全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興路徑初探
——以湖南省汨羅市羅江鎮(zhèn)汨東村為例

●賓聯(lián)明 曾柳絮

一、引言

全域土地綜合整治是助推鄉(xiāng)村振興的重要抓手，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，在以浙江省為領(lǐng)軍代表開(kāi)展的“萬(wàn)村整治、千村示范”工程帶動(dòng)下，湖南省也開(kāi)始積極探索鄉(xiāng)村振興的湖南路徑。湖南省自然資源廳于2019年實(shí)施了汨羅市羅江鎮(zhèn)汨東村等4個(gè)國(guó)土空間綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目，現(xiàn)以汨羅市羅江鎮(zhèn)汨東村試點(diǎn)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目）為例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探究全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興路徑。

二、項(xiàng)目基本情況

項(xiàng)目范圍為羅江鎮(zhèn)汨東村，地形以平原低崗為主，地勢(shì)平坦，高差較小，整體地勢(shì)北高南低。區(qū)域總面積615.06公頃，生態(tài)用地面積151.38公頃，農(nóng)用地面積342.87公頃，耕地面積279.31公頃，建設(shè)用地面積120.81公頃，現(xiàn)有41個(gè)村民小組，戶籍人口4125人，1031戶。區(qū)域區(qū)位條件、基礎(chǔ)條件和自然資源條件較好，有在建夕攬洲田園綜合體和楊梅園兩大產(chǎn)業(yè)體，但存在生活配套設(shè)施、公共活動(dòng)空間較少，住房布局較散亂，建設(shè)用地土地利用率不高，一二三產(chǎn)業(yè)融合度不高等不足。

項(xiàng)目計(jì)劃結(jié)合夕攬州田園綜合體和楊梅園山莊等在建工程，通過(guò)全域土地綜合整治，將試點(diǎn)打造成以種植農(nóng)產(chǎn)品為主，田園旅游休閑為輔的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型美麗村莊。擬籌措資金17.41億元，布設(shè)包括夕攬州田園綜合體項(xiàng)目和楊梅園山莊的后續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)、國(guó)土空間綜合整治項(xiàng)目、美麗宜居屋場(chǎng)整治節(jié)點(diǎn)項(xiàng)目和農(nóng)村廢棄建設(shè)用地復(fù)墾暨“四類(lèi)房”整治項(xiàng)目、沿江防護(hù)堤及大堤道路工程、人居環(huán)境整治工程和主干道路進(jìn)行擴(kuò)建提質(zhì)工程。

三、主要做法

本試點(diǎn)已初步體現(xiàn)全域土地整治理念，能從全域、全要素、多目標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)思考，統(tǒng)籌規(guī)劃、安排各類(lèi)工程。

（一）堅(jiān)持政府主導(dǎo)，保障農(nóng)民權(quán)益

為保證試點(diǎn)的順利開(kāi)展，汨羅市人民政府成立了汨羅市國(guó)土空間綜合整治項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、群眾參與的工作機(jī)制，按照渠道不亂、用途不變、專(zhuān)賬管理、統(tǒng)籌安排、各計(jì)其功的原則，整合了自然資源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、交通等部門(mén)資金5319.05萬(wàn)元；對(duì)于省級(jí)自然資源資金布設(shè)的國(guó)土空間綜合整治項(xiàng)目采用“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”模式組織實(shí)施，充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的積極性；預(yù)計(jì)通過(guò)全域整治新增耕地4.494公頃，指標(biāo)收益809.12萬(wàn)元也計(jì)劃反哺汨東村村莊整治及農(nóng)民建房補(bǔ)貼，與農(nóng)民共建共享整治成果。

（二）堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，踐行綠色發(fā)展

項(xiàng)目工程規(guī)劃和建設(shè)中堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，明確了不得破壞生態(tài)環(huán)境挖山填湖、圍湖造田的要求，嚴(yán)格控制未利用地開(kāi)墾。踐行綠色發(fā)展，因地制宜布設(shè)生態(tài)工程，開(kāi)展了挖損坑塘、洼地生態(tài)修復(fù)治理，修建了生態(tài)涵養(yǎng)護(hù)堤林地，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和村莊人居環(huán)境。

（三）堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，促進(jìn)節(jié)約集約

強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃管控，通過(guò)編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃，確定村莊規(guī)劃類(lèi)型為城郊融合型，明確了各項(xiàng)用地的規(guī)劃面積，其中建設(shè)用地布局在維系原有村落空間格局的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)村民合理、有序建設(shè)，集中在村莊中部和北部的道路兩側(cè)；同時(shí)在村莊南部、東部選取了兩處為村莊預(yù)留彈性發(fā)展空間。預(yù)計(jì)到規(guī)劃期末2025年，村莊建設(shè)用地總規(guī)模調(diào)整為76.48公頃，較現(xiàn)狀減少24.26公頃，村耕地保有量為297.93公頃，較現(xiàn)狀增加18.62公頃。

（四）堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，夯實(shí)后續(xù)動(dòng)力

以村民生活富裕為經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，依托現(xiàn)有基礎(chǔ)，發(fā)展規(guī)模機(jī)械種植水稻、稻蝦等特色產(chǎn)品；加強(qiáng)楊梅園品牌特色，提升自身競(jìng)爭(zhēng)力；借助夕攬洲田園綜合體平臺(tái)，發(fā)展汨東村田園休閑體驗(yàn)，半日游、一日游、周末游等休閑度假套餐。項(xiàng)目工程圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，完善基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)體系，夯實(shí)了基礎(chǔ)，促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。

