，與公立醫(yī)院相比，民營(yíng)醫(yī)院規(guī)模普遍偏小，“多而不強(qiáng)”，上規(guī)模和檔次的很少，在硬件設(shè)施、診療技術(shù)、管理水平等方面還有相當(dāng)差距，服務(wù)領(lǐng)域相對(duì)較窄，辦醫(yī)?？铺厣煌怀觯?jìng)爭(zhēng)力不足。2018年，山西民營(yíng)醫(yī)院診療人次985萬(wàn)，僅占全省公立醫(yī)院診療人次的19.3%，同期民營(yíng)醫(yī)院占全省醫(yī)院總數(shù)的65.3%，服務(wù)量與機(jī)構(gòu)數(shù)量不成正比；在民辦教育方面，中小學(xué)階段（其中小學(xué)和初中為義務(wù)教育階段，屬于基本公共服務(wù)范疇，但因與高中階段存在類似的發(fā)展矛盾與問(wèn)題，因此將小學(xué)、初中和高中階段合并進(jìn)行分析）民辦與公辦不協(xié)調(diào)問(wèn)題呈現(xiàn)另外一種狀態(tài)。根據(jù)2017年山西省人大的檢查結(jié)果，太原市30.4%的普通高中生、31.6%的初中生在民辦學(xué)校，朔州市46.1%的中小學(xué)生、44.2%的中小學(xué)教職工在民辦學(xué)校，朔州市的懷仁縣因民辦教育發(fā)展迅速，這種現(xiàn)象更為明顯，67%的中小學(xué)生、61%的中小學(xué)教師在民辦學(xué)校。民辦學(xué)校在提供教育資源、與公辦學(xué)?；パa(bǔ)互促的同時(shí)，出現(xiàn)了招生政策博弈、惡性爭(zhēng)奪生源及超計(jì)劃招生從而產(chǎn)生眾多無(wú)學(xué)籍學(xué)生等問(wèn)題，造成教育資源特別是公辦資源的極大浪費(fèi)；在養(yǎng)老服務(wù)方面，小型民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)居多，與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，空間狹小、設(shè)施簡(jiǎn)陋、衛(wèi)生條件較差，服務(wù)質(zhì)量欠佳的情況較為突出。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“門可羅雀”，調(diào)研中山西多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映入住率低于30%，這極大地阻礙了社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的動(dòng)力。

3.人才資金等運(yùn)營(yíng)要素不足。目前，人才、資金等運(yùn)營(yíng)要素不足仍是非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展中面臨的主要障礙。例如在社會(huì)化養(yǎng)老領(lǐng)域，一方面，人才隊(duì)伍建設(shè)面臨困境。按照國(guó)際慣例，養(yǎng)老護(hù)理員與失能、半失能老人的比例應(yīng)為1∶3，在課題組調(diào)研的山西民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，有70%以上只能達(dá)到1∶5，甚至個(gè)別機(jī)構(gòu)只能達(dá)到1∶7。養(yǎng)老護(hù)理員學(xué)歷低，超過(guò)70%都是初中及以下文憑，擁有職業(yè)資格證書(shū)的更是寥寥無(wú)幾。工資待遇低、工作難度大、工作時(shí)間長(zhǎng)、社會(huì)地位低、人文關(guān)懷匱乏等原因?qū)е吗B(yǎng)老護(hù)理員的招聘困難重重。另一方面，盈利能力弱且融資難。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在回報(bào)周期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)大的問(wèn)題。調(diào)研所涉及的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，1～3年能收回投資的僅有3.4%，4～6年能收回投資的占5.2%，而10年以上才能收回投資的大多數(shù)。同時(shí)，融資渠道不暢，不少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在申請(qǐng)商業(yè)貸款時(shí)，由于用地性質(zhì)為醫(yī)衛(wèi)慈善用地，不符合抵押條件，或者因輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)缺乏抵押資產(chǎn)，獲得貸款的難度很大。這些都成為阻礙社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的瓶頸。

