山西非基本公共服務(wù)社會化供給的現(xiàn)狀及對策研究

●張彥波

非基本公共服務(wù)是指由政府為滿足更高層次的社會公共需求，主要依靠市場機(jī)制提供的服務(wù)和產(chǎn)品。“支持社會力量增加非基本公共服務(wù)供給”已經(jīng)成為山西公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)。近年來山西社會領(lǐng)域公共服務(wù)投入不斷加大，基礎(chǔ)設(shè)施條件和服務(wù)水平不斷提高，但相對于人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要，仍然存在供給不足、質(zhì)量不高、發(fā)展不均衡等突出問題，托幼、上學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老等方面的服務(wù)質(zhì)量和水平與群眾期待還有不小差距。文章擬通過剖析制約社會力量參與非基本公共服務(wù)供給的問題所在，找準(zhǔn)改革發(fā)展的著力點(diǎn)，探索科學(xué)、健康的發(fā)展路徑，有效提升非基本公共服務(wù)供給效率，真正增強(qiáng)人民群眾的獲得感、滿足感和幸福感。

一、山西支持社會力量增加非基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

近年來，社會力量參與非基本公共服務(wù)供給的政策持續(xù)利好，山西非基本公共服務(wù)社會化供給取得了較大成效，社會投資數(shù)量顯著提升，在民辦教育、社會辦醫(yī)以及社會化養(yǎng)老等方面初步形成模式多樣、主體多元、積極發(fā)展的局面，在彌補(bǔ)不足、豐富資源供給、緩解供需矛盾、激發(fā)發(fā)展活力等方面發(fā)揮了重要作用，成為政府基本公共服務(wù)的有益補(bǔ)充。

（一）政策環(huán)境持續(xù)優(yōu)化

山西鼓勵社會力量參與非基本公共服務(wù)供給的政策主要經(jīng)歷了初步放開階段（1978～1991年）、鼓 勵 發(fā) 展 階 段（1992～2002年）、支 持 與 規(guī) 范 階 段（2003～2010年）和提質(zhì)發(fā)展階段（2011年至今）。目前，支持社會力量增加非基本公共服務(wù)供給已經(jīng)進(jìn)入提質(zhì)發(fā)展階段，山西更加注重對社會力量的鼓勵和支持，政策環(huán)境更加優(yōu)化。2011年，山西省人民政府出臺《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的實施意見》（晉政發(fā)〔2011〕9號），積極引導(dǎo)民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，包括引導(dǎo)民間資本參與發(fā)展醫(yī)療事業(yè)、教育和社會培訓(xùn)事業(yè)、社會福利事業(yè)、政策性住房建設(shè)以及文化、旅游和體育產(chǎn)業(yè)；2017年，山西省出臺了符合省情實際的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》（晉政辦發(fā)〔2017〕139號），提出要在社會需求大、供給不足、群眾呼聲高的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育領(lǐng)域盡快有所突破；2018年，山西省人民政府辦公廳印發(fā)《山西省支持社會力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)的實施方案》（晉政辦發(fā)〔2018〕37號），提出要進(jìn)一步激發(fā)醫(yī)療領(lǐng)域社會投資活力，調(diào)動社會辦醫(yī)積極性，全面提升社會力量提供醫(yī)療服務(wù)的能力和水平；同年，山西出臺《關(guān)于支持和規(guī)范社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康有序發(fā)展的若干意見》（晉政辦發(fā)〔2018〕75號），提出要以實行分類管理為突破口，創(chuàng)新體制機(jī)制，完善扶持政策，加強(qiáng)規(guī)范管理，提高辦學(xué)質(zhì)量，調(diào)動社會力量興辦教育的積極性,促進(jìn)民辦教育健康有序發(fā)展。相關(guān)政策的出臺，為社會力量參與非基本公共服務(wù)供給提供了有力的依據(jù)和支撐。

