基于委托代理理論的科研項目立項評審淺析

◎周維偉劉鵬崔焰松

目前，科研項目的立項遴選、資金分配等主要依靠項目立項評審?？茖W(xué)合理的立項評審是對科研項目的選題、實施的必要性、可行性等進行合理評判的重要基礎(chǔ)，評審工作的公正與否，不僅是科技創(chuàng)新體系成功與否的重要標志，更是在起點上決定了科研項目能否成功。但是，當(dāng)前一些科研項目的立項評審中仍然存在著打招呼、做工作，滋長“人情評審”歪風(fēng)等問題，影響了評審工作的客觀公正，對整個科研資金的有效使用帶來巨大隱患。本文在委托代理理論框架下，結(jié)合現(xiàn)行制度規(guī)定及改革創(chuàng)新，嘗試提出相應(yīng)解決建議。

一、科研項目立項評審和委托代理理論

1.科研項目立項評審。

科研項目是為了解決生產(chǎn)生活領(lǐng)域或科學(xué)研究領(lǐng)域中出現(xiàn)、發(fā)現(xiàn)的問題而設(shè)立的以科學(xué)實驗檢驗、技術(shù)開發(fā)研究或可應(yīng)用實踐為主要內(nèi)容的特殊項目，所以除了具有科技性、獨立性、創(chuàng)新性、實驗性、研究性等顯著特征外，亦具有區(qū)別于其他項目的風(fēng)險性和不確定性等特點。因此，基于這些特征，科研項目立項評審應(yīng)依據(jù)一定的適用原則，采取科學(xué)、可行、嚴密的方法，并按照規(guī)范、可操作的程序，對申報各類科技計劃的項目進行科學(xué)性、必要性和可行性等的有效評價。評審內(nèi)容主要包括項目立項的必要性和可行性、項目實施單位的項目承擔(dān)能力、項目經(jīng)費的預(yù)算計劃以及項目風(fēng)險等?？蒲许椖吭u審是立項的依據(jù)，科研項目立項是評審的結(jié)果[1]。科研項目立項評審機制一般包括評審專家的遴選、評審方式和論證形式的選擇、評價指標體系的設(shè)計、評審全過程的監(jiān)督管理等，是各項評審制度的綜合反映。

2.委托代理理論。

委托代理理論被認為是契約理論發(fā)展過程中的重要成果，早在20世紀30年代就已經(jīng)有學(xué)者提出了初步思想，并在60年代末70年代初對交易中擁有信息狀況的不對等情況處理等問題的深入研究中發(fā)展而來，其核心內(nèi)容在于在各方利益訴求不同的前提下，如何實現(xiàn)委托方和代理方在效用最大化上的雙贏。委托代理理論的主要背景是信息不對稱、具有專業(yè)技術(shù)知識的代理機構(gòu)出現(xiàn)、科技資源的集中優(yōu)化等，因此隨著社會發(fā)展、社會分工不斷細化而變得應(yīng)用前景廣闊。目前，委托代理理論研究主要聚焦在如何建立健全代理機構(gòu)（代理人）的激勵模式，進而實現(xiàn)雙贏上。

3.科研項目委托代理的實踐。

與傳統(tǒng)的科研項目立項由委托方直接選擇相比，采取委托代理的方式在集中優(yōu)勢資源、打破條塊分割、完善科技管理體制、強化部門功能分工等方面有很大的優(yōu)勢，對于建立科學(xué)嚴謹、廉潔高效、公開透明的組織管理體制機制形成也有積極的促進作用。因此，國務(wù)院關(guān)于深化中央財政科技計劃、專項、基金等管理改革的方案中明確要求以規(guī)范化的項目管理專業(yè)機構(gòu)為依托，政府部門不再直接管理具體科研項目，由各級單位制定出臺細化的管理制度。

