林業(yè)行政執(zhí)法主體問題探究

●宋佳怡

2019年11月起，令全球震驚的澳大利亞叢林大火肆虐不息，蔓延至每一個州，先后導(dǎo)致數(shù)十人喪生，幾億只動物死亡，許多城市宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。這場牽動著全球人心的叢林大火爆發(fā)和很難遏制的原因有很多。2019年11月起當(dāng)局已就因大約200宗和林火相關(guān)的罪行，對183人提出了警告或檢控。引起火災(zāi)的原因有很多，有蓄意縱火，也有不小心丟棄煙頭導(dǎo)致的，這也是全球森林火災(zāi)發(fā)生的主要原因。在這場災(zāi)難中我們看到無數(shù)動物流離失所，濃煙遮天蔽日，慘不忍睹。從經(jīng)濟(jì)到生態(tài)以及各個方面，這場大火給澳大利亞甚至于全人類都帶來了無法挽回的損失，因為森林資源并不僅僅關(guān)乎于一個國家，更是與整個生態(tài)系統(tǒng)息息相關(guān)，林業(yè)資源的存在與否關(guān)乎到整個地球。這場大火也是給了全世界的一個嚴(yán)重的警告，因此，切實加強對林業(yè)各個方面的管控已迫在眉睫。

森林被稱為地球之肺，對于全球生態(tài)的作用至關(guān)重要，截至2019年9月，我國森林覆蓋率已達(dá)22.96%。作為多年森林覆蓋率居于全球第一而且遠(yuǎn)超于其他國家的日本，其森林覆蓋率已達(dá)70%，日本在管理制度、林業(yè)發(fā)展、行政執(zhí)法等方面都有很多可以借鑒之處。本文將通過對于我國林業(yè)行政執(zhí)法問題的研究中行政主體方面進(jìn)行詳細(xì)分析，并對比日本的管理制度作一總結(jié)，同時提出相關(guān)建議。

一、林業(yè)行政執(zhí)法依據(jù)及執(zhí)法范圍

（一）林業(yè)行政主體

林業(yè)行政執(zhí)法主體是由國家賦予的行政執(zhí)法權(quán)，并且用自己的名義從事林業(yè)行政執(zhí)法的活動，能夠獨立承擔(dān)由林業(yè)行政執(zhí)法所產(chǎn)生的法律責(zé)任的林業(yè)行政機(jī)關(guān)或組織。根據(jù)《中華人民共和國森林法》第九條、三十四條，《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第六條、《林業(yè)行政執(zhí)法證件管理辦法》第一條，《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》等都為我國的林業(yè)行政執(zhí)法主體提供了法律依據(jù)。根據(jù)以上依據(jù)，我們可以大致把林業(yè)行政執(zhí)法主體做出以下分類：國務(wù)院林業(yè)主管部門、縣級以上地方人民政府、森林公安部門、經(jīng)有林業(yè)執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)授權(quán)給組織或者個人以林業(yè)行政處罰權(quán)，如植物檢疫機(jī)構(gòu)、林業(yè)站、護(hù)林員等。

（二）林業(yè)行政主體執(zhí)法范圍

為了明確問題根源，有條理地開展工作，首要任務(wù)就是要明確好行政主體的執(zhí)法范圍，明確各方職權(quán)，以免出現(xiàn)問題歸責(zé)不明晰，多方推諉責(zé)任。所以根據(jù)我國相關(guān)法律中關(guān)于執(zhí)法權(quán)限的規(guī)定，法律所賦予行政主體的管理范圍大概分為以下幾個方面。第一，根據(jù)《森林法》第九條規(guī)定，縣級以上地方人民政府是本轄區(qū)內(nèi)林業(yè)行政執(zhí)法主體，根據(jù)《森林法》第四條地方政府也可設(shè)立專職。比如劃定護(hù)林區(qū)，建立林長制，配備護(hù)林員等。有責(zé)任于保護(hù)林業(yè)資源，修復(fù)生態(tài)，督促相關(guān)組織對林業(yè)進(jìn)行管理等。

第二，根據(jù)《森林法》第十二條，對于加強對于森林資源保護(hù)的意識普及是林業(yè)行政主體的義務(wù)，有責(zé)任鼓勵民眾加入到森林資源保護(hù)的宣傳活動中來，鼓勵當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c綠化，提高民眾的參與度。

第三，對于森林衍生資源負(fù)有保護(hù)義務(wù)，比如對野生動物、古樹名樹珍貴植物等進(jìn)行保護(hù)，并對于捕殺野生動物的人進(jìn)行處罰。

第四，根據(jù)《林業(yè)行政執(zhí)法證件管理辦法》第六條中的各項條款，對于林業(yè)執(zhí)法工作人員進(jìn)行考核培訓(xùn)等都有嚴(yán)格的要求。

第五，我國《森林法》中規(guī)定將森林劃分為商品林和公益林。合理劃分，高效利用。并且要明確關(guān)于商品林的承保責(zé)任，明確主體，歸責(zé)明確。