（二）社會投資穩(wěn)步提升

在政策持續(xù)優(yōu)化的背景下，山西公共服務(wù)領(lǐng)域的民間投資數(shù)量穩(wěn)步提升，社會投資活力逐步增強(qiáng)。根據(jù)《山西統(tǒng)計年鑒》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，公共服務(wù)領(lǐng)域的固定投資按教育、衛(wèi)生和社會工作、文化體育和娛樂業(yè)三大領(lǐng)域分類。截至2017年底，三大領(lǐng)域自籌資金、社會集資及個人資金等的固定投資總額達(dá)到111.23億元。其中，教育領(lǐng)域自籌資金和社會集資、個人資金等的總投資達(dá)到34.2億元，衛(wèi)生和社會工作領(lǐng)域自籌資金和社會集資、個人資金等的總投資達(dá)到35.48億元，文化、體育和娛樂業(yè)自籌資金和社會集資、個人資金等的總投資達(dá)到41.54億元，均出現(xiàn)不同程度的增長，這在一定程度上反映了社會力量在參與非基本公共服務(wù)供給方面的活力有所增強(qiáng)。

（三）資源供給不斷豐富

在民辦教育領(lǐng)域，截至2018年底，山西共有各級各類民辦學(xué)校3644所（不含民辦特殊教育學(xué)校），占全省總數(shù)的23.75%；民辦教育在校生1291812人，占全省總數(shù)的20.34%。其中，民辦幼兒園幾乎占據(jù)山西幼教事業(yè)“半壁江山”。截至2018年底，山西民辦幼兒園2971所，占全省總數(shù)的42.61%。民辦高中辦學(xué)活力和競爭力不斷增強(qiáng)。截至2018年底，山西民辦普通高中數(shù)量達(dá)到159所，占全省總數(shù)的31.05%。民辦中職、中專、職高發(fā)展趨于平緩。截至2018年底，山西民辦中等職業(yè)教育學(xué)校（不含技工學(xué)校、中等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)、附設(shè)中職班）在校生64100人，占全省總數(shù)的17.31%；畢業(yè)生20021人，占全省總數(shù)的14.89%。民辦普通中專學(xué)校13所，占全省總數(shù)的14.61%；畢業(yè)生4082人，占全省總數(shù)的10.79%。民辦職業(yè)高中學(xué)校80所，占全省總數(shù)的34.93%；在校生51081人，占全省總數(shù)的30.23%；畢業(yè)生15939人，占全省總數(shù)的26.54%。民辦高校成為公辦高等教育的有益補(bǔ)充，顯現(xiàn)出旺盛的生命力和巨大的發(fā)展?jié)摿?。截?018年底，山西民辦普通高等學(xué)校15所，占全省總數(shù)的18.07%；其中本科院校10所，占本科院?？倲?shù)的30.3%；高職（?？疲┰盒?所，占高職（專科）院?？倲?shù)的10%。民辦普通本?？圃谛Ｉ?31594人，占全省總數(shù)的17.19%；民辦普通本專科畢業(yè)生34359人，占全省總數(shù)的15.86%。

在社會辦醫(yī)領(lǐng)域，山西民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量、人員、診療量占比均持續(xù)增長，增長幅度超過全省總體增幅。截至2018年底，山西注冊登記的非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)（包括各類診所）15978個，占全部醫(yī)療機(jī)構(gòu)的40%，比2008年增加11401個。其中，非公立醫(yī)院893所，比2008年增加476所，比2014年增加341所；占全省醫(yī)院總數(shù)的65.3%，比2014年提高20.6%。執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師2.7萬人，占全部醫(yī)療機(jī)構(gòu)從業(yè)醫(yī)師27.2%。山西省各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)總診療人次呈增長趨勢，民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)總診療人次和出院人次的增幅均高于公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，山西民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量不斷擴(kuò)大，不同層次、不同類型的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到了較大發(fā)展。截至2018年底，山西共有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)313個，占全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)的31.6%，較“十三五”初期明顯增長，且呈逐年上升態(tài)勢。養(yǎng)老志愿隊伍不斷擴(kuò)大。據(jù)相關(guān)資料顯示，近年來山西注冊志愿者每年增加速度很快，截至2019年8月，全省注冊志愿者達(dá)266.67萬人，擁有志愿服務(wù)組織2623個，在一定程度上對社會化養(yǎng)老的發(fā)展起到了促進(jìn)作用。