目前，委托代理理論被廣泛應(yīng)用于項目管理、行政企事業(yè)投資及支出預(yù)算、質(zhì)押融資、薪酬激勵、資產(chǎn)處置、合作創(chuàng)新、風(fēng)險控制等多行業(yè)多領(lǐng)域。在科研項目立項評審中，科研項目管理部門作為項目委托人，往往聘用有關(guān)單位相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥ㄓ袝r也可直接聘請，以下簡稱同行專家）評議等方法確保立項評審的公平公正性，專家組作為代理機構(gòu)（或代理人，以下統(tǒng)稱代理人）幫助科研項目管理部門進行項目立項評審。

二、科研項目立項評審中委托代理存在的問題

在科研項目評審中，由于委托人與代理人存在信息不對稱、利益目標不一致、契約不完備、激勵機制不完善等問題，導(dǎo)致代理人在整個代理過程中（包括簽訂契約前和簽訂契約后）有可能出于自身利益的需要，做出不利于委托人的機會主義行為，從而產(chǎn)生的委托代理問題，主要包括逆向選擇和道德風(fēng)險兩方面問題。

1.科研項目評審中的逆向選擇。

同行專家在申報專家?guī)旎蚬_介紹時，一般傾向于對自己獲得的學(xué)位、獎項、職稱、職位、歷史榮譽、頭銜及就職機構(gòu)等能顯示其學(xué)術(shù)地位的頭銜進行重點且詳細的描述，對其學(xué)術(shù)能力、專業(yè)領(lǐng)域、專業(yè)水平等反映其在本行業(yè)學(xué)術(shù)水平的信息進行一定的美化和修飾，如將自己的研究領(lǐng)域描述得更加寬泛或是將自己準備研究的科研領(lǐng)域描述為擅長的科研領(lǐng)域等。隨著社會專業(yè)化程度越來越高、分工越來越細化、科研創(chuàng)新不斷發(fā)展、交叉學(xué)科不斷興起，找到“同行評審”中真正符合科研項目評審條件、匹配度高的“同行”已是愈發(fā)困難。

在科研項目管理部門挑選專家或是利用“專家?guī)煜到y(tǒng)”選擇專家時，由于無法完全了解各專家的真實信息，往往只能凸顯專家的頭銜、職稱等硬性條件，比如專家為正高級工程師或二級研究員以上等職稱條件，而忽略了專家的真實科研方向或業(yè)務(wù)能力，造成同行專家自身最擅長的學(xué)術(shù)方向或能力與被評審項目不符的情況，如外行專家評審專業(yè)項目、領(lǐng)域邊緣專家評審領(lǐng)域核心項目，專家組無核心專家等，均可致使科研項目評審中出現(xiàn)“逆向選擇”。此外，一些科研項目在立項評審中存在真正的頂尖專家或?qū)W術(shù)帶頭人未被抽取、專家抽取匹配度不高、專家結(jié)論意見與項目實際情況不符或不利于推進重大項目等情況。由此可見，“逆向選擇”是科研項目立項評審中亟需解決的問題。

2.科研項目評審中的道德風(fēng)險。

相對于發(fā)生在簽訂契約之前的信息不對稱引發(fā)的“逆向選擇”，“道德風(fēng)險”則由簽訂契約之后的信息不對稱引起，即已與科研項目委托人簽訂契約的評審代理人，利用其擁有的不對稱信息采取委托人所無法實時觀察或?qū)崟r監(jiān)督的具有一定隱蔽性的消極行動，從而導(dǎo)致的委托人利益受損或代理人獲利的情形，最常見的情形就是代理人在簽訂勞動合同后，在工作中不作為懶作為，從而給委托人帶來利益損失。

科研項目立項評審委托人的目標是遴選出合適的科研團隊承擔(dān)科研項目，而代理人在完成科研項目評審工作的同時還存在了解科研前沿、擴充人脈、獲得評審費等私人目標。同行專家有可能在契約不完備、激勵機制不完善的情況下，利用自己的信息優(yōu)勢，做出不利于科研項目委托人的行為。