二、林業(yè)行政主體存在的問題

（一）執(zhí)法權(quán)規(guī)定不明確

相關(guān)法律法規(guī)對于職權(quán)范圍、執(zhí)法手段規(guī)定得不細(xì)致，常常會出現(xiàn)逾權(quán)或者怠政的情況，上級制度松散對于下級就沒有震懾作用，以至于林業(yè)相關(guān)法規(guī)對于生活在林區(qū)平民百姓而言也只不過是空文而已，而且這會極大地降失司法的公信力。我國《森林法》自1984年頒布起已經(jīng)30多年了，至2020年7月1日才適用新的《森林法》，截至2019年底也才進(jìn)行了三次修訂，更新速度緩慢，沒有跟上經(jīng)濟(jì)、政治等方面發(fā)展的進(jìn)程，而且我國1984年頒布的森林法一直圍繞著開發(fā)林業(yè)資源為立法宗旨，滯后的法規(guī)是無法起到有效規(guī)范的作用的。相比于日本，其林業(yè)管理制度歷經(jīng)百年，進(jìn)行了數(shù)次修訂并且多次重新頒布森林法，直至今天形成了這樣標(biāo)準(zhǔn)完整的林業(yè)執(zhí)法管理體系。而如今日本的森林法已經(jīng)針對老齡化的趨勢來開展林業(yè)相關(guān)的工作和計劃，考慮周全，內(nèi)容細(xì)密。法規(guī)的更改及時跟進(jìn)于政治、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改變，這也是日本森林覆蓋率連續(xù)居于世界首位的硬性條件。

（二）執(zhí)法人員素質(zhì)較低

林區(qū)大多數(shù)處于祖國的邊陲地帶，經(jīng)濟(jì)水平落后，發(fā)展緩慢，相對應(yīng)的政治建設(shè)制度并不先進(jìn)。并非所有的林業(yè)執(zhí)法人員都是通過考試選拔上來的，更不具有極高的相關(guān)法律素養(yǎng)，缺乏責(zé)任意識以及道德追求。缺少專業(yè)的知識，不了解先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備，就沒有科學(xué)的管理方法和思維方式。不按照標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法程序、沒有相關(guān)的法律知識且道德素質(zhì)低下，這樣的執(zhí)法人員所組成的執(zhí)法隊伍就無法支持構(gòu)建強有力的林業(yè)執(zhí)法體制。

（三）政府方面對于民眾的宣傳教育不足

林業(yè)主體不僅包括政府的執(zhí)法部門，更包括森林承包人、林區(qū)居民等。這些以林業(yè)資源為生存條件的人，他們作為林業(yè)資源最直接的接觸者，缺乏林業(yè)資源可再生的意識、思想落后、不懂法律就會嚴(yán)重阻礙我國的林業(yè)法制化進(jìn)程。比如在筆者的家鄉(xiāng)伊春，一個以紅松聞名的林區(qū)，紅松作為我國珍貴的資源，砍伐紅松已被列入刑法，即使面臨嚴(yán)重的處罰，也仍有人妄圖掩耳盜鈴，知法犯法，這類行徑是我們所要嚴(yán)厲打擊的，思想意識是一切政策得以建立穩(wěn)定的根基。所以，政府方面對于民眾的宣傳教育不足也是執(zhí)法部門的問題之一。

（四）沒有引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源開發(fā)之間的平衡

平衡經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾是行政主體的職責(zé)。其實從實質(zhì)上來看，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和森林資源保護(hù)是相互矛盾的，要想平衡經(jīng)濟(jì)與生態(tài)需要科學(xué)理論的指導(dǎo)以及先進(jìn)的管理經(jīng)驗還要有專業(yè)的儀器檢測。沒有國家對于開發(fā)林業(yè)資源專門的引導(dǎo)，就不能對森林資源進(jìn)行有效的利用，進(jìn)而導(dǎo)致林業(yè)資源浪費。所以只有明確細(xì)化各方的責(zé)任，制定平衡的標(biāo)準(zhǔn)，才能夠降低由于對于經(jīng)濟(jì)利益的追求而造成對林業(yè)資源的破壞性。

三、對于林業(yè)行政執(zhí)法主體問題的建議

（一）完善執(zhí)法隊伍的監(jiān)督制度

首先，針對執(zhí)法隊伍內(nèi)部必須明確職權(quán)分類的問題。要保證隊伍的清正廉潔和有效的執(zhí)法力度，遵守《林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》中的相關(guān)規(guī)定，要將層級監(jiān)督和獎懲制度有效地結(jié)合，橫向縱向雙管齊下，防止內(nèi)部抱團(tuán)、相互包庇、弄虛作假的現(xiàn)象。其次，要特別注意：《林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》于1996年頒布至今，會有不切合當(dāng)代社會實際情況的地方，各林業(yè)主管部門要根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)的實際情況來定奪。