（四）經(jīng)營模式多樣發(fā)展

在社會辦醫(yī)領(lǐng)域，山西社會資本以獨(dú)資經(jīng)營和股份制為主，逐步形成了一批跨地域連鎖經(jīng)營，集醫(yī)、產(chǎn)、研為一體的本土化醫(yī)療管理集團(tuán)。民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過收購、兼并、托管等形式參與公立醫(yī)院改制重組，逐步健康有序發(fā)展；在民辦教育領(lǐng)域，山西積極引導(dǎo)社會資本參與發(fā)展教育和社會培訓(xùn)事業(yè)，民間資本以獨(dú)資、股份、合作等多種形式興辦高等學(xué)校、中小學(xué)校、幼兒園、職業(yè)教育等各類教育和社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；在社會化養(yǎng)老領(lǐng)域，社會資本主要通過公建民營、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)等多種方式，投資建設(shè)老年公寓、老年服務(wù)中心、康復(fù)中心等多樣化多層次的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，逐步形成政府與社會力量多元化投資主體興辦的格局。

二、當(dāng)前增加非基本公共服務(wù)供給面臨的難題和短板

長期以來，山西公共服務(wù)領(lǐng)域特別是非基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”狀況，尤其是隨著公眾對公共服務(wù)的需求越來越旺盛，政府公共服務(wù)供給不足矛盾日益凸顯。目前山西非基本公共服務(wù)供給依然不足，發(fā)展不平衡的矛盾仍然突出，建立健全非基本公共服務(wù)體系，完善非基本公共服務(wù)社會化供給仍然面臨許多困難和挑戰(zhàn)。

（一）供需結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出

隨著收入不斷增長，社會保障范圍和水平不斷提高，山西居民消費(fèi)能力持續(xù)提升，消費(fèi)結(jié)構(gòu)由“生存型”向“發(fā)展型”升級，更加注重追求生活品質(zhì)，對教育、健康、養(yǎng)老等非基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的要求快速提升，需求結(jié)構(gòu)多層次、多樣化、特色化的差異性特征日益明顯。但是目前，山西非基本公共服務(wù)的總體供給能力與居民需求快速增長的現(xiàn)狀仍不適應(yīng)，非基本公共服務(wù)發(fā)展總體水平與先進(jìn)地區(qū)仍存在不小的差距，非基本公共服務(wù)社會化供給壓力與日俱增。具體表現(xiàn)在教育領(lǐng)域，入園難問題反映強(qiáng)烈，價格適中的幼兒園資源非常緊缺，優(yōu)質(zhì)高中教育資源與廣大市民“上好學(xué)”的強(qiáng)烈需求還有較大差距，技能型人才培養(yǎng)還不能與山西轉(zhuǎn)型發(fā)展產(chǎn)業(yè)升級緊密對接，高等教育的人才培養(yǎng)能力、知識創(chuàng)新能力、社會服務(wù)能力亟需提升；在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，“名院看病難”訴求強(qiáng)烈，群眾就醫(yī)負(fù)擔(dān)較重，兒童醫(yī)療、精神衛(wèi)生、康復(fù)護(hù)理等醫(yī)療衛(wèi)生資源存在較大缺口，滿足特殊需求的醫(yī)療服務(wù)和衛(wèi)生保健服務(wù)供給依然不足；在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，仍存在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源結(jié)構(gòu)性緊缺的問題，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求，而民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因價格或服務(wù)條件問題使許多老年人望而卻步，社會力量在提供居家養(yǎng)老服務(wù)方面供給不足等。

（二）發(fā)展不平衡問題較為嚴(yán)重

由于頂層設(shè)計缺乏、統(tǒng)籌規(guī)劃不足以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡等多重因素的影響，社會力量投資非基本公共服務(wù)仍然存在發(fā)展不平衡等問題。