四、存在的局限和困難

（一）撬動(dòng)資金投入乏力

推動(dòng)全域土地綜合整治工作的關(guān)鍵在于政府主導(dǎo)，自然資源主管部門(mén)如果想要發(fā)揮牽頭作用，不僅需要出臺(tái)相關(guān)土地支持政策，更需要有專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)起到杠桿和撬動(dòng)作用，進(jìn)一步推動(dòng)試點(diǎn)工作。本次省級(jí)自然資源部門(mén)投入的專(zhuān)項(xiàng)資金量較小，如要持續(xù)優(yōu)化升級(jí)試點(diǎn)，達(dá)到預(yù)期效果，需后續(xù)資金的加持。

（二）資金籌措到位不可控

籌措資金中，截至目前政府配套資金到位率為88%，到位率較高；社會(huì)投資根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展安排，到位率為15.5%，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力大的情況下，存在到位時(shí)間不可控的問(wèn)題；指標(biāo)交易收益受市場(chǎng)影響大，且需交易后方可實(shí)現(xiàn)，到位情況也不可預(yù)計(jì)，會(huì)影響整體實(shí)施效果；對(duì)社會(huì)資本投入的支持、鼓勵(lì)及規(guī)范有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）小范圍試點(diǎn)示范作用不顯著

受資金的限制，本次試點(diǎn)的范圍為單個(gè)村整村推進(jìn)，后備資源開(kāi)發(fā)相對(duì)受限；未能與周邊村落發(fā)展形成有機(jī)結(jié)合，整體連片示范效應(yīng)不顯著。

（四）整治理念有待進(jìn)一步提高

在試點(diǎn)工作中，部分從業(yè)人員仍將試點(diǎn)作為原有土地整治項(xiàng)目看待，缺少系統(tǒng)性的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃；需進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，引導(dǎo)相關(guān)資金有序投入、相關(guān)工程有序布設(shè)。

（五）專(zhuān)業(yè)人才不能滿足需求

現(xiàn)有的全域土地綜合整治工作在土地生態(tài)恢復(fù)、污染土地治理、礦山整治和園林景觀設(shè)計(jì)等方面有了更全面的需求，但本項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)人才對(duì)此類(lèi)工程涉及還較少或工程設(shè)計(jì)理念陳舊。

五、全域土地綜合整治工作推進(jìn)的建議

（一）找準(zhǔn)制約障礙

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、解決“三農(nóng)”問(wèn)題，最關(guān)鍵是找準(zhǔn)區(qū)域內(nèi)制約鄉(xiāng)村振興的主要障礙，以全域土地綜合整治為平臺(tái)，破解試點(diǎn)耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等問(wèn)題，顯化農(nóng)村土地價(jià)值，創(chuàng)造條件帶動(dòng)社會(huì)資金、產(chǎn)業(yè)資金投入，探索建立長(zhǎng)效永續(xù)的建設(shè)和發(fā)展機(jī)制。

（二）探索整治模式

汨羅市羅江鎮(zhèn)汨東村試點(diǎn)項(xiàng)目可作為“土地整治+美麗鄉(xiāng)村建設(shè)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+鄉(xiāng)村旅游”多目標(biāo)全域整治探索的一種湖南模式，適合區(qū)位條件、自然資源條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，群眾整治意愿強(qiáng)烈，已有特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的區(qū)域借鑒。

（三）安排專(zhuān)項(xiàng)資金投入

為發(fā)揮示范和引領(lǐng)作用，建議政府部門(mén)每年安排一定的財(cái)政資金，專(zhuān)項(xiàng)用于全域土地綜合整治，為后續(xù)的其他資金引入起到帶動(dòng)作用。

（四）完善政策支撐

打通自然資源部門(mén)內(nèi)部政策、各部門(mén)資金投入政策壁壘，研究制定相關(guān)支持、指導(dǎo)政策，創(chuàng)新資金投入籌措、管理等常態(tài)化機(jī)制。

（五）堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)

開(kāi)展全域土地綜合整治的鄉(xiāng)村，應(yīng)扎實(shí)做好前期基礎(chǔ)調(diào)查工作，通盤(pán)考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)建設(shè)、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承等多目標(biāo)，理順發(fā)展思路，按照“多規(guī)合一”原則，科學(xué)合理確定整治區(qū)域、全面謀劃布局。

（六）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

構(gòu)建相關(guān)綜合學(xué)科，著力培養(yǎng)一批掌握交叉學(xué)科知識(shí)的高水平、高素質(zhì)工作者和工程技術(shù)人才；對(duì)原有土地整治機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行新的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在原有土地整治機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上擴(kuò)充專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，進(jìn)一步提高土地整治從業(yè)隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平和綜合業(yè)務(wù)能力；積極引進(jìn)相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，充實(shí)土地整治機(jī)構(gòu)隊(duì)伍力量。

六、結(jié)束語(yǔ)

全域土地綜合整治是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的有力抓手，是助推鄉(xiāng)村振興的重要途徑，在現(xiàn)有政府資金來(lái)源有限的情況下，只有積極研究、制定配套土地政策，充分發(fā)揮撬動(dòng)和杠桿作用，統(tǒng)籌農(nóng)用地、低效建設(shè)用地整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，在實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地需求，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，找尋到全域土地綜合整治的實(shí)施模式，才能真正實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)。