社會(huì)辦醫(yī)方面，也存在人才匱乏和融資困難的問(wèn)題。在人才方面主要存在年齡結(jié)構(gòu)不合理，醫(yī)務(wù)人員流動(dòng)大，醫(yī)師隊(duì)伍穩(wěn)定性差等問(wèn)題。由于社會(huì)辦醫(yī)在規(guī)模、行業(yè)地位方面相對(duì)于公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)比較薄弱，社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)師在社會(huì)保障、職稱待遇、科研發(fā)展、繼續(xù)教育等方面，與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)還有一定差距，導(dǎo)致社會(huì)辦醫(yī)對(duì)年輕骨干技術(shù)人才缺乏吸引力，不利于形成規(guī)范的人才培養(yǎng)和建設(shè)體系。在融資方面，社會(huì)辦醫(yī)也有投入大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，據(jù)調(diào)研，民營(yíng)醫(yī)院從拿到執(zhí)照開(kāi)業(yè)到正常運(yùn)行至少需要5年左右。而目前山西多數(shù)民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)都注冊(cè)為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，其設(shè)施不得作為抵押物來(lái)進(jìn)行貸款，融資難問(wèn)題突出。這些問(wèn)題在很大程度上阻礙了社會(huì)資本參與非基本醫(yī)療服務(wù)供給的步伐。

在民辦教育領(lǐng)域，教師穩(wěn)定性差是山西民辦學(xué)校人才匱乏的突出原因。據(jù)調(diào)研，民辦學(xué)校大約每學(xué)期有20%左右的教師流失率，多的甚至達(dá)到40%。導(dǎo)致這一問(wèn)題的核心原因是，民辦教師與公辦教師雖具有同等法律地位，但保障不力。民辦學(xué)校對(duì)教師參加培訓(xùn)、教科研活動(dòng)及學(xué)術(shù)交流等投入同公辦學(xué)校還存在較大差距。

4.市場(chǎng)監(jiān)管能力體系不完善。目前山西非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展缺乏完善的監(jiān)管措施，各監(jiān)督部門的職責(zé)不夠明確，“重審批、輕監(jiān)管，重資質(zhì)、輕運(yùn)營(yíng)，重執(zhí)法、輕指導(dǎo)”的監(jiān)管問(wèn)題在各領(lǐng)域不同程度地存在。

例如在社會(huì)辦醫(yī)領(lǐng)域，社會(huì)力量在準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)、退出等階段仍然缺乏完善的監(jiān)管機(jī)制，各級(jí)政府職能部門對(duì)社會(huì)辦醫(yī)的快速發(fā)展缺乏充足的政策準(zhǔn)備，在醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)療行為、廣告等方面缺少具體的監(jiān)管措施。社會(huì)辦醫(yī)監(jiān)管涉及的各職能部門各自為戰(zhàn)，部門之間協(xié)同性差，職責(zé)分工不明，沒(méi)有形成有效的監(jiān)管；在社會(huì)化養(yǎng)老領(lǐng)域，多頭監(jiān)管、力量分散的問(wèn)題同樣比較突出，信息化、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段在社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面的應(yīng)用還比較有限，監(jiān)管主要集中在硬件設(shè)施和資質(zhì)審核方面，對(duì)服務(wù)質(zhì)量和安全方面的監(jiān)管服務(wù)還很欠缺，導(dǎo)致監(jiān)督不徹底；在民辦教育領(lǐng)域，民辦學(xué)校實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性分類管理改革后，民辦學(xué)校分類管理也面臨法律制度銜接、法人登記條件、監(jiān)管體系等方面的配套問(wèn)題，部分民辦學(xué)校依賴其長(zhǎng)期以來(lái)的營(yíng)利路徑，仍然以非營(yíng)利性的名義繼續(xù)營(yíng)利從而選擇非營(yíng)利屬性。另外，按照法律規(guī)定，民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照同級(jí)同類公辦學(xué)校執(zhí)行，但部分民辦學(xué)校的實(shí)驗(yàn)室、儀器室、電腦室、多媒體教室等場(chǎng)所配置不全、質(zhì)量偏低。大量校外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)、午托機(jī)構(gòu)，以及規(guī)模小、品質(zhì)低的民辦幼兒園，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)化要求。監(jiān)管體系的不健全，使得這些問(wèn)題仍未得到有效改善。