因此，在科研項目立項評審中，“道德風(fēng)險”主要表現(xiàn)在科研項目主管部門無法觀察或者監(jiān)督同行專家評審工作的盡責(zé)程度，如同行專家發(fā)現(xiàn)了評審項目中存在的問題，但考慮到被評審人的“顏面”而不提出來。另外，同行專家是否按照社會利益需要，盡自己最大努力、拒絕任何賄賂或其他形式的利益交換，不按照自己的學(xué)術(shù)或其他興趣愛好來對項目進行評審，這些行為科研項目管理部門都無法觀察到，并且項目不成功也無法追究同行專家的責(zé)任，從而使得同行專家在科研項目評審過程中出現(xiàn)相對主觀的“投機行為”。

由于科研的復(fù)雜性與專業(yè)性，委托人與代理人之間客觀存在著信息不對稱不對等。相對于科研項目管理部門，同行專家具有巨大的信息優(yōu)勢，否則就不需要依靠同行專家的力量對科研項目進行評審了。

三、基于委托代理理論的問題解決機制

2018年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳專門聯(lián)合印發(fā)指導(dǎo)意見，對科研項目評審提出了諸多兼具建設(shè)性與可操作性的制度安排與具體要求，結(jié)合兩辦關(guān)于深化項目評審改革的指導(dǎo)意見，針對前文提出的兩大風(fēng)險及產(chǎn)生的問題，基于項目立項評審委托代理理論，提出如下問題解決機制。

1.建立有效的信息傳導(dǎo)、更新機制。

信息不對稱是委托代理問題產(chǎn)生的根源，代理人在簽約之前和簽約之后都存在利用信息優(yōu)勢進行趨利避害的逐利機會主義行為，要通過信息控制機制來消除信息不對稱，建立起包括信息的收集、研判、傳遞、使用等全過程傳導(dǎo)機制，保證委托人能夠掌握盡可能多的信息，減少代理人對信息的控制，使委托代理雙方在信息環(huán)境盡可能對稱的情況下，基于雙方長期利益關(guān)系而信息趨于一致的履行委托代理契約，將委托代理風(fēng)險控制在一定范圍內(nèi)。

因此，在科研項目立項評審中，通過完善專家?guī)爝M而確保專家遴選，是保障信息順利傳導(dǎo)、切實解決“逆向選擇”問題的有效手段。例如，在國家層面可對同行專家建立統(tǒng)一、完善、共享的國家級科技專家信息庫，并根據(jù)專家的細化研究領(lǐng)域、業(yè)務(wù)專長完善專家的有效信息，并將高層次專家或?qū)W術(shù)帶頭人適時補充入庫、定期更新，以更好地滿足項目立項評審的需求。此項信息庫在一定條件下應(yīng)可對社會部分公開并有效服務(wù)公共事務(wù)。同時，應(yīng)根據(jù)科研項目的不同類型細化劃分，將科技研究與產(chǎn)業(yè)應(yīng)用相結(jié)合，真正選取出工作在科技研究前沿或生產(chǎn)工作第一線的專家參與立項評審。此外，還需完善監(jiān)督機制，實行背靠背評審、盲選、職務(wù)及親屬回避等相關(guān)制度，并在保密的前提下實施公示公開，對公示公開中存在異議甚至被舉報的專家核實修正。

2.建立健全完備的委托代理契約。

由于外部環(huán)境高度的不確定性和復(fù)雜性，在訂立委托代理契約時不可能將項目立項的所有事項都考慮在內(nèi)，契約總有不完備之處。因此，需要在法律允許的框架內(nèi)對契約進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整并對未知事項進行動態(tài)約定，對出現(xiàn)的不可預(yù)知和在當(dāng)時可觀測但不可證實的情況進行契約約定。這就要在委托人與代理人之間建立關(guān)于契約的調(diào)整機制，保證契約盡可能趨于完備，減少契約執(zhí)行中的推諉避責(zé)行為。

