提升基層治理能力的時(shí)代之困與創(chuàng)新路徑

哈尼克孜·卡地爾

摘要：黨的十八大以來，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，治國安邦重在基層，基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)、社區(qū)。全面提升基層治理能力，形成科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長治久安的戰(zhàn)略選擇和關(guān)鍵之舉。提升基層治理能力是保障人民當(dāng)家作主的基本前提，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展潮流的現(xiàn)實(shí)需要。隨著我國社會(huì)的迅速發(fā)展，基層社會(huì)治理環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，也出現(xiàn)了一些問題和困境。為深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理舉措，完善治理主體，樹立基層治理新理念，形成共建共治共享的基層治理新格局。

關(guān)鍵詞：基層治理;治理能力;提升;黨組織;基層干部

文章編號(hào)：978-7-80736-771-0（2020）01-107-03

基層治理實(shí)質(zhì)就是對(duì)鄉(xiāng)村自然資源和社會(huì)資源及包括鄉(xiāng)村文化、政治、經(jīng)濟(jì)制度、公共社會(huì)財(cái)富和服務(wù)的分配和處置，其目標(biāo)是達(dá)到社會(huì)公平正義、經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)高效、生態(tài)良性發(fā)展的目標(biāo)。本文所論述的基層治理，主要是指以鄉(xiāng)村街道為地域范圍和載體的社會(huì)治理。夯實(shí)鄉(xiāng)村治理這個(gè)根基，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重中之重。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須始終堅(jiān)持提升現(xiàn)代社會(huì)治理能力。

一、提升基層治理能力的必要性

（一）保障人民群眾當(dāng)家作主的基本前提

隨著社會(huì)多元化發(fā)展，人民群眾作為社會(huì)治理的主體之一，參政意識(shí)逐漸覺醒。但是，對(duì)于鄉(xiāng)村而言，人民群眾受自身素質(zhì)和傳統(tǒng)社會(huì)管理思想的影響，對(duì)自身周邊的社會(huì)公共事務(wù)較為淡漠，參政議政能力較弱，更多依賴政府的狀況依然存在。提升基層治理能力，必須始終堅(jiān)持以人民為中心?；鶎狱h組織為實(shí)現(xiàn)更加有效的治理效果，必須正確引導(dǎo)和提高基層人民群眾的參政議政能力，調(diào)動(dòng)參與的積極性，規(guī)范參與渠道，使人民群眾有更多的參政議政機(jī)會(huì)和場所，著力培養(yǎng)現(xiàn)代公民參政議政意識(shí)，使公民參與制度化。因?yàn)橛行У墓駞⑴c，能減少社會(huì)抱怨、提升政府的公信力、避免社會(huì)沖突的發(fā)生。因此，可以說提升基層治理能力是人民群眾行使自身權(quán)利當(dāng)家作主的根本保障。

（二）提高基層社會(huì)適應(yīng)性的重要途徑

隨著科技的飛速發(fā)展，時(shí)代在不斷的變化，改革開放四十年后的今天，管理逐步向治理轉(zhuǎn)型，改革的不斷推進(jìn)，使基層社會(huì)發(fā)生了巨大的變化，教育服務(wù)的普及和多元化社會(huì)的不斷推進(jìn)，使人民群眾對(duì)社會(huì)服務(wù)的期待和要求不斷提高。為了回應(yīng)人們對(duì)美好生活的需求，為了減少群眾抱怨和及時(shí)迅速化解社會(huì)矛盾，為了適應(yīng)社會(huì)不斷發(fā)展帶來的變化，基層社會(huì)要不斷創(chuàng)新治理舉措、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、樹立治理理念、革新治理手段。為滿足新時(shí)代下基層社會(huì)適應(yīng)性的要求，需要不斷提升基層治理能力與之相適應(yīng)。