5.政策配套和落實(shí)有待完善。盡管山西在土地、稅費(fèi)、補(bǔ)貼等方面對(duì)非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)支持政策，但仍存在配套政策不完善、政策落實(shí)難等問(wèn)題。

例如，在社會(huì)化養(yǎng)老領(lǐng)域，有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映，國(guó)家《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》中明確規(guī)定，“民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有相同的土地使用政策”，但目前有限的城區(qū)養(yǎng)老設(shè)施用地還是優(yōu)先供給公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往只能在較偏遠(yuǎn)的郊區(qū)發(fā)展。有營(yíng)利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映，現(xiàn)行政策對(duì)營(yíng)利性機(jī)構(gòu)優(yōu)惠扶持相對(duì)較少，在建設(shè)補(bǔ)助以及免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)所得稅、行政事業(yè)性收費(fèi)等方面只有非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)能夠享受，即使是能獲得政策扶持的非營(yíng)利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，很多時(shí)候也會(huì)遇到補(bǔ)貼款項(xiàng)發(fā)放周期長(zhǎng)、前期資金墊付壓力大等難題。在社會(huì)辦醫(yī)領(lǐng)域和民辦教育領(lǐng)域，也不同程度存在土地、稅收政策難落實(shí)的情況。

6.社會(huì)整體信任度仍然不高。根據(jù)課題組分領(lǐng)域調(diào)查問(wèn)卷顯示，在社會(huì)辦醫(yī)和社會(huì)化養(yǎng)老領(lǐng)域，社會(huì)信任度不高的情況比較普遍，在這兩個(gè)領(lǐng)域，“公比私好”依然是占統(tǒng)治地位的主流意識(shí)形態(tài)，這種狀況很大程度上影響了社會(huì)資本的熱情和動(dòng)力。

在社會(huì)辦醫(yī)領(lǐng)域，傳統(tǒng)觀念的影響較深，部分居民對(duì)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)有種天然的信任和認(rèn)同，對(duì)社會(huì)辦醫(yī)存在著認(rèn)識(shí)誤區(qū)。他們認(rèn)為公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)更具有公益性、保障性與安全感，對(duì)社會(huì)辦醫(yī)存有疑慮和偏見(jiàn)，因此在選擇就醫(yī)時(shí)更傾向選擇公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)。根據(jù)調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)，67.5%的人不愿到民營(yíng)醫(yī)院看??；在社會(huì)化養(yǎng)老領(lǐng)域，這種傾向更為明顯。山西大多數(shù)老年人養(yǎng)老觀念相對(duì)保守，受傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的“福利養(yǎng)老”觀念的影響，“花錢買養(yǎng)老服務(wù)”的養(yǎng)老習(xí)慣尚未形成。對(duì)山西部分城市社區(qū)和農(nóng)村老人發(fā)放的調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，85%的老年人都愿意選擇居家養(yǎng)老，而不愿意去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的選擇上，更是90%以上的老人都愿意選擇公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。由于社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)起步晚，宣傳不到位、運(yùn)營(yíng)不成熟等因素也影響著老年群體對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信任，影響了其選擇意愿。

三、重點(diǎn)領(lǐng)域和推進(jìn)路徑

推進(jìn)非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展，需要扭住支持社會(huì)力量這一核心關(guān)鍵，找準(zhǔn)重點(diǎn)，探索科學(xué)、合理、可持續(xù)的發(fā)展路徑，完善相關(guān)政策，充分挖掘社會(huì)領(lǐng)域投資潛力，提升非基本公共服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量水平，努力打造未來(lái)公共服務(wù)供給側(cè)改革新的增長(zhǎng)點(diǎn)，真正增強(qiáng)人民群眾的獲得感、滿足感和幸福感。

