全域整治助推鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略研究

曲保德

臨沂市土地整理中心

1 引言

我國特色社會主義建設已進入新時代，鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等重大發(fā)展戰(zhàn)略都與土地資源管理密切相關，提高土地資源管理效率、優(yōu)化土地綜合整治效果的重要性與必要性越來越凸顯。近年來全域整治的概念屢被提及，并在部分地區(qū)開始落實，在助推鄉(xiāng)村振興方面表現(xiàn)出諸多優(yōu)勢與成效，進一步研究全域整治助推鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略已成為重要的研究課題，文章就此展開論述。

2 全域整治的內涵

全域整治是基于土地綜合整治提出來的新概念，它以現(xiàn)有土地綜合整治為基礎，以發(fā)揮土地對農業(yè)農村發(fā)展的基礎性、引導性與控制性作用為抓手，通過全域優(yōu)化布局農村生態(tài)、農業(yè)與建設空間，綜合整治田水路林村等全要素，連片提質建設高標準農田，集中盤活掛鉤存量建設用地，集約精準保障新農村與產業(yè)融合發(fā)展用地，統(tǒng)一治理修復鄉(xiāng)村人居環(huán)境等途徑，來轉變土地利用與經(jīng)濟發(fā)展方式，以提升土地資源的整體利用率，助推鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興。

與土地綜合整治相比，全域整治在生態(tài)文明、空間規(guī)劃與效率變革等方面的要求更高。首先，全域整治不僅要以尊重自然、系統(tǒng)思想為指導，以人與自然和諧共處為準則，統(tǒng)籌推進山水林田湖草的整體保護、系統(tǒng)修復及綜合治理，構建生態(tài)文明新格局。其次，全域整治還應堅持規(guī)劃引領與節(jié)約集約理念，有效落實多規(guī)融合與規(guī)劃引導，以提升土地節(jié)約集約利用水平，更好地推進土地資源要素有序流動。再次，全域整治應堅持政府搭臺、農民主體的政治立場，需要政府、相關部門及群眾的共同參與，以形成全域整治合力，更好地推進土地利用變革，推動農村農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

3 全域整治助推鄉(xiāng)村振興的背景與應用

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，人類與自然資源、生態(tài)環(huán)境之間的矛盾越來越嚴重，傳統(tǒng)單一的土地整治方式已無法滿足新時期的發(fā)展需求，加強耕地保護與土地集約節(jié)約利用、落實一二三產融合發(fā)展用地、科學統(tǒng)籌低效建設用地與生態(tài)保護修復已迫在眉睫，全域整治應運而生。

全域整治是在國土空間規(guī)劃的引領下，從內涵、目標、手段、效益等維度對土地資源進行全域規(guī)劃、整體設計與綜合治理，近年來我國不少地區(qū)已開始結合當?shù)貙嶋H開展了全域整治，在探索不同整治模式中積累了一定的經(jīng)驗，取得了一定的綜合效益。在我國東部，浙江、上海等發(fā)達地區(qū)從服務城鄉(xiāng)融合發(fā)展出發(fā)，加大了在產業(yè)發(fā)展空間方面的統(tǒng)籌，在很大程度上保障了農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地的供給；在我國中部，江西、河南等地區(qū)則偏重于整治現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展與“空心村”問題，助推了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)，在一定程度上促進了中部崛起；在我國西部，一些貧困地區(qū)則更偏重于耕地保護、異地扶貧搬遷等，以實現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧攻堅。由此可見，全域整治要做到因地制宜，應結合地區(qū)特色靈活運用多目標定位、多模式實施、多元化投入等，以更好地貫徹習近平生態(tài)文明思想，更好地助推鄉(xiāng)村振興。

4 全域整治助推鄉(xiāng)村振興方面的作用與優(yōu)勢

4.1 鄉(xiāng)村全域整治的作用

通過全域整治來全面落實建設用地增減掛鉤政策，對各地區(qū)存量建設用地進行整體規(guī)劃，并將結余指標通過有償調劑的方式進行盤活，將其投入城鎮(zhèn)建設中，可為鄉(xiāng)村建設工作的開展籌集更多的資金，進而推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。與此同時，通過對原有人居環(huán)境進行拆舊建新，可對水網(wǎng)、電網(wǎng)、道路等基礎設施進行進一步完善，不僅可改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，還可為農民提供施工就業(yè)的機會。此外，建設公寓房與聯(lián)排房還會帶來級差地租，進而進一步增加農民財產性收入，促進新農村建設與農民生活水平的提升。

4.2 實施鄉(xiāng)村全域整治的優(yōu)勢

首先，近年來，國家相關部門加大了對全域整治的重視力度，并出臺了相應的政策，為全域整治的開展指明了方向。其次，土地資源是農業(yè)生產的基礎，全域整治的開展可促進農村土地存在問題與困境的解決，進而提升土地資源綜合效益，為農民帶來更多經(jīng)濟收益，很多農民對全域整治都很認可，農民支持與配合將為全域整治的開展奠定了堅實的基礎。再次，不少地區(qū)在全域整治方面積累了很多寶貴的經(jīng)驗，并取得了一定的成效，這些成功案例可為其他地區(qū)全域整治的開展提供依據(jù)。

