基于比較視野下的鐵路企業(yè)公司治理研究

周凱建 李 軍

(中國鐵路上海局集團有限公司黨校，上海 200070)

2020年是全面貫徹黨的十九屆四中全會精神的開局之年，也是深化鐵路企業(yè)改革工作的關鍵之年。黨的十九屆四中全會再次強調深化國有企業(yè)改革，完善中國特色現代企業(yè)制度。中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱“國鐵集團”)明確要求，到2020年基本建立起具有中國特色、符合社會主義市場經濟規(guī)律的現代國鐵企業(yè)經營管理體制，形成有效制衡的公司法人治理結構和靈活高效的市場化經營機制。近年來，鐵路企業(yè)認真貫徹落實中央關于深化國有企業(yè)改革的決策部署，積極推進中國特色國鐵現代企業(yè)制度建設，取得了一定進展。但從實踐情況來看，部分企業(yè)尚未建立合規(guī)高效的法人治理結構和決策運行機制，在實際運行中尚存在一些問題。本文試圖從國外關于國企公司治理的一些通例做法以及國資委下屬央企公司治理的實踐這兩個視角出發(fā)，審視鐵路企業(yè)公司治理的現狀及問題，提出若干對改進鐵路企業(yè)公司治理有價值的建議。

一、鐵路企業(yè)公司治理的現狀

依據《中國人民共和國企業(yè)國有資產法》和《中華人民共和國公司法》(以下簡稱《公司法》)，改制后的各鐵路集團有限公司為國有獨資公司，國鐵集團行使出資人職責，不設股東會，依法設立董事會、監(jiān)事會和經理層，并設黨委會。

(一)建立了以董事會為核心的法人治理結構

公司治理的核心之一就是董事會的建設與決策。目前，各鐵路局集團公司均設立了董事會，作為公司的決策機構，對國鐵集團負責向其匯報工作，并在公司章程中明確了董事會的核心地位。董事由國鐵集團任免，職工董事由職工代表大會等形式民主選舉產生。董事長是改制后公司的法定代表人。董事會實行集體審議、獨立表決、個人負責的決策制度。

(二)明確了經理層作為公司經營管理的執(zhí)行機構

按照《公司法》規(guī)定，經理層是董事會的經營決策執(zhí)行機構，負責公司日常經營管理工作，董事會與經理之間是一種委托代理關系。公司經營管理方面的重大問題由經理層按照黨委會研究討論意見和董事會決議組織實施。經理層成員依法由董事會聘任或解聘，董事會可以決定由董事會成員兼任公司經理層成員。

(三)明確了監(jiān)事會作為公司的監(jiān)督機構

改制后鐵路企業(yè)均設立了監(jiān)事會作為公司的監(jiān)督機構。監(jiān)事由國鐵集團公司任命，職工監(jiān)事通過職工代表大會等形式民主選舉產生董事，經理層人員不得兼任監(jiān)事。監(jiān)事會依法履行檢查公司財務，對董事、經理層人員執(zhí)行公司職務的行為進行監(jiān)督等重要職責。

(四)明確了黨委會在公司治理結構中的法定地位

按照中央要求，各鐵路集團公司在當前的公司法人治理結構中按規(guī)定設立了公司黨委會，充分發(fā)揮黨組織的領導作用，堅持把方向、管大局、保落實，支持董事會、監(jiān)事會和經理層依法履行職責，將黨委會研究討論作為董事會、經理層決策重大問題的前置程序。

二、鐵路企業(yè)公司治理存在的主要問題

(一)董事會成員結構不夠合理

目前，董事會成員和經理層高級管理人員重疊交叉現象嚴重，人們有時很難分清董事會會議和經理層辦公會。這種董事會模式雖然適應了鐵路企業(yè)長期以來形成的管理慣性和企業(yè)文化，有利于減少相互扯皮，提高決策效率和執(zhí)行力，但是存在著自我糾錯能力弱等一些隱性弊端。

(二)監(jiān)事會職責界定不夠清晰

目前，鐵路企業(yè)監(jiān)事會通常由3人組成：1名監(jiān)事會主席、1名公司審計機構負責人和1名職工監(jiān)事。這樣的安排，雖有利于監(jiān)事會監(jiān)督和審計監(jiān)督的協(xié)調運轉，但從《公司法》和公司章程對監(jiān)事會職責的界定，以及國家審計署對單位審計監(jiān)督職責的定位來看，監(jiān)事會監(jiān)督和內部審計監(jiān)督在內容上高度重合。因此，外派監(jiān)事制度如何與公司內設監(jiān)事會、審計監(jiān)督等協(xié)調融合的問題不斷凸顯。

