推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐與探索

◎陸建文

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問(wèn)題

1.法治缺位，難以深度落實(shí)。目前新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織尚無(wú)明確的法律規(guī)定，這使得村民共享的新型集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有法律保障，目前只停留在政策上、文件上，對(duì)登記部門、成員界定、產(chǎn)權(quán)收益分配、是否納稅、特別是集體經(jīng)濟(jì)組織是否可以貸款，都只是探索階段。因此不利于改革的進(jìn)一步實(shí)施。

2.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)沒(méi)有發(fā)揮有效作用。盡管在區(qū)、街、村三級(jí)建立了產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)大廳，但街、村一級(jí)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易場(chǎng)所基本上沒(méi)有運(yùn)轉(zhuǎn)，也沒(méi)有專人負(fù)責(zé)，而區(qū)級(jí)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)大廳也僅僅是對(duì)農(nóng)民的承包地流轉(zhuǎn)及承包權(quán)抵押進(jìn)行交易服務(wù)，對(duì)集體的林地、機(jī)動(dòng)地、小型水利設(shè)施、“四荒”地等權(quán)利都沒(méi)有進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易的服務(wù)，難以發(fā)揮效應(yīng)。

3.村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。在村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較弱，集體收入不高，甚至一些村集體沒(méi)有任何集體收入，村級(jí)正常運(yùn)轉(zhuǎn)靠國(guó)家轉(zhuǎn)移支付維持，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織的改革，集體經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容是集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，如果沒(méi)有可量化的產(chǎn)權(quán)，那改革是沒(méi)有意義的。

4.監(jiān)督管理制度不完善。多年來(lái)，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三資”管理制度不完善，使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的權(quán)益得不到有效保障，集體資產(chǎn)歸屬和管理主體不清，導(dǎo)致村集體資產(chǎn)被侵占、挪用、變賣處置，甚至發(fā)生資產(chǎn)流失和被侵吞的問(wèn)題，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)的受益人得不到應(yīng)有收益。比如村級(jí)道路、學(xué)校、征地補(bǔ)償金，因歷史跨度大，投資主體多元，是否屬于村集體所有尚未定論。

二、推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要做法

1.宣傳發(fā)動(dòng)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。在不同層次，不同范圍召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)，傳達(dá)各級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革會(huì)議精神。讓廣大農(nóng)村黨員干部成為推進(jìn)改革的中堅(jiān)力量；通過(guò)廣播、致農(nóng)民朋友的一封信、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、張貼標(biāo)語(yǔ)等宣傳形式，讓群眾明白改革的意義、方式、和政策，形成群眾了解改革、愿意改革、支持改革的良好氛圍，充份調(diào)動(dòng)基層干部和廣大群眾參與改革的積極性和主動(dòng)性。把經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化到人，真正實(shí)現(xiàn)資金變股金，資源變資產(chǎn)，農(nóng)民變股東。

2.清產(chǎn)核資，確定改制模式。充分利用土地、林地等確權(quán)登記頒證成果，積極協(xié)調(diào)多部門配合，調(diào)動(dòng)村“五老”人員、知情群眾參與核實(shí)村集體資產(chǎn)情況。對(duì)村集體賬內(nèi)、賬外所有資產(chǎn)、資源進(jìn)行全面清理核實(shí)，并按經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)分類登記造冊(cè)，實(shí)行臺(tái)賬管理。對(duì)集體資產(chǎn)所有權(quán)有爭(zhēng)議的，應(yīng)依法依規(guī)確認(rèn)其所有權(quán)再進(jìn)行登記。對(duì)資產(chǎn)增值空間大、技術(shù)含量高，需要評(píng)估的經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)和農(nóng)業(yè)資產(chǎn)應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行評(píng)估。對(duì)初步清查結(jié)果、根據(jù)群眾意見(jiàn)修改的結(jié)果和審核確認(rèn)的最終結(jié)果進(jìn)行“三榜”公示。并且每年對(duì)集體資產(chǎn)臺(tái)賬進(jìn)行一次清產(chǎn)核查，對(duì)出售、出租、征地等資產(chǎn)、資源數(shù)量增減情況及時(shí)登記完善。對(duì)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村集體經(jīng)濟(jì)組織改制后成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，對(duì)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較少的集體經(jīng)濟(jì)組織改制后成立經(jīng)濟(jì)合作社。

