如何在公共財(cái)政框架下加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督

董小沙?劉秀

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是近幾年，我國(guó)公共財(cái)政框架不斷完善，更好的適應(yīng)于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)現(xiàn)狀。財(cái)政監(jiān)督為公共財(cái)政框架的建立提供了強(qiáng)有力的制度保障；而公共財(cái)政框架的進(jìn)一步完善又需要調(diào)整和改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督體系，以使公共財(cái)政更好地改善民生，為民服務(wù)。本文在分析公共財(cái)政框架與財(cái)政監(jiān)督關(guān)系的基礎(chǔ)上，探討財(cái)政監(jiān)督當(dāng)前的現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題，最后提出解決方法。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；財(cái)政監(jiān)督

一、財(cái)政體制與財(cái)政監(jiān)督的關(guān)系

1.財(cái)政體制建立過(guò)程中，財(cái)政監(jiān)督的地位和作用不斷提高。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)初步建立了一套分級(jí)財(cái)政監(jiān)督體系，在保證我國(guó)財(cái)政正常運(yùn)行方面發(fā)揮了重要的作用。在最近的幾十年里，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，但相對(duì)而言法制建設(shè)有些滯后，涉及財(cái)政違法違紀(jì)案件層出不窮，違紀(jì)金額令人發(fā)指，違紀(jì)手段卻越來(lái)越先進(jìn)和隱秘。防治財(cái)政違紀(jì)事件的發(fā)生，財(cái)政監(jiān)督也就顯得更為重要。我國(guó)財(cái)政監(jiān)督建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程，逐步從一元化向多元化方向發(fā)展，監(jiān)督主體和方式的多元化與當(dāng)前的財(cái)政體制相適應(yīng)。財(cái)政監(jiān)督的范圍更廣，內(nèi)容更具體，在社會(huì)生活中的地位和作用不斷增強(qiáng)。

2.財(cái)政監(jiān)督是推動(dòng)公共財(cái)政體制完善的內(nèi)部動(dòng)力之一。財(cái)政監(jiān)督的力度和質(zhì)量直接關(guān)系到財(cái)政體制發(fā)揮作用的效果。財(cái)政監(jiān)督為深化財(cái)政體制治理，整頓經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)施宏觀調(diào)控保駕護(hù)航。財(cái)政監(jiān)督是保障政府財(cái)政活動(dòng)得以充分有效實(shí)現(xiàn)資源配置，收入分配公平和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展三大財(cái)政職能的有效的財(cái)政手段。財(cái)政監(jiān)督不僅僅局限于單一的財(cái)政內(nèi)容，而是包括對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門(mén)及行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位自身資金的籌集、供應(yīng)和使用過(guò)程中合法、合理、正常、有效進(jìn)行監(jiān)察和督促。

二、財(cái)政監(jiān)督當(dāng)前的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.監(jiān)督方式偏離實(shí)際情況，大大降低了財(cái)政監(jiān)督效果。財(cái)政監(jiān)督過(guò)程中普遍存在重事后監(jiān)督、輕事前預(yù)防、忽視始終監(jiān)督的問(wèn)題，監(jiān)督方式仍在沿襲著過(guò)去“三大檢查”時(shí)期運(yùn)動(dòng)式的、集中性的、突擊型的方式。這種監(jiān)督的主要特點(diǎn)是針對(duì)性強(qiáng)，以專(zhuān)項(xiàng)治理在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中出現(xiàn)問(wèn)題的方式來(lái)展開(kāi)。雖然這種監(jiān)督方式表面看來(lái)雷厲風(fēng)行，各部門(mén)之間風(fēng)行聯(lián)動(dòng)，但實(shí)際上是出現(xiàn)問(wèn)題后的一種彌補(bǔ)措施，責(zé)任難以落實(shí)，甚至帶有很多偶然因素，財(cái)政監(jiān)督效果治標(biāo)不治本。另外，現(xiàn)實(shí)中財(cái)政監(jiān)督手段弱化，重檢查、輕整改，重罰繳、輕堵漏的問(wèn)題也比較突出，財(cái)政監(jiān)督局限于檢查，缺乏審核、稽查等多種方法的綜合運(yùn)用，影響了財(cái)政監(jiān)督效能的發(fā)揮。外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督不同步也是我國(guó)財(cái)政監(jiān)督中存在的一個(gè)很大的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在對(duì)財(cái)政收入征收和財(cái)政資金使用擁有一套較為嚴(yán)格縝密的監(jiān)督體系，但是財(cái)政部門(mén)內(nèi)部的監(jiān)督卻過(guò)于薄弱，不夠公開(kāi)透明。近年來(lái)，財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部違法違紀(jì)問(wèn)題時(shí)有出現(xiàn)，有些甚至觸目驚心。應(yīng)當(dāng)說(shuō)這與財(cái)政部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督不健全、不完善，缺乏約束機(jī)制有很大關(guān)系。舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，這幾年國(guó)家比較加大對(duì)農(nóng)村居民養(yǎng)老項(xiàng)目的扶持，很多村都符合建立農(nóng)村養(yǎng)老院的資格，但情況是很多養(yǎng)老院建成以后不開(kāi)放，只為了上級(jí)政府的合格檢查，一旦檢查合格有關(guān)部門(mén)就不再后續(xù)跟蹤監(jiān)督，財(cái)政資金最終并沒(méi)有起到該有的作用。