(三)經理層激勵管理受制約

決定企業(yè)公司治理實踐是否有效，很大程度上要看作為受托人的經理層能否勤勉盡責，不濫用公司權力和資源。目前，我國國企領導層仍然多數以行政任免為主，市場化選聘力度不大。在實踐中，作為市場主體的鐵路企業(yè)，仍然是由國鐵集團下達盈虧考核目標、集團公司對站段下達成本預算，而且對于經理層的管理也以單一的財務指標來進行考核，很大程度上制約了經理層作用發(fā)揮。

(四)董事會專業(yè)委員會尚未建立

董事會的首要職責就是進行正確的戰(zhàn)略決策。因此，董事會下設各專業(yè)委員會對于董事會科學決策意義重大。目前，各鐵路企業(yè)雖建立了董事會，但由于管理慣性、股權結構等因素，大多數鐵路局集團公司都沒有設置各專業(yè)委員會，因此董事會的高質量決策缺乏相應的專業(yè)和科學支撐。

(五)黨委會領導作用發(fā)揮不夠到位

中央要求把黨的領導融入到公司治理的各個環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內嵌到公司治理結構之中。但從實踐情況來看，雖然鐵路企業(yè)從領導體制上加強黨的領導,建立了“雙向進入、交叉任職”的企業(yè)領導體制，但由于人員高度重合、權責邊界和議事規(guī)則界定不夠清晰，導致了黨委會在公司治理中的領導作用發(fā)揮不夠到位。

三、改進鐵路企業(yè)公司治理的若干建議

(一)優(yōu)化董事會建設，提高董事會決策質量

完善公司治理首要從優(yōu)化董事會做起，董事會的建設和優(yōu)化是改進公司治理的核心。

1.加強外部董事隊伍建設

國務院有關國企董事會建設的文件中明確強調，要加強董事會內部的制衡約束。從OECD經合組織成員國國有企業(yè)董事會的組成來看，絕大部分國家國有企業(yè)的董事會擁有代表國家的董事和獨立董事。另外，據不完全統(tǒng)計，自2004年起國資委公布的已經進行規(guī)范化董事會建設的52家央企中有34家設立了外部董事，占到總數的65%，在已經設立外部董事的34家央企中有28家外部董事占董事會比例超過了83%，只有6家央企的外部董事比例低于50%，由此可見，外部董事作為規(guī)范董事會建設的重要內容和關鍵要素，已經具有一定的規(guī)模。從國務院的相關文件來看，國有公司制企業(yè)建立健全董事會制，增加外部董事是一個明確的要求。外部董事的進入，客觀上有助于打破董事會中客觀上存在的“領導與被領導的”關系，有助于董事會成員發(fā)表不同意見，實現集體決策。

2.逐步推進獨立董事制度建設

目前，鐵路局集團公司的董事會的設立和運作更多是在合規(guī)性的層面運行，董事會的部分功能流于形式化，制約了公司治理水平的提升。參考央企董事會的建設，國有鐵路企業(yè)的董事會也可以借鑒央企的“內部董事+專職外部董事+兼職外部董事”的模式改進董事會建設。為了更有效地發(fā)揮外部董事的作用，增強董事會的獨立性，可以考慮在有關審計、薪酬等問題的討論上，外部董事發(fā)揮更為專業(yè)性和獨立性的作用。不過，聘用外部董事進入專業(yè)委員會，如何讓外部董事有效融入鐵路企業(yè)內部，與內部董事和經理層有序地合作共事，既要防止外部董事被“邊緣化”，還要避免外部董事被“內部化”，這是一個需要研究的問題。如何設計外部董事的任期和選聘，既要合法又要合規(guī)，還需在治理機制上有周密的設計。同時，在當前的市場環(huán)境下，合格的外部董事選擇也不太容易，這就要求鐵路企業(yè)在建立規(guī)范的董事會和下屬的專業(yè)委員會的過程中，要充分考慮鐵路企業(yè)的特點和外部環(huán)境，穩(wěn)步推進，這也是央企在董事會建設試點過程中的經驗。

3.研究設立董事會各專業(yè)委員會

參照國內外國有企業(yè)董事會建設的通常設置和國資委對央企董事會建設的要求，各專業(yè)委員會的建立將有助于引入具有豐富經驗、具備各方面專長的外部董事進入專業(yè)委員會來改善董事會成員的結構，提高董事會決策的風險意識和水平。為了實現公司利益和董事利益的平衡，要鼓勵董事積極進取來應對市場風險與挑戰(zhàn)。有些西方國家確立了“商業(yè)判斷原則”，建立董事免責機制，這些做法可以借鑒。