一是民辦公辦發(fā)展規(guī)模不平衡。例如在社會辦醫(yī)方面，與公立醫(yī)院相比，民營醫(yī)院規(guī)模普遍偏小，“多而不強(qiáng)”，上規(guī)模和檔次的很少。2018年，山西注冊登記的非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)15978個，其中，非公立醫(yī)院893所，僅占5.6%，剩下的94.4%中多是各類診所。民營醫(yī)院服務(wù)量占比偏低。2018年，山西民營醫(yī)院診療人次985萬，僅占全省公立醫(yī)院診療人次的19.3%，同期民營醫(yī)院占全省醫(yī)院總數(shù)的65.3%，服務(wù)量與機(jī)構(gòu)數(shù)量不成正比。在民辦教育方面，中小學(xué)階段（其中小學(xué)和初中為義務(wù)教育階段，屬于基本公共服務(wù)范疇，但因與高中階段存在類似的發(fā)展矛盾與問題，因此將小學(xué)、初中和高中階段合并進(jìn)行分析）民辦與公辦不協(xié)調(diào)問題突出。根據(jù)2017年山西省人大的檢查結(jié)果，太原市30.4%的普通高中生、31.6%的初中生在民辦學(xué)校，運(yùn)城市32.9%、臨汾市35.6%的普通高中為民辦學(xué)校，朔州市46.1%的中小學(xué)生、44.2%的中小學(xué)教職工在民辦學(xué)校，朔州市的懷仁縣因民辦教育發(fā)展迅速，這種現(xiàn)象更為明顯，67%的中小學(xué)生、61%的中小學(xué)教師在民辦學(xué)校，城區(qū)占比更高，有的吸納能力已遠(yuǎn)超當(dāng)?shù)厣戳?。民辦學(xué)校在提供教育資源、與公辦學(xué)?；パa(bǔ)互促的同時，出現(xiàn)了招生政策博弈、惡性爭奪生源及超計劃招生從而產(chǎn)生眾多無學(xué)籍學(xué)生等問題，造成教育資源特別是公辦資源的極大浪費(fèi)。在養(yǎng)老服務(wù)方面，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“門可羅雀”，調(diào)研中山西多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映入住率低于30%，這極大地阻礙了社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)的動力。

二是民辦公辦服務(wù)質(zhì)量不平衡。在社會辦醫(yī)領(lǐng)域，由于大量的門診部及診所規(guī)模的民營機(jī)構(gòu)無法獲得醫(yī)療保險資格，民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)在硬件設(shè)施、診療技術(shù)、管理水平等方面與公立醫(yī)院還有相當(dāng)差距。而且相較于公立醫(yī)院，社會辦醫(yī)的服務(wù)領(lǐng)域相對較窄。社會辦非基本醫(yī)療服務(wù)需要滿足群眾多元化、高層次的健康需求，而山西目前社會辦醫(yī)服務(wù)領(lǐng)域主要集中在門檻低、回報高的婦（兒）科、眼科、口腔科、整形美容、泌尿外科等方面，社會辦醫(yī)專科特色不突出，競爭力不足，未形成與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)差異化發(fā)展、功能互補(bǔ)、合理競爭的局面，尚未樹立社會辦醫(yī)品牌。在社會化養(yǎng)老領(lǐng)域，小型民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)居多，與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，空間狹小、設(shè)施簡陋、衛(wèi)生條件較差，服務(wù)質(zhì)量欠佳的情況較為突出。

三是地區(qū)間發(fā)展不平衡。例如在社會辦醫(yī)領(lǐng)域，山西民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)尤其是優(yōu)質(zhì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)主要集中在太原、同蒲鐵路沿線等經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)和交通便利的地區(qū)，太行、呂梁“兩山”區(qū)域資源相對薄弱，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、床位、人員配置情況遠(yuǎn)低于全省平均水平。同時，農(nóng)村與城市發(fā)展存在差距，且基層民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力與水平不高。在民辦教育和社會養(yǎng)老領(lǐng)域，存在同樣的狀況，農(nóng)村與城市發(fā)展的差距較大，非基本公共服務(wù)資源在地區(qū)間的配置有待進(jìn)一步優(yōu)化。