（三）順應(yīng)社會(huì)發(fā)展潮流的現(xiàn)實(shí)要求

目前，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的迅速發(fā)展，讓人們生活更便捷、讓政府決策更科學(xué)，就在人們享受互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來的便捷便利的同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展隨身帶來有些風(fēng)險(xiǎn)，平臺(tái)用戶信息泄露、虛擬空間民眾的隱私和安全問題、部分農(nóng)村年輕人不正確使用網(wǎng)絡(luò)而誤入歧途等現(xiàn)象不斷發(fā)生?？梢?，科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也使得新的社會(huì)矛盾和治理問題凸顯、繁多且復(fù)雜，原來所依賴的社會(huì)治理措施難以高效化解社會(huì)矛盾。為保持基層社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，不斷提升基層治理能力與之相應(yīng)，防范于未然。同時(shí)，不斷創(chuàng)新治理方式，重視運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，逐步打造“互聯(lián)網(wǎng)+”社會(huì)治理模式，有利于促進(jìn)基層社會(huì)多元協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)，讓基層治理更加科學(xué)合理，因此不斷提升基層治理網(wǎng)絡(luò)化，加快基層信息化進(jìn)程是順應(yīng)社會(huì)不斷發(fā)展潮流的現(xiàn)實(shí)需要。

二、基層治理面臨的時(shí)代困境

近年來，基層社會(huì)治理能力不斷增強(qiáng)，治理水平明顯提升。但是，還有許多亟待改進(jìn)的困境：部分基層黨組織治理功能弱化，基層干部綜合能力較低，治理中人民群眾缺位，治理的價(jià)值取向偏差，群眾基礎(chǔ)薄弱等。

（一）部分基層黨組織的社會(huì)治理作用“弱化”

多年來，黨的社會(huì)治理能力不斷增強(qiáng)，治理效果明顯提高，但是，還有一些亟待改進(jìn)的地方，尤其是部分基層黨組織的社會(huì)治理作用亟待增強(qiáng)。首先，基層黨員干部隊(duì)伍整體水平與社會(huì)發(fā)展的要求不相適應(yīng)?；鶎痈刹拷Y(jié)構(gòu)不合理，整體素質(zhì)不高。隨著政府職能的下移和基層黨組織職能的不斷增加，部分基層干部的素質(zhì)已不能適應(yīng)目前基層社會(huì)的工作需要，不能很好地發(fā)揮自身的帶動(dòng)模范作用。其次，基層黨組織的作用不能得到很好發(fā)揮。居委會(huì)承擔(dān)的工作量較大，居委會(huì)干部整天各忙各自的業(yè)務(wù)工作，難易深入開展黨建服務(wù)工作，很少組織黨員活動(dòng)，缺乏推動(dòng)基層治理的長效機(jī)制。再次，基層黨組織的政治功能被弱化。部分基層黨組織在社會(huì)治理中被靠邊站，組織力不強(qiáng)，措施不能及時(shí)到位，對(duì)人民群眾沒有吸引力、感召力和凝聚力，因而不再被認(rèn)為是社會(huì)治理的主心骨，先鋒示范作用無法充分發(fā)揮，最終導(dǎo)致基層群眾不認(rèn)同基層社會(huì)治理中的黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

（二）基層干部隊(duì)伍整體水平較低

基層干部綜合能力薄弱也是基層社會(huì)治理面臨的困境之一。一是基層干部隊(duì)伍的整體水平不高。對(duì)于農(nóng)村而言，大多數(shù)村干部的國語水平還相當(dāng)有限，大多數(shù)少數(shù)民族干部都不能較好撰寫文字材料，不能熟練地用國語做會(huì)議記錄，而且工作無計(jì)劃、欠擔(dān)當(dāng)、缺規(guī)范。因而其他地區(qū)的一些好的作風(fēng)、好的工作方法，以及好的工作機(jī)制，他們沒有能力結(jié)合基層實(shí)際運(yùn)作起來。二是基層干部缺乏協(xié)作創(chuàng)新動(dòng)力?；鶎痈刹康囊蕾囆暂^強(qiáng)，當(dāng)下部分地區(qū)干部對(duì)工作隊(duì)過多依賴，不注重與工作隊(duì)共謀發(fā)展思路、共舉工作措施、共強(qiáng)工作能力，沒有深層次協(xié)作，自然缺乏工作上的創(chuàng)新。