因此，在科研項目立項評審中，要建立公正、科學(xué)、明確的項目評審工作規(guī)則，明確評選的標準尺度及特殊情況的處理規(guī)則，在評審前公示公布，并有效告知專家相應(yīng)的評審程序和方法，避免評審結(jié)果出現(xiàn)糾紛或異議。同時，要建立健全委托人、代理人、被選取專家之間的有效溝通，對工作情況及時跟進，有效實施績效監(jiān)控關(guān)注，對履行過程中出現(xiàn)的問題及時與受托方、專家等溝通解決，避免產(chǎn)生糾紛隱患。

此外，還要注重科研誠信道德建設(shè)，將《科研活動誠信指南》及《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法（試行）》等相關(guān)制度作為約束科研項目立項評審相關(guān)人員的硬性規(guī)定，通過簽訂誠信承諾書、廉政承諾書等方式提醒并約定責(zé)任。

3.完善委托代理的激勵約束機制。

出現(xiàn)“道德風(fēng)險”的另一個原因是委托代理的激勵約束不到位、效率低下，代理人的利益與委托人的利益難以達成一致而造成契約執(zhí)行成本增加。為了降低成本、增加雙方收益，需通過制度建設(shè)和契約完善來健全激勵與約束機制來調(diào)動代理人的積極性。一方面，應(yīng)激勵代理人切實認識到有效作為的收益大于消極作為或不作為的收益，甚至可一定程度嘗試績效資金獎賞制，促使代理人從內(nèi)心有愿意執(zhí)行契約的動機和動力；另一方面，要使代理人清楚“按照委托人的契約做”的收益大于“不按照委托人的契約做”的收益，如不按照委托人的契約或意志執(zhí)行契約將會依法依約受到何種懲罰。這就要求在訂立契約時建立激勵相容機制和錯誤處罰機制，通過激勵相容、行為處罰等促使代理人積極履行契約任務(wù)來實現(xiàn)自己利益最大化，同時也保證了委托人的利益最大化。

在科研項目立項評審中，同行專家在評審中獲得的評審費往往不是專家關(guān)心的重點，但是在其他方面的利益則是同行專家更為注重的，如聲譽、科研項目申報機會等。因此應(yīng)建立對同行專家評審行為持續(xù)評估機制，并在契約中完善，以考核其盡職盡責(zé)程度，對社會公眾公開，作為其申報項目的“業(yè)績”，并可有效追責(zé)問責(zé)，從而防止同行專家做出損害委托方科研評審工作的行為。

4.研究建立完善代理機構(gòu)選擇機制。

國家已明確要求科研項目評審應(yīng)以規(guī)范化的項目管理專業(yè)機構(gòu)為依托，因此如何選擇規(guī)范、適合項目的管理專業(yè)機構(gòu)亦成為項目立項評審的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是廉政風(fēng)險點之一。建議按照國家政府采購、招投標的有關(guān)規(guī)定，超過限額的實行公開招投標（不涉密項目）、集中采購等方式，并委托有資質(zhì)的中介機構(gòu)組織開展有關(guān)工作；即使未達到公開招標或集中采購限額的，也應(yīng)制定科學(xué)可控、規(guī)范制衡的管理制度，結(jié)合編制單位廉政風(fēng)險防控手冊和內(nèi)控機制建設(shè)，采用競爭性談判、議價、服務(wù)輪換制等方式確定代理人，確保合法合規(guī)，防止權(quán)力尋租，提高項目管理相關(guān)人員的法律意識和廉潔自律意識。

5.探索試行同行評議責(zé)任制。

高風(fēng)險、高效益的科研項目的不確定性往往較強，建議將這些項目的立項以合適的程序以有償服務(wù)的形式交給特定的專家組評審。選擇的專家組應(yīng)具有高學(xué)術(shù)水平、聲望并在該領(lǐng)域及產(chǎn)業(yè)有較高活躍度。同時應(yīng)加強對專家組的評估，將評估“項目”部分轉(zhuǎn)變?yōu)樵u估“人員”，以此使高風(fēng)險、高回報的項目能夠優(yōu)先、快捷地落實資金。