5 全域整治助推鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略研究

5.1 強化耕地保護盤活鄉(xiāng)村存量建設用地

全域整治應以強化耕地保護為基礎，對于涉及永久基本農田調整的，要依據(jù)我國關于永久基本農田相關的政策及相關要求，應盡量做到“不動是常態(tài)，動是例外”，編制整治區(qū)域永久基本農田調整方案，確保整治區(qū)域內新增永久基本農田面積不低于調整面積的百分之五，并將調整方案提交至上級部門審批。全域整治應以最終審批的調整方案開展相應的全域整治工作，當整治任務完成后經(jīng)相關部門驗收后，要及時將新的永久基本農田數(shù)據(jù)更新至相應的數(shù)據(jù)庫。同時應加強對鄉(xiāng)村存量建設用地的規(guī)劃與盤活力度，一方面增強鄉(xiāng)村用地保障力度，對農村宅基地、工礦廢棄地、低效閑置建設用地等進行復墾與整治騰退等方式來優(yōu)化農村土地空間分布，切實保障農民安置與農村基礎設施建設用地需求，還應結合當?shù)靥厣Ｕ闲庐a業(yè)發(fā)展用地空間，推進一二三產業(yè)融合發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興提供發(fā)展動力；另一方面還可結合城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，將結余的建設用地指標進行土地流轉，促進土地要素的科學配置，以進一步發(fā)揮農村土地資產價值，為鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)提供資金支持。

5.2 編制鄉(xiāng)村規(guī)劃方案統(tǒng)籌實施全要素整治

鄉(xiāng)村規(guī)劃是全域整治的重要內容，在開展全域整治時，應以多規(guī)融合為引領，結合原村莊規(guī)劃與建設規(guī)劃，在保護耕地的基礎上，充分考量生態(tài)修復、人居環(huán)境、文化傳承等空間布局因素，編制目標多元、元素融合的鄉(xiāng)村規(guī)劃，明確鄉(xiāng)村建設范圍、規(guī)模、時序安排、資金預算與使用計劃等，提升鄉(xiāng)村全域整治的科學性與可行性。同時加強對全域整治全要素的統(tǒng)籌實施，以資源整合為導向，將與農村土地利用相關的山水林田湖草等作為一個自然生態(tài)系統(tǒng)進行系統(tǒng)整治，做好耕地提質改造、宜耕后備資源開發(fā)等，以實現(xiàn)農業(yè)用地規(guī)模化與生態(tài)功能并舉的效果。此外，還應加強對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護與修復，結合區(qū)域自然環(huán)境差異性推進土地生態(tài)保護與建設，清除影響生態(tài)環(huán)境的土地污染項目，加大對土壤污染綜合防治力度，以提升鄉(xiāng)村自然生態(tài)系統(tǒng)整體性功能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村自然與人文景觀的融合發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展帶來生態(tài)經(jīng)濟效益。

5.3 加大資金支持力度完善資金監(jiān)管體系

資金是全域整治開展的重要基礎，相關部門應加強對涉農資金的整合與統(tǒng)籌力度，以最大限度的發(fā)揮資金綜合效益，為全域整治的開展提供強力保障。相關部門還可構建多元投資機制，以政府資金為主導，鼓勵社會民營企業(yè)、社會組織及個人參與全域整治中，以拓寬全域整治資金獲取渠道，讓更多的社會資金注入全域整治領域，構建完善的資金保障體系。同時，相關部門還可從金融機構入手，為全域整治融資創(chuàng)造良好的整治環(huán)境，鼓勵金融機構創(chuàng)新金融產品，提供林權、經(jīng)營權等新型信貸抵押服務，并完善相關政策標準，以切實保障全域整治與金融機構的互利共贏。此外，相關部門還應完善資金監(jiān)管體系建設，要加強對全域整治相關資金使用與管理的總結，同時依托財政審計部門加強對全域整治資金的評估，以避免資金截留與挪用的出現(xiàn)，進一步確保資金得到有效應用。

5.4 抓好示范典型發(fā)揮示范引領功能

相關部門還可加強對全域整治助推鄉(xiāng)村振興的試點建設，為表現(xiàn)優(yōu)異的試點地區(qū)加大財政扶持力度，幫助其進一步完善全域整治，將其發(fā)展為全域整治示范典型，并加強對全域整治示范典型的宣傳力度，通過發(fā)放獎金補貼、建設用地指標獎勵辦法等手段來激活市場要素。同時加強對示范典型整治模式、制度、方法等研究力度，總結可推廣經(jīng)驗，以發(fā)揮示范引領功能。

6 結語

總而言之，科學開展全域整治在助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展上具有諸多優(yōu)勢與可行性，相關部門應通過強化耕地保護，盤活鄉(xiāng)村存量建設用地，統(tǒng)籌實施全要素整治，加大全域整治資金支持與監(jiān)管體系建設，抓好示范典型等，來提升全域整治效果，早日實現(xiàn)多贏發(fā)展目標。