宏觀審慎工具應(yīng)對新冠肺炎疫情國際實踐探究

（中國人民銀行西安分行，陜西西安 710075）

當前，為應(yīng)對全球新冠肺炎疫情帶來的不利影響，各國政府在充分應(yīng)用貨幣政策、財政政策等傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟政策外，還汲取2008年的危機教訓(xùn)，大量實施宏觀審慎政策，以降低金融體系的脆弱性和系統(tǒng)性風(fēng)險。一般而言，宏觀審慎政策主要針對的壓力來源是金融體系，但面臨新冠肺炎疫情造成的實體經(jīng)濟壓力來源時，宏觀審慎政策和工具表現(xiàn)出了不同的特點，從而為我國完善宏觀審慎管理政策治理框架提供了有用的借鑒。

一、新冠肺炎疫情期間宏觀審慎政策實施特點

（一）發(fā)達經(jīng)濟體成為宏觀審慎政策實施的大多數(shù)

2008年金融危機以來，發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體持續(xù)完善宏觀審慎政策框架，儲備了一定的宏觀審慎管理工具，但在此次新冠肺炎期間各國宏觀審慎政策工具使用情況表現(xiàn)出較大差異。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前50余個國家（地區(qū)）實施了宏觀審慎政策，歐盟、英國、美國、加拿大、瑞士等發(fā)達經(jīng)濟體出臺宏觀審慎政策措施最為頻繁，而俄羅斯、印度、墨西哥、巴西、印度尼西亞等新興市場經(jīng)濟體宏觀審慎政策措施較為有限。發(fā)達經(jīng)濟體相較于新興市場經(jīng)濟體更加注重宏觀審慎政策的使用，一方面在于主要發(fā)達經(jīng)濟體貨幣政策工具空間更為狹窄；另一方面在經(jīng)濟緩慢上行期建立了較為完善的宏觀審慎管理體系，較好地儲備了逆周期調(diào)節(jié)工具，使當前經(jīng)濟下行期間政策操作空間較為充足。

（二）放松資本約束成為宏觀審慎政策使用最多的工具

根據(jù)國際金融協(xié)會（IIF）發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，為應(yīng)對新冠肺炎疫情，各國實施的審慎措施中最大的是資本措施（30%），其次是調(diào)整報告要求以及禁止賣空等各地區(qū)特有監(jiān)管措施（23%），占比最小的措施是流動性措施（12%）。一般來說，具有宏觀審慎屬性的資本工具包括逆周期資本緩沖、系統(tǒng)性風(fēng)險資本緩沖、系統(tǒng)重要性機構(gòu)附加資本、總損失吸收能力等。本次危機中，常用的放松資本類宏觀審慎措施包括降低逆周期資本緩沖、系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖、國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行附加資本、資本分配限制等，這些資本類宏觀審慎管理工具為促使銀行增加信貸支持實體經(jīng)濟發(fā)揮了重要作用。

（三）降低監(jiān)管標準成為各國宏觀審慎管理部門應(yīng)對措施的主要方式

為應(yīng)對新冠肺炎疫情，國際標準制定機構(gòu)和各國宏觀審慎管理部門降低了監(jiān)管標準，主要體現(xiàn)在以時間換空間和直接下調(diào)監(jiān)管閾值兩個方面。以時間換空間方面，基于全球和各國防控新冠肺炎疫情形勢，宏觀審慎管理不同通過推遲、暫停、取消等方式降低監(jiān)管標準，為金融機構(gòu)和實體企業(yè)換取喘息的空間。如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）將《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》標準的實施日期推遲一年至2023年1月1日，部分國家規(guī)定本國金融機構(gòu)在一定時期內(nèi)需暫停股息分配或回購股票。直接下調(diào)監(jiān)管閾值方面，主要是在一定條件或期限范圍內(nèi)修改或降低日常實施監(jiān)管指標，以減輕對銀行的沖擊，如降低逆周期資本緩沖、流動性覆蓋率、杠桿率等措施。