（三）基層治理主體虛置，人民群眾缺位

從人民群眾的角度來看，基層人民群眾受自身素質(zhì)和傳統(tǒng)社會(huì)管理思想的影響，對(duì)自身周邊的社會(huì)公共事務(wù)治理較為淡漠，大部分都認(rèn)為社會(huì)公共事務(wù)治理是政府的事，自己很少參與居委會(huì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，偶爾參與居委會(huì)組織的各種活動(dòng)，也更多的是聽從居委會(huì)的安排，并不能積極主動(dòng)地為基層社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量，無法充分享受自己的參與權(quán)利。另一方面，從基層組織的角度來看，基層工作人員的時(shí)間和精力也是有限的，再加上基層工作的繁雜性、多樣性和無序性，基層工作人員不能及時(shí)走訪群眾，也不能及時(shí)解決群眾所反映的問題。這個(gè)最終導(dǎo)致人民群眾參與基層治理積極性的降低。同時(shí)，在基層治理中政府往往被治理主體的位置上，承擔(dān)了過多工作，把民眾當(dāng)作治理的客體和“物”化的對(duì)象，替民做主，造成人民群眾在基層社會(huì)治理中“不在場”，甚至成為“看客”的尷尬場面，個(gè)別基層組織過度關(guān)心政績和形象工程。正因如此，十八大以來習(xí)近平總書記一再強(qiáng)調(diào)指出，發(fā)展要以人民為中心，要堅(jiān)持人民主體地位。

（四）基層治理的價(jià)值取向出現(xiàn)一定偏差

在基層治理實(shí)踐中，部分基層政府認(rèn)為社會(huì)治理就是“治理社會(huì)”，“治理社會(huì)”就是力求社會(huì)穩(wěn)定。維護(hù)穩(wěn)定成為基層社會(huì)治理的價(jià)值取向。有的基層政府按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，嚴(yán)防死守。有的制定了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的“三不”操作原則，導(dǎo)致許多問題與矛盾被強(qiáng)制性地壓縮在村鎮(zhèn)而沒有得到實(shí)質(zhì)性解決。當(dāng)一些問題和矛盾長時(shí)間得不到妥善解決，這樣以來，長時(shí)間無法得到解決的群眾問題與矛盾積累到臨界可能導(dǎo)致群體性事件的爆發(fā)。這種治理理念是典型的傳統(tǒng)管理理念和價(jià)值取向，不僅不能化解基層社會(huì)矛盾，反而會(huì)破壞基層社會(huì)治理秩序，出現(xiàn)南轅北轍的治理效果。

（五）群眾基礎(chǔ)薄弱

提升基層治理能力，最難的困境就是群眾基礎(chǔ)薄弱。一是基層群眾缺乏生產(chǎn)生活能力。大部分農(nóng)村自然資源豐富，人力資源充分，可是掌握技能不多，這就影響村民生產(chǎn)生活收入，最終導(dǎo)致基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢。二是群眾對(duì)教育問題的重視不夠。大多數(shù)村民沒讀過書，讀的也大部分是小學(xué)或初中畢業(yè)的。有些年紀(jì)大的村民認(rèn)為健康身體是賺錢的資源，因而忽視孩子的教育問題，中學(xué)畢業(yè)以后，讓年輕人在家耕地，引致年輕人思想落后、缺乏辨別能力和抵抗能力，這種年輕人很可能誤入歧途，影響到基層社會(huì)維穩(wěn)治理效果。三是基層群眾的思想觀念落后。相當(dāng)部分村民喜歡安于現(xiàn)狀，不想努力拼搏。部分基層老年人和中年人的知足感很強(qiáng)，只要衣食無憂，非常滿足現(xiàn)在的生活，因而不努力拼搏。歸根結(jié)底，群眾自身存在的這些問題最終影響實(shí)現(xiàn)基層治理能力提升的目的。

三、基層治理能力提升的路徑選擇

針對(duì)基層治理面臨的困境，要加強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持公眾參與，創(chuàng)造治理理念，發(fā)揮群眾主體作用等措施。

（一）加強(qiáng)基層黨組織對(duì)社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)