（三）人才資金等運(yùn)營要素不足

目前，人才、資金等運(yùn)營要素不足仍是社會力量參與非基本公共服務(wù)供給的主要障礙。例如在社會化養(yǎng)老領(lǐng)域，一方面，人才隊伍建設(shè)面臨困境。按照國際慣例，養(yǎng)老護(hù)理員與失能、半失能老人的比例應(yīng)為1∶3，但是在課題組調(diào)研的山西民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，有70%以上只能達(dá)到1∶5，甚至個別機(jī)構(gòu)只能達(dá)到1:7。養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才嚴(yán)重不足，養(yǎng)老護(hù)理員學(xué)歷低，超過70%都是初中及以下文憑，擁有職業(yè)資格證書的更是寥寥無幾。工資待遇低、工作難度大、工作時間長、社會地位低、人文關(guān)懷匱乏等原因?qū)е吗B(yǎng)老護(hù)理員的招聘困難重重。另一方面，運(yùn)轉(zhuǎn)資金不足且盈利能力較弱。民辦企業(yè)投資創(chuàng)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，普遍存在回報周期長、投資風(fēng)險大的問題。調(diào)研所涉及的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，1～3年能收回投資的僅有3.4%，4～6年能收回投資的占5.2%，而10年以上才能收回投資的占絕大多數(shù)，達(dá)到70.6%。同時，融資渠道不暢，不少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在申請商業(yè)貸款時，由于用地性質(zhì)為醫(yī)衛(wèi)慈善用地，不符合抵押條件，或者因輕資產(chǎn)運(yùn)營缺乏抵押資產(chǎn)，并且財務(wù)報表上的預(yù)期盈利多不符合銀行要求，獲得貸款的難度很大，限制了這些機(jī)構(gòu)新建擴(kuò)建。這些都成為阻礙社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)的瓶頸。

在社會辦醫(yī)方面，也存在人才匱乏和融資困難的問題。目前山西民營醫(yī)院的醫(yī)師隊伍主要由公立醫(yī)院退休人員和大中專醫(yī)學(xué)院剛畢業(yè)的學(xué)生組成，年齡結(jié)構(gòu)不合理，醫(yī)務(wù)人員流動大，醫(yī)師隊伍穩(wěn)定性差。由于社會辦醫(yī)在規(guī)模、行業(yè)地位方面相對于公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)來說比較薄弱，導(dǎo)致社會辦醫(yī)對年輕骨干技術(shù)人才缺乏吸引力，引進(jìn)人才難度大，造成人才結(jié)構(gòu)出現(xiàn)斷層，不利于形成規(guī)范的人才培養(yǎng)和建設(shè)體系。在融資方面，社會辦醫(yī)也存在投入大、周期長的特點(diǎn)，據(jù)調(diào)研，民營醫(yī)院從拿到執(zhí)照開業(yè)到正常運(yùn)行至少需要5年左右。而目前山西多數(shù)民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)都注冊為非營利性機(jī)構(gòu)，其設(shè)施不得作為抵押物來進(jìn)行貸款，因此民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)既不像公立醫(yī)院有政府信用做后盾申請貸款，又不能申請抵押貸款，也難以像國外非營利性醫(yī)院一樣通過發(fā)行免稅債券等形式融資，民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)融資難問題突出。這些問題在很大程度上阻礙了社會資本參與非基本醫(yī)療服務(wù)供給的步伐。

在民辦教育領(lǐng)域，教師穩(wěn)定性差是山西民辦學(xué)校人才匱乏的突出原因。據(jù)調(diào)研，民辦學(xué)校大約每學(xué)期有20%左右的教師流失率，多的甚至達(dá)到40%。導(dǎo)致這一問題的核心原因是，民辦教師與公辦教師具有同等法律地位，但保障不力。民辦學(xué)校對教師參加培訓(xùn)、教科研活動及學(xué)術(shù)交流等投入同公辦學(xué)校還存在較大差距。

（四）市場監(jiān)管能力體系不完善

目前山西對社會力量參與非基本公共服務(wù)供給缺乏必要的監(jiān)管措施，各監(jiān)督部門的職責(zé)不夠明確，監(jiān)管體系仍不完善，“重審批、輕監(jiān)管，重資質(zhì)、輕運(yùn)營，重執(zhí)法、輕指導(dǎo)”的監(jiān)管問題在各領(lǐng)域不同程度地存在。例如在社會辦醫(yī)領(lǐng)域，監(jiān)管工作涉及職能部門較多，各部門各自為戰(zhàn)，職責(zé)分工不明，部門之間協(xié)同性差，造成監(jiān)管過于分散，體系不健全，沒有形成有效的監(jiān)管。

在對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管中也存在同樣的問題，多頭監(jiān)管、力量分散的問題比較突出，信息化、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段在社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面的應(yīng)用還比較有限，監(jiān)管主要集中在硬件設(shè)施和資質(zhì)審核方面，對服務(wù)質(zhì)量和安全方面的監(jiān)管服務(wù)還很欠缺，導(dǎo)致監(jiān)督不徹底?，F(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制多以內(nèi)部監(jiān)督為主，且通常采取的形式是自上而下，大多屬于事后監(jiān)督，機(jī)構(gòu)自身缺乏主動性。