（二）改革執(zhí)法隊伍

1.建立完善的監(jiān)督機(jī)制。執(zhí)法人員作為整個林業(yè)行政執(zhí)法主體中的最關(guān)鍵一環(huán)，其工作在林業(yè)執(zhí)法一線，直接接觸林區(qū)群眾，影響到整個執(zhí)法公信力的實現(xiàn)。所以執(zhí)法人員要嚴(yán)格地遵守法律法規(guī)，保證執(zhí)法程序的正確性，維護(hù)法律的威嚴(yán)。提高執(zhí)法人員自身的法律素養(yǎng)、職業(yè)素養(yǎng)，加強學(xué)習(xí)，建立完善的監(jiān)督機(jī)制。

2.提高執(zhí)法人員的選拔標(biāo)準(zhǔn)。要傾向于具有相當(dāng)豐富的林業(yè)知識，可以從當(dāng)?shù)刈陨淼牧謶糁羞M(jìn)行選拔，同時要有一定的法律知識修養(yǎng)。

3.要注意道德方面的考核。進(jìn)一步關(guān)注執(zhí)法隊伍內(nèi)部的道德監(jiān)督、風(fēng)評等，不定期地審核小組進(jìn)行審查。

4.建立責(zé)任追究制度。上層執(zhí)法人員要嚴(yán)格規(guī)范其自身行為，對于民眾要起到示范作用，注重榜樣的力量，更好地知法、懂法、守法。每一個林業(yè)基站都有一個本地區(qū)的林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，并承擔(dān)連帶責(zé)任。

5.對于考核制進(jìn)行創(chuàng)新。創(chuàng)新考核機(jī)制，比如，每月考核占比年考核成績，根據(jù)最終考核結(jié)果確定年終獎等，表現(xiàn)良好則可以獲得嘉獎，有重大突出表現(xiàn)的則可以進(jìn)行頒獎、宣傳事跡等。

（三）政府要加大對于林區(qū)民眾的宣傳教育

根據(jù)上文中行政主體職權(quán)范圍，增強宣傳教育是其責(zé)任。每年的3月21日是世界林業(yè)節(jié)，3月12日是植樹節(jié)，因此，可以將每年的三月作為林業(yè)宣傳月，招募志愿者，例如組織大學(xué)生等有較高文化素養(yǎng)的公民到社區(qū)進(jìn)行宣傳，通過列舉破壞森林危害等事例來提高民眾的林業(yè)保護(hù)意識，合理引導(dǎo)，獎罰分明。對于擅自砍伐或者觸犯法律中明文規(guī)定的事由，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定程序依法處置，并發(fā)公告，以達(dá)到警示作用。對于某些特殊地區(qū)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐墓蛄妓走M(jìn)行規(guī)范的補充，但是當(dāng)個別人用習(xí)慣來對抗法律的話，執(zhí)法人員應(yīng)予以嚴(yán)格依法執(zhí)行，堅守執(zhí)法原則，不做任何讓步。

（四）國家對林業(yè)方面的投入，引導(dǎo)農(nóng)林戶平衡經(jīng)濟(jì)與生態(tài)

對于平衡經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展之間的問題，要是由國家對于開發(fā)林業(yè)資源的主體進(jìn)行引導(dǎo)。比如，對于農(nóng)林戶要進(jìn)一步提高和保障他們的基本收入，以打消他們采取其他極端的手段來獲取林業(yè)資源的想法；對于大型開發(fā)企業(yè)，應(yīng)制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，來限制資源開采量以保護(hù)可持續(xù)發(fā)展；對于污染的排放量不得超過國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；凈化排放物的技術(shù)要達(dá)到先進(jìn)水平。國家要將林業(yè)方面的專家與林戶進(jìn)行對接，做到理論與實踐的有效結(jié)合，既能讓專家了解到林業(yè)的第一手資料，提高相關(guān)的理論知識，又能為農(nóng)戶提供科學(xué)的指導(dǎo)。

四、總結(jié)

森林資源對一個國家無論是從經(jīng)濟(jì)方面還是政治方面都非常重要，所以對于林業(yè)方面的管理更應(yīng)加強。讓我們感到欣慰的是，目前我國森林覆蓋率正在穩(wěn)步上升，但同時，我們不能有絲毫的大意，必須切實做好相關(guān)的行政執(zhí)法，依法治人，規(guī)范行政主體的行為，從法制規(guī)范到自身素質(zhì)再到民眾支持，保證各方力量都能夠積極參與到林業(yè)資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展上來，提供公眾參與感才能有效地提高治理效率。法治是國之重器，《法律稻草人》中有這樣一句話：司法權(quán)威，如果沒有社會的尊重與信賴托往，就是建立在流沙上的塔，置于風(fēng)中的蠟燭。所以只有行政主體嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，才能對全社會起到示范作用，才能穩(wěn)固民眾信賴之基。有良法沒有良人，無論是完善林業(yè)還是其他各個方面，將是事半功倍。