1.發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。一是充分發(fā)揮基層黨組織的思想教育作用。深入開展“不忘初心、牢記使命”主題教育，更加注重黨員干部的思想教育，加強(qiáng)黨員干部的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，強(qiáng)化其服務(wù)群眾、清正廉潔、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)囊庾R(shí)和政治自覺，夯實(shí)其工作基礎(chǔ)。二是充分發(fā)揮基層黨組織的連接樞紐作用?；鶎狱h組織作為農(nóng)村地區(qū)連接“國家”與“社會(huì)”的橋梁，要始終堅(jiān)持群眾路線，密切同人民群眾的聯(lián)系，及時(shí)回應(yīng)人民群眾期待，解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，用心用情用力為民辦實(shí)事，爭取人民群眾的認(rèn)同和支持。

2.發(fā)揮基層黨員的模范帶頭作用。基層黨員干部要積極參與社會(huì)公共服務(wù)，做好矛盾化解工作，敢于擔(dān)當(dāng)責(zé)任，以自身的正能量影響周圍的群眾，帶頭積極參與社會(huì)治理，始終堅(jiān)持為人服務(wù)的宗旨意識(shí)，全力支持基層黨建工作，充分發(fā)揮自身的先進(jìn)示范作用。

3.組織社會(huì)力量參與基層公共服務(wù)。伴隨著多元化進(jìn)程的推進(jìn)，在政府和市場之外的“第三部門”大量滲透社會(huì)治理，日益成為一支重要的社會(huì)力量。社會(huì)組織是政府與民眾的溝通橋梁，能有效做到上傳下達(dá)，有利于創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。社會(huì)組織的宗旨在政府的扶持下，根據(jù)民眾的要求所提供具有公益性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)，對(duì)基層公益事業(yè)發(fā)展有強(qiáng)力助推作用。基層黨組織積極發(fā)動(dòng)公共服務(wù)能力強(qiáng)、熱心鄉(xiāng)村振興建設(shè)的社會(huì)組織參與基層治理，更加提高公共服務(wù)供給水平。

（二）不斷提升基層干部治理能力

1.提升基層干部的政治素養(yǎng)。提高基層干部隊(duì)伍整體能力是提升基層治理能力的基本前提。針對(duì)基層干部理論水平不高，參差不齊的特點(diǎn)，選擇有針對(duì)性的學(xué)習(xí)內(nèi)容，包括黨的基本理論、政策法規(guī)等來提高基層干部理解各級(jí)政府文件精神的能力，提高思想政治素質(zhì)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)大局觀念，為人盡責(zé)的服務(wù)意識(shí)落實(shí)到具體的社會(huì)工作實(shí)踐中。

2.提升基層干部的群眾動(dòng)員能力。群眾動(dòng)員能力是基層干部的一項(xiàng)重要能力，是新時(shí)代基層干部發(fā)揮示范引領(lǐng)作用的重要內(nèi)容。提升群眾動(dòng)員能力，要求基層干部始終堅(jiān)持以人民為中心的理念，開展群眾工作時(shí)杜絕“擺官架子”，就是要用真心真愛溫暖人心、凝聚人心，要用領(lǐng)導(dǎo)干部的榜樣力量將群眾組織起來、動(dòng)員起來、凝聚起來。

3.提升基層干部的現(xiàn)代信息化服務(wù)能力。針對(duì)經(jīng)驗(yàn)豐富，可是基本工作能力落后的基層干部，制定基層干部培養(yǎng)計(jì)劃，開設(shè)公文寫作、檔案管理、計(jì)算機(jī)應(yīng)用等方面的課程，針對(duì)性地指導(dǎo)他們加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，優(yōu)化服務(wù)流程，不斷提升信息化服務(wù)能力。

（三）堅(jiān)持人民群眾參與為關(guān)鍵

1.充分發(fā)揮人民的主體作用。開展群眾工作時(shí)激發(fā)人民群眾無窮的創(chuàng)造精神和活力，注重從人民群眾的實(shí)踐中吸取智慧及經(jīng)驗(yàn)，才能使基層治理更加有效。沒有群眾的參與，自治形同虛設(shè)：沒有群眾的遵從，法治舉步維艱：沒有群眾的自覺，德治難有成效。因此，在公共事務(wù)處理中傾聽群眾意見，及時(shí)解決群眾遇到的問題，暢通反饋渠道，激發(fā)群眾參與的積極性，始終堅(jiān)持人民群眾參與為關(guān)鍵，社會(huì)治理才會(huì)真正有效。