在民辦教育領(lǐng)域，民辦學(xué)校實行非營利性和營利性分類管理改革后，民辦學(xué)校分類管理也面臨法律制度銜接、法人登記條件、監(jiān)管體系等方面的配套措施問題。部分民辦學(xué)校依賴其長期以來的營利路徑，仍然以非營利性的名義繼續(xù)營利從而選擇非營利屬性。按照法律規(guī)定，民辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照同級同類公辦學(xué)校執(zhí)行。但部分民辦學(xué)校只注重教學(xué)樓、宿舍樓、學(xué)生食堂建設(shè)，而對于理化實驗室、儀器室、電腦室、多媒體教室等場所配置不全、質(zhì)量偏低，存在“小場地大用、一地多用”的現(xiàn)象。大量校外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)、午托機(jī)構(gòu)，以及規(guī)模小、品質(zhì)低的民辦幼兒園，普遍沒有經(jīng)過審批，不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)化要求，安全隱患突出。監(jiān)管體系的不健全，使得這些問題在許多民辦學(xué)校仍未得到有效改善。

（五）政策配套和落實有待完善

盡管山西在土地、稅費(fèi)、補(bǔ)貼等方面對社會力量增加非基本公共服務(wù)供給陸續(xù)出臺了相關(guān)支持政策，但仍存在配套政策不完善、政策落實難等問題。例如，在社會化養(yǎng)老領(lǐng)域，有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映，國家《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》中明確規(guī)定，“民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有相同的土地使用政策”，但目前有限的城區(qū)養(yǎng)老設(shè)施用地還是優(yōu)先供給公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往只能在較偏遠(yuǎn)的郊區(qū)發(fā)展。有營利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映，現(xiàn)行政策對營利性機(jī)構(gòu)優(yōu)惠扶持相對較少，在建設(shè)補(bǔ)助以及免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)所得稅、行政事業(yè)性收費(fèi)等方面只有非營利性機(jī)構(gòu)能夠享受，即使是能獲得政策扶持的非營利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，很多時候也會遇到補(bǔ)貼款項發(fā)放周期長、前期資金墊付壓力大等難題。在社會辦醫(yī)領(lǐng)域和民辦教育領(lǐng)域，也不同程度存在土地、稅收政策難落實的情況。

（六）社會整體信任度仍然不高

根據(jù)分領(lǐng)域調(diào)查問卷顯示，在社會辦醫(yī)和社會化養(yǎng)老領(lǐng)域，社會信任度不高的情況比較普遍，在這兩個領(lǐng)域，“公比私好”依然是占統(tǒng)治地位的主流意識形態(tài)，這種狀況很大程度上影響了社會資本的熱情和動力。在社會辦醫(yī)領(lǐng)域，傳統(tǒng)觀念的影響較深，受舊有體制、文化的影響，部分居民對公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)有種天然的信任和認(rèn)同，對社會辦醫(yī)存在著認(rèn)識誤區(qū)。他們認(rèn)為公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)更具有公益性、保障性與安全感，對社會辦醫(yī)存有疑慮和偏見，因此在選擇就醫(yī)時更傾向選擇公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)。根據(jù)調(diào)查問卷統(tǒng)計，67.5%的人不愿到民營醫(yī)院看病。選擇到民營醫(yī)院的就診人群主要為農(nóng)民，公務(wù)員、企事業(yè)單位較少。在社會化養(yǎng)老領(lǐng)域，這種傾向更為明顯。山西大多數(shù)老年人養(yǎng)老觀念相對保守，受傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老和計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的“福利養(yǎng)老”觀念的影響，“花錢買養(yǎng)老服務(wù)”的養(yǎng)老習(xí)慣尚未形成。對山西部分城市社區(qū)和農(nóng)村老人發(fā)放的調(diào)查問卷統(tǒng)計結(jié)果顯示，85%的老年人都愿意選擇居家養(yǎng)老，而不愿意去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的選擇上，更是90%以上的老人都愿意選擇公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。由于社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)起步晚，宣傳不到位、運(yùn)營不成熟等因素也影響著老年群體對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信任，影響了其選擇意愿。