（一）重點(diǎn)領(lǐng)域

增加托育學(xué)前職業(yè)教育有效供給。積極引導(dǎo)社會(huì)力量舉辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)家庭育兒知識(shí)傳播、社區(qū)共享平臺(tái)等托育服務(wù)新模式新業(yè)態(tài)探索發(fā)展，發(fā)展多元化托育服務(wù)體系。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等多種方式支持優(yōu)質(zhì)普惠學(xué)前教育資源擴(kuò)容。進(jìn)一步完善普惠性民辦園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和扶持政策，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、減免租金、綜合獎(jiǎng)補(bǔ)、教師交流培訓(xùn)等方式，支持普惠性民辦園發(fā)展。深化產(chǎn)教融合、校企合作，推動(dòng)產(chǎn)教融合型城市遴選和企業(yè)試點(diǎn)，吸引企業(yè)等社會(huì)力量建設(shè)一批具有輻射帶動(dòng)引領(lǐng)作用的高水平專業(yè)化產(chǎn)教融合實(shí)訓(xùn)基地。

促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)快速健康發(fā)展。落實(shí)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)跨部門全流程綜合審批指引，精簡(jiǎn)優(yōu)化審批流程。支持社會(huì)力量舉辦、運(yùn)營(yíng)高水平全科診所。支持社會(huì)力量深入?？漆t(yī)療等細(xì)分服務(wù)領(lǐng)域，在眼科、骨科、口腔、婦產(chǎn)、兒科、腫瘤、精神、醫(yī)療美容等專科以及中醫(yī)、康復(fù)、護(hù)理、體檢等領(lǐng)域，加快打造一批具有競(jìng)爭(zhēng)力的品牌服務(wù)機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)有實(shí)力的社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)瞄準(zhǔn)醫(yī)學(xué)前沿，組建優(yōu)勢(shì)學(xué)科團(tuán)隊(duì)，提供以先進(jìn)醫(yī)療技術(shù)為特色的醫(yī)療服務(wù)。

全面放開(kāi)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。積極支持境內(nèi)外資本投資舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，落實(shí)同等優(yōu)惠政策。深化非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記制度改革，允許養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依法依規(guī)設(shè)立多個(gè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、連鎖化、品牌化運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)民間資本對(duì)企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的社會(huì)資源進(jìn)行整合和改造后用于養(yǎng)老服務(wù)。推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，為老年人提供患病期治療、康復(fù)期護(hù)理、穩(wěn)定期生活照料以及安寧療護(hù)一體化的健康和養(yǎng)老服務(wù)。支持適合老年人的智能化產(chǎn)品、健康管理設(shè)備、健康養(yǎng)老移動(dòng)應(yīng)用軟件等設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，開(kāi)展智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用試點(diǎn)示范。開(kāi)展城企協(xié)同推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃。

推進(jìn)助餐、家政和就業(yè)服務(wù)。把社區(qū)助餐納入積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，鼓勵(lì)社會(huì)力量助力解決空巢老人居家、社區(qū)養(yǎng)老的餐飲問(wèn)題。根據(jù)青年家庭、空巢老人家庭的飲食需要，推出定制化家政餐飲服務(wù)。支持餐飲企業(yè)通過(guò)電話送餐、互聯(lián)網(wǎng)送餐等方式拓展服務(wù)范圍，將服務(wù)下沉到社區(qū)，為社區(qū)居民提供生活便利。持續(xù)開(kāi)展家政服務(wù)提質(zhì)擴(kuò)容行動(dòng)。實(shí)施農(nóng)民工學(xué)歷和能力提升行動(dòng)計(jì)劃、巾幗家政服務(wù)專項(xiàng)培訓(xùn)工程，推進(jìn)家政培訓(xùn)提升行動(dòng)，搭建家政服務(wù)員和用工企業(yè)對(duì)接平臺(tái)，開(kāi)展訂單、定向培訓(xùn)，提升家政服務(wù)能力。