2.財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)，特別是財(cái)政監(jiān)督立法工作的明顯滯后。我國(guó)還沒(méi)有一部全面規(guī)定公共財(cái)政監(jiān)督的法律法規(guī)，使得財(cái)政監(jiān)督在實(shí)踐中法律地位不清晰、當(dāng)事人相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)不明確和執(zhí)法手段不夠強(qiáng)硬，最終導(dǎo)致公共財(cái)政監(jiān)督缺乏有力的法律保障。近幾年來(lái)我國(guó)已相繼出臺(tái)了監(jiān)督法、預(yù)算法、審計(jì)法、會(huì)計(jì)法、注冊(cè)會(huì)計(jì)師法等法律，但這些法律都局限于規(guī)范特定的對(duì)象，而對(duì)財(cái)政監(jiān)督僅有原則性規(guī)定，對(duì)于財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督范圍、內(nèi)容、監(jiān)督程序和步驟等沒(méi)有系統(tǒng)完整的明確性規(guī)定，致使很多行業(yè)部門(mén)都利用法律漏洞來(lái)走擦邊球。財(cái)政監(jiān)督立法滯后影響財(cái)政監(jiān)督職能的發(fā)揮，例如現(xiàn)行的財(cái)政法律法規(guī)中對(duì)財(cái)政資金實(shí)施保全措施無(wú)明確規(guī)定，這就使得國(guó)家財(cái)政資金的安全與完整性受到嚴(yán)重威脅，導(dǎo)致財(cái)政資金出現(xiàn)截留、挪用、支出效益不高、損失浪費(fèi)等諸多問(wèn)題。但財(cái)政部門(mén)卻因無(wú)法可依而不能采取有效措施，從而損害了財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，使得財(cái)政監(jiān)督工作難以深入進(jìn)行下去，即使在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也容易擱淺，不能夠立即做出決斷，對(duì)違法違紀(jì)事件進(jìn)行懲戒。

3.財(cái)政監(jiān)督主體之間職能交錯(cuò)，責(zé)任難以落實(shí)。財(cái)政監(jiān)督的主體是國(guó)家財(cái)政機(jī)關(guān)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)是財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)法主體，財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政部門(mén)內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)的共同任務(wù)，而當(dāng)前我國(guó)多個(gè)監(jiān)督主體并存，各主體的地位沒(méi)有嚴(yán)格的等級(jí)之分。在監(jiān)督工作中各個(gè)主體依據(jù)不同的法律法規(guī)來(lái)對(duì)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督，當(dāng)落實(shí)到具體的財(cái)政監(jiān)督的范疇時(shí)，各主體所按照的法律法規(guī)既有交錯(cuò)重疊的部分又有各自獨(dú)特的規(guī)定，繼而導(dǎo)致各監(jiān)督主體的職能定位、責(zé)任落實(shí)不明確。明確各個(gè)監(jiān)督主體的職能定位，才能從大局方面對(duì)各監(jiān)督工作進(jìn)行把控，協(xié)調(diào)各行業(yè)之間的矛盾和問(wèn)題，對(duì)于財(cái)稅體制改革中存在的問(wèn)題做出及時(shí)的反應(yīng)，成為財(cái)政工作中的感應(yīng)器，及時(shí)而又敏感的對(duì)財(cái)政工作中出現(xiàn)的問(wèn)題作出回應(yīng)，從而建立一套完整而又系統(tǒng)的現(xiàn)代財(cái)政制度。但實(shí)際情形有些不盡人意，針對(duì)某個(gè)事項(xiàng)檢查的現(xiàn)象普遍存在，整體責(zé)任分工意識(shí)的缺失使得財(cái)稅改革的推動(dòng)過(guò)程更為艱難。