3.確認(rèn)成員資格、賦權(quán)于民。堅(jiān)持程序的合法性與公開(kāi)性相結(jié)合，將成員的資格認(rèn)定交給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由他們充分協(xié)商民主決定，確保集體成員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?？茖W(xué)界定成員，對(duì)改制村空掛戶、勞教人員、大中專畢業(yè)生、服兵役人員等成員資格認(rèn)定按各級(jí)有關(guān)政策文件并結(jié)合“實(shí)質(zhì)重于形式”和“村民自治”的原則由集體組織村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論決定。要建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案制度，編制成員名冊(cè)。按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、依法依規(guī)”的原則，真實(shí)準(zhǔn)確地把集體資產(chǎn)以股份或份額的形式折股量化到每個(gè)集體成員，作為其占有集體份額、參與管理決策和享有分配權(quán)的依據(jù)。提倡集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后新增人口通過(guò)繼承、贈(zèng)與等方式依據(jù)章程獲得股權(quán)份額集體成員身份，實(shí)行靜態(tài)管理，戶內(nèi)堅(jiān)持生不填，死不去。

4.搭建平臺(tái)、規(guī)范交易。清產(chǎn)核資是基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是核心。搭建功能完善的交易平臺(tái)，在農(nóng)村土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)確權(quán)成果充分利用，將數(shù)據(jù)與產(chǎn)權(quán)制度改革工作完整鏈接。在現(xiàn)有區(qū)、街、村三級(jí)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)基礎(chǔ)上，街配備了專職人員，村村都設(shè)聯(lián)絡(luò)員。根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素性質(zhì)、流轉(zhuǎn)范圍和交易需要，制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法，健全市場(chǎng)交易規(guī)則，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)和監(jiān)督管理。開(kāi)展家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、水產(chǎn)養(yǎng)殖用地經(jīng)營(yíng)權(quán)、“四荒”使用權(quán)、集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)處置及使用權(quán)等流轉(zhuǎn)交易，提供供求信息、洽談和簽約場(chǎng)所、指導(dǎo)合同簽訂、合同鑒證、組織評(píng)估、咨詢維權(quán)等服務(wù)。

三、推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

改革既要有進(jìn)度，又要有深度，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目的是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)和增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

1.盡快出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)組織法》。進(jìn)一步明確新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形式、職能定位、管理辦法及法人地位在法律層面得到明確。解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體身份參與市場(chǎng)交易活動(dòng)、注冊(cè)登記、繳納稅費(fèi)、政策扶持等問(wèn)題。

2.集體資產(chǎn)量化范圍。當(dāng)前按中央文件精神只對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量，如果群眾有意愿或反映強(qiáng)烈的地方，探索嘗試將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)直接量化到集體成員，并重視將土地等資源性資產(chǎn)納入改革的問(wèn)題。這樣既不能讓群眾感覺(jué)到改革虛擬成分，又能讓群眾感覺(jué)到改革所帶來(lái)的紅利。

3.集體資產(chǎn)股權(quán)的設(shè)置、管理和轉(zhuǎn)讓。股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，是否設(shè)置集體股，以及集體股占總股本的比例應(yīng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)討論決定，并理清集體股的權(quán)屬關(guān)系，政府不宜做出硬性規(guī)定；對(duì)于集體資產(chǎn)股權(quán)管理，應(yīng)采用股權(quán)靜態(tài)管理模式；探索股權(quán)有償退出機(jī)制及對(duì)外轉(zhuǎn)讓方式。

4.明確新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)通過(guò)有關(guān)政策的完善，嚴(yán)格將新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的公共管理職能和相應(yīng)的管理費(fèi)用區(qū)分開(kāi)來(lái)；要盡快理清村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)和功能劃分。探索形成在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，村委會(huì)自治管理，新型集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村管理體系模式。這樣有利于新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰了產(chǎn)權(quán)歸屬，賦予了廣大農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，創(chuàng)新了集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)和集體資產(chǎn)管理制度，我們要進(jìn)一步堅(jiān)定改革意志，確保改革方案切實(shí)可行，確保廣大人民群眾從改革中真正得到實(shí)惠。