二、主要經(jīng)濟體宏觀審慎管理工具使用分析

（一）以逆周期資本緩沖為代表的資本類管理工具使用最頻繁

放寬銀行資本要求是各國最常用的宏觀審慎政策，主要方式是釋放資本緩沖和調(diào)整資本分配措施。釋放資本緩沖主要是逆周期資本緩沖、系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖、國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行（D-SIB）附加資本等，其中逆周期資本緩沖運用最廣泛、最直接、最快速，降低幅度在0.25-2.5個百分點，如瑞士、德國、法國、瑞典、英國等國家全部釋放了逆周期資本緩沖，香港釋放了部分逆周期資本緩沖，從2%下調(diào)至1%，但美國雖然建立了逆周期資本緩沖工具，但2016年以來CCyB一直為0；部分國家釋放了系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖，巴西和荷蘭減少了國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行緩沖，其中荷蘭將本國5個系統(tǒng)重要性銀行中的3個系統(tǒng)性風(fēng)險緩沖減少了3%；一些國家降低了系統(tǒng)重要性銀行附加資本，如加拿大將D-SIB附加資本從2.25%降低到1%。調(diào)整資本分配措施主要是暫停股息分配、限制股票回購等。國際清算銀行金融穩(wěn)定學(xué)院（FSI）今年5月發(fā)布的報告顯示，在調(diào)查的14個經(jīng)濟體①14個經(jīng)濟體分別為澳大利亞、巴西、加拿大、中國、印度、日本、俄羅斯、新加坡、南非、歐盟、瑞典、瑞士、美國和英國。中，有8個經(jīng)濟體要求銀行在2020年間停止股息分配，4個經(jīng)濟體對股票回購進行限制，其中英國取消支付2019年股息，暫停股息分配和回購至2020年底；歐盟規(guī)定大型銀行至少在2020年10月1日之前不支付任何股息。

（二）降低流動性覆蓋率等流動性宏觀審慎管理工具以提供流動性支持

為實體經(jīng)濟提供流動性支持是最直接最有效的調(diào)控手段，除了貨幣政策工具外，流動性宏觀審慎管理工具也在發(fā)力，大多數(shù)監(jiān)管部門允許銀行低于巴塞爾協(xié)議III規(guī)定的流動性覆蓋率（LCR）要求，但在凈穩(wěn)定資金比率、其他流動性措施方面較少使用。如歐洲央行允許其監(jiān)管的銀行在LCR下方“暫時運營”，巴西、加拿大、墨西哥、瑞典、土耳其、南非允許銀行低于100%流動性覆蓋率（LCR）要求；部分經(jīng)濟體推遲實施凈穩(wěn)定資金比率（NSFR），如荷蘭將NSFR實施時間推遲6個月，墨西哥推遲實施日期至2021年1月；部分央行還放寬了外匯LCR要求，如韓國央行將其外匯LCR從80%降低到70%。考慮到大多數(shù)央行通過貨幣政策工具釋放流動性，針對當前危機期間各國流動性宏觀審慎管理工具相對溫和。

（三）圍繞資產(chǎn)負債類工具緩解銀行和債務(wù)人困境

資產(chǎn)負債類管理主要措施包括修改杠桿率規(guī)則、放寬不良貸款處理方式、調(diào)整相關(guān)行業(yè)貸款風(fēng)險權(quán)重等。杠桿率規(guī)則修改方面，如美國暫時放松對大型銀行的杠桿規(guī)則，大型銀行計算補充性杠桿率可以將持有的美國國債和存款從中剔除，豁免期限持續(xù)至2021年3月31日，以緩解美國國債市場壓力并鼓勵銀行繼續(xù)放貸；日本發(fā)布了一項有關(guān)杠桿率的規(guī)則草案，暫時免除日本銀行金融機構(gòu)往來帳戶未償余額的杠桿率風(fēng)險敞口；加拿大暫時從杠桿率計算中扣除了發(fā)行的主權(quán)證券，豁免日期至2021年4月30日。放寬不良貸款處理方式方面，如歐洲央行決定對疫情相關(guān)不良貸款的損失撥備的分類要求和預(yù)期，暫時實行靈活性管理；土耳其放松不良貸款認定標準；秘魯和哥倫比亞放寬受疫情影響部門的信貸條件；阿聯(lián)酋央行調(diào)整房地產(chǎn)貸款風(fēng)險權(quán)重上限；巴西放寬貸款損失撥備要求。