4.健全完善董事評價機制

雖然，鐵路企業(yè)初步建立了董事履職評價辦法，但是對董事履職的監(jiān)督激勵不夠完善。因此，按照國務院國鐵集團有關要求和市場化原則，需要進一步建立健全董事履職評價機制，改進董事會和董事評價辦法，強化對董事的考核評價和管理，鼓勵董事會成員更加擔當作為。同時，對重大決策失誤負有相關責任的董事會成員要及時調整或解聘，違法的依法追究責任。

(二)探索推進市場化選聘，有效激發(fā)經理層

在OECD成員國，大部分國企管理層的高級經理人員實行了市場化選聘，央企在部分試點企業(yè)也實行了副總級別高管的市場化選聘。在中國，市場還沒有孵化出一批成熟的市場職業(yè)經理人，要求國企在高層管理人員的市場化選聘上步伐過于激進也不可取。鐵路企業(yè)的運營，在條件許可的情形下穩(wěn)步推進市場化選聘部分高管來充實管理團隊才較為可取。鐵路企業(yè)如何最大限度激發(fā)管理層的責任心和創(chuàng)造力，賦予經理層合理的經營自治權，讓有才能的管理層獲得企業(yè)資源的配置權，用高水平的經營管理效率，獲得良好的企業(yè)績效始終是國企改革的核心目標之一。因此，建立經理層薪酬與公司業(yè)績和個人業(yè)績相聯(lián)系的激勵機制就成為企業(yè)在治理層面要解決的問題。鐵路企業(yè)的考核在現有的公司治理評價中可以借鑒經濟增加值EVA業(yè)績評價體系作為參考。

(三)加強監(jiān)事會建設，保障監(jiān)事會獨立履職

隨著公司制改革的深入、股份制改造和企業(yè)并購重組的進行，企業(yè)集團化治理的難度大幅提升，尤其是有些國有企業(yè)整體改制上市后，核心資產下沉到子公司，集團公司成為控股公司，缺乏實體業(yè)務，如果外派監(jiān)事會仍然停留于集團公司層面，無疑會使得企業(yè)監(jiān)督的觸角出現空白。同時，集團公司的全資子公司、控股公司和參股企業(yè)也多是按照《公司法》設立的法人實體。因而，股東的多元化使得外派監(jiān)事和子公司內部監(jiān)事會運作之間的協(xié)調遇到挑戰(zhàn)。

目前各鐵路局集團公司的監(jiān)事會人員組成中，企業(yè)內部審計負責人也位列其中，這會部分削弱企業(yè)內部審計監(jiān)督的獨立性。隨著國鐵集團、各鐵路局集團公司制改革的不斷深入，監(jiān)事會的管理職責放在董事會下的審計委員會或監(jiān)督委員會也是一個可能的選擇。

(四)健全公司治理運行機制，提高公司治理效率

公司的有效運行和科學決策不僅需要通過股東會、董事會和監(jiān)事會發(fā)揮作用的內部治理機制，而且需要具體的治理機制作為補充。目前各鐵路企業(yè)的股權結構比較單一，但鐵路局集團公司下屬的子公司和一些合資鐵路公司的股權結構比較適用于外部治理機制對鐵路公司制企業(yè)治理結構的提升。隨著今后鐵路企業(yè)培育出新的合資公司和上市公司，外部治理機制對企業(yè)的公司治理結構的影響會逐漸顯現和加大。在市場化程度高的鐵路企業(yè)控股或參股企業(yè)實施職業(yè)經理人薪酬制度改革也是推進國企完善公司治理水平的可行途徑。

(五)明晰權責邊界，確保黨的領導更好嵌入公司治理結構

針對鐵路企業(yè)當前的問題，為了充分發(fā)揮好黨的領導作用，使黨組織“黨管干部”“黨管人才”原則與董事會依照市場化原則選聘企業(yè)管理人員有機結合，需要依照《公司法》《中華人民共和國企業(yè)國有資產法》和中央有關文件，對一些實體和程序問題做出進一步明確界定。進一步厘清黨委會、董事會、經理層決策權責邊界，建立黨委會先行討論企業(yè)重大事項清單，科學界定黨委會前置范圍和程度，使黨的領導和完善公司治理統(tǒng)一起來。