提高公共文化體育旅游服務(wù)效能。引入社會(huì)化機(jī)制，以政府購(gòu)買服務(wù)等方式引導(dǎo)更多主體參與公共文化體育服務(wù)。推動(dòng)文化創(chuàng)意產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，打造優(yōu)質(zhì)、特色服務(wù)品牌。鼓勵(lì)社會(huì)力量為用戶提供融合新聞資訊、視聽(tīng)節(jié)目、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療健康、數(shù)字娛樂(lè)、教育培訓(xùn)、智能家居等多功能于一體的智慧廣電數(shù)字生活服務(wù)。支持社會(huì)力量完善城市商業(yè)區(qū)旅游服務(wù)功能，打造一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的美麗休閑鄉(xiāng)村，建設(shè)一批中醫(yī)藥健康旅游示范區(qū)和示范基地。

（二）推進(jìn)路徑

1.以頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃為前提，推進(jìn)非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展合理化。政府在非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展中應(yīng)當(dāng)是“掌舵者”而非“劃槳者”，應(yīng)發(fā)揮政府在非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展中的頂層設(shè)計(jì)作用，進(jìn)行總體戰(zhàn)略規(guī)劃。明確社會(huì)力量參與非基本公共服務(wù)供給的必要性、內(nèi)涵和重點(diǎn)領(lǐng)域，以人民群眾對(duì)非基本公共服務(wù)的實(shí)際需求為基礎(chǔ)，同時(shí)與人口布局規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)劃、居住區(qū)或社區(qū)規(guī)劃等相關(guān)配套規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)和銜接，進(jìn)行總體統(tǒng)籌謀劃，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量參與非基本公共服務(wù)供給的科學(xué)化、合理化，保障非基本公共服務(wù)均衡發(fā)展。同時(shí)，創(chuàng)新政府管理體制和運(yùn)行機(jī)制，尤其要正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，真正發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的主體地位，形成市場(chǎng)與政府優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性發(fā)展的局面。

2.以完善政府購(gòu)買服務(wù)為重點(diǎn)，推進(jìn)非基本公共服務(wù)供給方式多樣化。非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展中，需要通過(guò)多樣的供給方式來(lái)促進(jìn)服務(wù)提供的高效性。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量以兼并、收購(gòu)、參股、合作等多種形式參與非基本公共服務(wù)供給。積極探索公共服務(wù)事業(yè)服務(wù)及管理合同外包、特許經(jīng)營(yíng)等公私合作（PPP）方式，拓寬社會(huì)力量進(jìn)入渠道。探索將部分建設(shè)資金轉(zhuǎn)變?yōu)橘?gòu)買服務(wù)資金，并完善購(gòu)買服務(wù)資金的使用管理。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制能夠有效購(gòu)買的社會(huì)公共服務(wù)，原則上政府不再安排對(duì)公辦機(jī)構(gòu)的新增建設(shè)投入。對(duì)于社會(huì)力量參與生產(chǎn)的社會(huì)公共服務(wù)，政府優(yōu)先購(gòu)買。支持民辦非基本公共服務(wù)事業(yè)做大做強(qiáng)，允許其通過(guò)連鎖經(jīng)營(yíng)、特許加盟等形式壯大規(guī)模，重點(diǎn)培育發(fā)展一批實(shí)力雄厚、具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的大型社會(huì)服務(wù)企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)。