（四）其他宏觀審慎措施

各國在壓力測試、信息披露等方面在不同程度上也進行了放松。澳大利亞、德國、香港、英國推遲或取消了數(shù)據(jù)密集型壓力測試，如英格蘭央行和歐洲央行推遲2020年壓力測試；歐元區(qū)針對金融機構(gòu)大大降低了信息披露和報送要求，將其作為恢復(fù)計劃的一部分。

三、幾點啟示

中國宏觀審慎工具使用經(jīng)驗相對欠缺，有效借鑒主要經(jīng)濟體此次運用宏觀審慎管理工具應(yīng)對新冠肺炎疫情爆發(fā)危機的經(jīng)驗和教訓(xùn)，有利于進一步完善我國宏觀審慎政策框架。

（一）不斷拓展宏觀審慎管理工具箱

從各國實施宏觀審慎政策的情況看，主要經(jīng)濟體宏觀審慎政策儲備空間大、工具種類多、效果好，但我國宏觀審慎管理工具箱存在著總量不多、實施主體協(xié)同性不夠、效果有待評估等問題，需要在實際工作中探索不同的途徑。一是盡快發(fā)布宏觀審慎政策指引，明確界定宏觀審慎政策目標、治理機制、管理工具等內(nèi)容，特別是宏觀審慎工具與微觀審慎工具的邊界，為后續(xù)實施宏觀審慎管理提出系統(tǒng)性的制度設(shè)計。二是借鑒國外構(gòu)建以資本和流動性管理為基礎(chǔ)的宏觀審慎管理工具，特別是圍繞逆周期資本緩沖、系統(tǒng)重要性銀行附加資本等工具，出臺逆周期資本緩沖機制，發(fā)布國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行名單以實施系統(tǒng)重要性銀行附加資本；統(tǒng)籌考慮流動性覆蓋率、凈穩(wěn)定融資比率等流動性宏觀審慎管理工具，適時與相關(guān)監(jiān)管部門進行聯(lián)動。此外，資產(chǎn)負債類工具、跨境資金流動類工具等其他宏觀審慎工具也需要進一步完善，甚至可以超前探索直達實體經(jīng)濟宏觀審慎管理工具的可行性和適用性。總體上，應(yīng)該實現(xiàn)宏觀審慎管理工具從無到有、從有到可用的最終目標。

（二）注重宏觀審慎管理工具效果評估

疫情期間，主要國家大量實施宏觀審慎管理工具，這為我國完善宏觀審慎管理工具箱提供了重要的機遇和經(jīng)驗，及時總結(jié)評估可以避免少走彎路。因此，我國一方面可以對主要經(jīng)濟體已實施宏觀審慎政策發(fā)揮的力度和節(jié)奏進行綜合分析比較，通過定性和定量方法進行成本效益分析，為我國實施宏觀審慎政策提供現(xiàn)實依據(jù)。另一方面后疫情期間也是審視校準宏觀審慎工具難得的有利時機，可以重點關(guān)注各國宏觀審慎管理工具的校準和退出機制，評估宏觀審慎政策工具的有效性，促使宏觀審慎管理工具更有針對性。

（三）建立宏觀審慎政策追蹤機制

危機中，為了解各國宏觀審慎政策實施情況的差異性，國際貨幣基金組織、國際金融協(xié)會、耶魯大學(xué)等機構(gòu)相繼建立了政策追蹤機制，為政策制定當局提供了重要參考。我國可以建立類似宏觀審慎政策追蹤機制，及時跟蹤國際上宏觀審慎政策動態(tài)變化，依據(jù)不同屬性的宏觀審慎管理工具分類整理歸納，認真分析研究已有工具和新型工具引進我國的可行性，為豐富宏觀審慎管理工具箱、有效評估宏觀審慎管理工具提供保障。