三、山西支持社會力量增加非基本公共服務(wù)供給的政策建議

支持社會力量增加非基本公共服務(wù)供給，深化社會領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要從行業(yè)準(zhǔn)入、財政支持、金融優(yōu)惠、土地保障、人才支撐、“放管服效”改革等方面完善相關(guān)政策，充分挖掘社會領(lǐng)域投資潛力，提升非基本公共服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量水平。

（一）切實有效放寬行業(yè)準(zhǔn)入，豐富非基本公共服務(wù)供給

鼓勵社會力量增加非基本公共服務(wù)，首先要讓社會力量進(jìn)得來而且留得住。一是拓展社會辦醫(yī)空間。統(tǒng)籌考慮多層次醫(yī)療需求，在優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)上促進(jìn)社會辦醫(yī)加快發(fā)展，凡符合規(guī)劃條件和準(zhǔn)入資質(zhì)的，不得以任何理由進(jìn)行限制。二是激活社會辦學(xué)活力。實行準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，按照國家及省民辦學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和要求，完善民辦學(xué)校準(zhǔn)入條件和程序，進(jìn)一步簡政放權(quán)，吸引更多的社會資源進(jìn)入教育領(lǐng)域。鼓勵企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、其他社會組織及公民個人利用非財政資金依法獨(dú)資、合資、合作辦學(xué)。三是豐富社會養(yǎng)老服務(wù)。以國家取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可為契機(jī)，進(jìn)一步放寬養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)準(zhǔn)入條件。

（二）發(fā)揮財政支持導(dǎo)向作用，增強(qiáng)社會資本的投資動力

加大公共財政投入力度，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益。建立健全政府補(bǔ)貼制度，明確補(bǔ)貼的項目、對象、標(biāo)準(zhǔn)、用途，依托財政支持的導(dǎo)向作用，激發(fā)社會力量參與非基本服務(wù)供給的活力。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，通過政府購買服務(wù)方式，支持符合條件的社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)承接非基本醫(yī)療公共服務(wù)中的準(zhǔn)基本醫(yī)療服務(wù)以及政府下達(dá)的相關(guān)任務(wù)，并逐步擴(kuò)大購買范圍。在養(yǎng)老領(lǐng)域，對于營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，雖然不能與非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等同對待，但可以設(shè)置一定的政策過渡期，過渡期內(nèi)讓營利機(jī)構(gòu)與非營利機(jī)構(gòu)享受同等的稅收、補(bǔ)貼優(yōu)惠，幫助企業(yè)跨過起步門檻。在教育領(lǐng)域，完善政府購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立績效評價制度，鼓勵向民辦學(xué)校購買就讀學(xué)位、課程教材、科研成果、職業(yè)培訓(xùn)、政策咨詢等教育服務(wù)。探索設(shè)立民辦教育發(fā)展基金，組織開展各類有利于民辦教育事業(yè)發(fā)展的活動。

（三）落實金融土地等優(yōu)惠政策，解除社會力量后顧之憂

一要全面拓寬投融資渠道。支持社會辦營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)以股權(quán)融資、項目融資等方式籌集開辦費(fèi)和發(fā)展資金。支持符合條件的營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)上市融資和發(fā)行債券。鼓勵和吸引社會資本和各類資金多渠道進(jìn)入教育領(lǐng)域，積極參與學(xué)校設(shè)立或項目建設(shè)。探索民辦學(xué)校將未來經(jīng)營收入、知識產(chǎn)權(quán)等權(quán)利進(jìn)行質(zhì)押融資。支持在國家政策范圍內(nèi)采取政府和社會資本合作（PPP）模式建設(shè)運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。二要積極保障土地供給。將社會辦醫(yī)所需用地納入土地利用年度計劃，為社會辦醫(yī)儲備用地。社會辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)享受與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)相同的土地使用政策。相關(guān)部門可以采用劃撥、協(xié)議出讓或租賃的方式為社會辦醫(yī)提供建設(shè)用地。非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校相同的土地使用政策，可采取劃撥等方式供地。三要實行優(yōu)惠價格收費(fèi)政策。社會辦醫(yī)用水、用電、用氣、用熱實行與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)同價政策，醫(yī)療服務(wù)價格實行市場調(diào)節(jié)價。對社會辦營利性和非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，按照規(guī)定減半或全部免征有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)。建立以市場形成價格為主的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理機(jī)制，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)行為。