3.以激勵(lì)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制為引導(dǎo)，推進(jìn)非基本公共服務(wù)供給主體多元化。公共選擇理論、新公共管理論和多中心治理理論都主張非基本公共服務(wù)的供給主體應(yīng)當(dāng)是多元的，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際也要求適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引多元化主體改進(jìn)服務(wù)供給機(jī)制與效率。吸引各類社會(huì)投資主體包括私營(yíng)部門、獨(dú)立機(jī)構(gòu)、社會(huì)自治和半自治組織、非政府組織等提供非基本社會(huì)公共服務(wù)。通過(guò)優(yōu)惠政策的激勵(lì)機(jī)制和公共資源的補(bǔ)償性供給機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類社會(huì)力量舉辦基本社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。全面開(kāi)放經(jīng)營(yíng)性社會(huì)公共服務(wù)市場(chǎng)，在政府統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調(diào)控下由國(guó)內(nèi)外民間組織、個(gè)人或其他社會(huì)力量舉辦，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)供需關(guān)系，以滿足不同人群的多樣化需求。營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境和政策環(huán)境，提供適當(dāng)?shù)恼操Y源、行政資源，支持和培育社會(huì)組織的快速發(fā)展。發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)志愿者服務(wù)的發(fā)展，拓寬志愿者服務(wù)的范圍。

4.以財(cái)政金融支持為切入，推進(jìn)非基本公共服務(wù)開(kāi)放政策體系完善化。非基本公共服務(wù)的政策支持體系主要包括政府為社會(huì)力量提供人力資源保障、財(cái)稅和投融資支持、用地保障等多要素的支持及其組合運(yùn)用。針對(duì)非基本公共服務(wù)領(lǐng)域投資外部性強(qiáng)、規(guī)模大、周期長(zhǎng)和收益率低等特點(diǎn)，應(yīng)重點(diǎn)充分發(fā)揮財(cái)政資金的保障性和引導(dǎo)性作用，根據(jù)非基本公共服務(wù)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政支持方式，重點(diǎn)支持社會(huì)力量從事非營(yíng)利性或微利活動(dòng)，提高財(cái)政資金的使用效率。加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)力量項(xiàng)目的直接對(duì)接，積極創(chuàng)新對(duì)社會(huì)力量參與非基本公共服務(wù)的授信、審貸、還款模式。按國(guó)家規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策，適當(dāng)減免社會(huì)力量參與非基本公共服務(wù)的行政事業(yè)性收費(fèi)。建立更加靈活的從業(yè)人員培養(yǎng)、引進(jìn)、使用和合理流動(dòng)的機(jī)制，營(yíng)造勇于創(chuàng)新、鼓勵(lì)成功、寬容失敗的環(huán)境，保障從業(yè)人員在規(guī)范化培訓(xùn)、繼續(xù)教育、學(xué)術(shù)活動(dòng)、職稱評(píng)定等方面的公平待遇，充分釋放各類人才的從業(yè)熱情和創(chuàng)新活力。同時(shí)推動(dòng)各項(xiàng)優(yōu)惠政策及時(shí)落實(shí)到位，讓民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)切實(shí)享受到政策紅利。

5.以完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制為保障，推進(jìn)非基本公共服務(wù)開(kāi)放發(fā)展優(yōu)質(zhì)化。服務(wù)監(jiān)督機(jī)制是一種兜底的保障性機(jī)制，可以通過(guò)嚴(yán)格行業(yè)監(jiān)管和行業(yè)自律，建立他律與自律相結(jié)合的綜合監(jiān)督機(jī)制，共同保證社會(huì)力量非基本公共服務(wù)供給的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)各部門要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)領(lǐng)域服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，強(qiáng)化相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊虛假?gòu)V告、價(jià)格違法行為等。建立醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員黑名單制度和退出機(jī)制，以違規(guī)違法行為、消防不良行為、信用狀況、服務(wù)質(zhì)量檢查結(jié)果、顧客投訴處理結(jié)果等信息為重點(diǎn)，實(shí)施常態(tài)化監(jiān)管，并將相關(guān)信用記錄納入省信用信息共享平臺(tái)，依法在“信用山西”網(wǎng)站公示。建立健全跨地區(qū)跨行業(yè)信用獎(jiǎng)懲聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)失信者依法采取限期行業(yè)禁入等懲戒措施。鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)主動(dòng)完善和提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)信息指引，開(kāi)展行業(yè)服務(wù)承諾活動(dòng)，組織有資質(zhì)的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)開(kāi)展第三方評(píng)級(jí)活動(dòng)。