2.完善群眾對(duì)基層權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制。一是要提高群眾監(jiān)督能力。著力宣傳群眾享有的監(jiān)督權(quán)力，鼓勵(lì)和引導(dǎo)人民行使監(jiān)督權(quán)力，保護(hù)和調(diào)動(dòng)好人民在群眾行使監(jiān)督權(quán)力的積極性。二是拓寬群眾的監(jiān)督途徑。規(guī)范信息公開內(nèi)容，優(yōu)化信息公開方式，拓寬信息獲取途徑，暢通反饋渠道，讓群眾監(jiān)督無處不在。三是提高群眾監(jiān)督效果。把群眾監(jiān)督轉(zhuǎn)化為專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督，將群眾監(jiān)督內(nèi)容與實(shí)際工作結(jié)合實(shí)施實(shí)現(xiàn)起來，使群眾看到自己的監(jiān)督切切實(shí)實(shí)有成效。如此，監(jiān)督效果高效化，才能充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。

（四）以創(chuàng)造美好生活為治理目標(biāo)

隨著人民生活的改善，人民群眾的期待和要求也與過去不同，這就要求國家建設(shè)與社會(huì)治理必須堅(jiān)持以人為中心。這就意味著現(xiàn)代鄉(xiāng)村的治理應(yīng)該堅(jiān)持“以人民為中心”的治理理念，以創(chuàng)造美好生活為治理目標(biāo)，從群眾身邊的困難問題著眼，從與老百姓生產(chǎn)生活息息相關(guān)的項(xiàng)目做起，以群眾得實(shí)惠、增進(jìn)民生幸福為出發(fā)點(diǎn)，把不斷創(chuàng)新基層治理與滿足人民群眾美好生活需求緊密結(jié)合起來，把解決問題的過程變成尊重民意、化解民憂、維護(hù)民利的過程?；鶎又卫淼闹荚诓粌H僅是不斷提升人民群眾的安全感，更加提升獲得感、幸福感。

（五）發(fā)揮群眾主體作用，提升群眾自我治理能力

1.推進(jìn)基層的自身“造血”功能。加強(qiáng)對(duì)群眾農(nóng)業(yè)技能的培訓(xùn)，提高他們的致富能力，引導(dǎo)群眾改變傳統(tǒng)種植模式，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量?！拜斞苯饫мD(zhuǎn)變?yōu)樵鰪?qiáng)村民自身“造血”功能的長期脫困。

2.促進(jìn)基層群眾的就業(yè)創(chuàng)業(yè)。服務(wù)人民群眾必須把解決人民群眾的就業(yè)問題放在突出重要的位置，制定一系列促進(jìn)就業(yè)的政策，積極解決人民群眾的就業(yè)問題。但是，對(duì)于鄉(xiāng)村而言，由于語言和技能水平等原因，群眾在就業(yè)方面存在較大難度。所以要加強(qiáng)對(duì)基層群眾就業(yè)技能的培訓(xùn)和語言培訓(xùn)，培養(yǎng)技能和提高語言能力，從而解決群眾的就業(yè)問題。

3.采取多種形式，大力開展宣傳教育。集中宣傳黨的宗教政策、惠民富民政策以及相關(guān)法律法規(guī)和各民族之間互幫互助的感人事跡.轉(zhuǎn)變思想觀念.引導(dǎo)深刻理解“動(dòng)亂遭殃、穩(wěn)定安康”的道理，把群眾的思想統(tǒng)一到建設(shè)美好家園、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和長治久安上來。

4.高度關(guān)注教育，提升教育質(zhì)量。一方面通過引進(jìn)教學(xué)人才，彌補(bǔ)基層學(xué)校教師力量的不足。另一方面通過宣傳相關(guān)教育的優(yōu)惠政策和著名人的教育經(jīng)歷，讓群眾意識(shí)到教育教學(xué)的重要性，基本實(shí)現(xiàn)村民青年人都能上大學(xué)或職業(yè)學(xué)校，畢業(yè)后都能就業(yè)。