（四）注重專業(yè)人才隊伍建設(shè)，夯實服務(wù)供給的人才基礎(chǔ)

堅持人才是第一資源，建立更加靈活的從業(yè)人員培養(yǎng)、引進(jìn)、使用和合理流動的機(jī)制，營造勇于創(chuàng)新、鼓勵成功、寬容失敗的環(huán)境，充分釋放各類人才的從業(yè)熱情和創(chuàng)新活力。一是加強(qiáng)社會辦醫(yī)人才隊伍建設(shè)。保障社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)在百千萬衛(wèi)生人才培養(yǎng)工程、住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)、全科醫(yī)生培養(yǎng)、繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育、參加學(xué)術(shù)活動、科研立項、重點(diǎn)學(xué)科和?？平ㄔO(shè)、職稱評定等方面享有與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)同等待遇。二是保障民辦教育師資配備。把教師隊伍建設(shè)作為提高教育教學(xué)質(zhì)量的重要任務(wù)，納入地區(qū)和行業(yè)發(fā)展整體規(guī)劃。建立健全教師培訓(xùn)制度，加大教師培訓(xùn)力度，不斷提高教師業(yè)務(wù)能力和水平。鼓勵高校畢業(yè)生、專業(yè)技術(shù)人員到民辦學(xué)校任教任職。三是提升養(yǎng)老服務(wù)人才素質(zhì)。推動普通高校和職業(yè)院校開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)和老年教育課程，指導(dǎo)技工院校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開設(shè)養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)。把養(yǎng)老服務(wù)技能培訓(xùn)納入城鄉(xiāng)就業(yè)培訓(xùn)范圍，按規(guī)定享受相應(yīng)的就業(yè)補(bǔ)貼政策。

（五）完善市場監(jiān)管體系，提高非基本公共服務(wù)供給質(zhì)量

進(jìn)一步完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，著力加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，強(qiáng)化相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督，探索建立完善的服務(wù)市場監(jiān)管體系。一是加強(qiáng)社會辦醫(yī)的日常監(jiān)管。將社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入等級醫(yī)院評審、醫(yī)療監(jiān)督執(zhí)法和醫(yī)療質(zhì)量控制體系，促進(jìn)規(guī)范化、精細(xì)化管理。將社會辦醫(yī)納入不良執(zhí)業(yè)行為記分和醫(yī)師定期考核管理范疇，嚴(yán)厲打擊非法行醫(yī)。二是強(qiáng)化民辦教育的監(jiān)督管理。加強(qiáng)民辦教育管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，充實民辦教育管理人員，依法建立健全對民辦學(xué)校的督導(dǎo)評估、年度報告和年度檢查制度，建立對學(xué)校日常監(jiān)督檢查機(jī)制。大力推進(jìn)管辦評分離，建立民辦學(xué)校第三方質(zhì)量認(rèn)證和評估制度。三是完善養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系。建立政府、市場、社會三位一體的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系，加強(qiáng)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營和服務(wù)的監(jiān)管。

（六）營造順暢高效投資環(huán)境，激活社會資本的市場活力

深入推進(jìn)“放管服效”改革，降低制度性交易成本，更好地激活社會創(chuàng)造力和市場活力，優(yōu)化市場供給，合理引導(dǎo)預(yù)期，營造良好的市場環(huán)境。進(jìn)一步清理涉及社會辦醫(yī)、民辦教育、養(yǎng)老服務(wù)的行政許可事項，向社會公布權(quán)力清單、責(zé)任清單，嚴(yán)禁法外設(shè)權(quán)。積極轉(zhuǎn)變職能，減少事前審批，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，提高政府管理服務(wù)水平。全面實現(xiàn)一站式受理、一個窗口對外，大廳受理、網(wǎng)上辦結(jié)，推行并聯(lián)審批。并聯(lián)范圍內(nèi)的審批事項不得互為前置，加強(qiáng)信息共享，實施限時辦結(jié)。加快醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等領(lǐng)域信用體系建設(shè)，加強(qiáng)行業(yè)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員信用獎懲力度。