4.財(cái)政監(jiān)督的透明度不高，信息反饋機(jī)制有待改善。財(cái)政透明度的提高不僅有利于社會(huì)公平，提高政府效率，更有助于公眾和立法機(jī)構(gòu)有效監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府，減少腐敗行為。當(dāng)前對(duì)于政府工作報(bào)告中的財(cái)務(wù)信息的專(zhuān)業(yè)解讀滯后性太強(qiáng)，而且內(nèi)容的真實(shí)性無(wú)法獲得有效保證，對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)難辨真假。近年來(lái)，我國(guó)不斷加強(qiáng)財(cái)政信息化建設(shè)，但是各個(gè)流程之間銜接不夠密切，各個(gè)部門(mén)之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，職能相互交叉，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題很難及時(shí)的反饋給對(duì)應(yīng)的部門(mén)解決。

三、完善我國(guó)公共財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的建議

1.財(cái)政監(jiān)督工作不拘于形式，落實(shí)到實(shí)處。很多時(shí)候都是在某個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題以后，我們才會(huì)去關(guān)注和修復(fù)。事實(shí)證明，事后監(jiān)督是成本最高的一種監(jiān)督方式，只有事前監(jiān)督才能將損失降到最低。財(cái)政的本質(zhì)是“集眾人之財(cái)，辦眾人之事”，所以對(duì)于財(cái)政的監(jiān)督我們也要合眾人之力。形成立法監(jiān)督、政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，專(zhuān)門(mén)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的合力。使財(cái)政工作從始到終都能受到監(jiān)督，真正的造福于民。在公共財(cái)政運(yùn)行的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)要在第一時(shí)間落實(shí)到具體部門(mén)，追究責(zé)任，查出漏洞，增強(qiáng)對(duì)財(cái)政工作監(jiān)督的針對(duì)性。同時(shí)，重視財(cái)政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)公職人員的違法違紀(jì)行為絕不姑息，秉持著對(duì)民眾負(fù)責(zé)的態(tài)度，凈化財(cái)政部門(mén)的內(nèi)部風(fēng)氣，保證財(cái)政工作源頭的純凈性。例如，民生項(xiàng)目的開(kāi)展，不能忽視后續(xù)的跟蹤，這既可總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，又可測(cè)試其惠民程度。

2.完善我國(guó)的財(cái)政立法機(jī)制，保障有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督法規(guī)來(lái)對(duì)全國(guó)的財(cái)政工作進(jìn)行規(guī)范。此法應(yīng)由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)頒布，要明確財(cái)政監(jiān)督檢查的執(zhí)法地位。該法要對(duì)財(cái)政監(jiān)督檢查程序、人員職責(zé)、相關(guān)的權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行明確的規(guī)定并嚴(yán)格執(zhí)行。針對(duì)于目前各個(gè)地區(qū)之間各司其法，執(zhí)法不統(tǒng)一的問(wèn)題，要對(duì)相關(guān)的法規(guī)條例進(jìn)行細(xì)化，在以后的工作中做到有法可依。同時(shí)，該條例應(yīng)由全國(guó)人大和各級(jí)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行反復(fù)商談確認(rèn)，在原有的財(cái)經(jīng)法規(guī)的基礎(chǔ)上廢舊立新，對(duì)原來(lái)各主體依照法律法規(guī)之間的沖突矛盾的地方有明確的統(tǒng)一規(guī)定，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)所處的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的階段來(lái)進(jìn)行改善。可以借鑒證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在組織管理上的經(jīng)驗(yàn)，建立相應(yīng)的輔助機(jī)構(gòu)。我們需要專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)的監(jiān)督檢查的人員機(jī)構(gòu)，但為了使監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成更為具有代表性和廣泛性，也需要有一些具有豐富的財(cái)政工作經(jīng)驗(yàn)的人員和在研究財(cái)政方面的專(zhuān)家、科研人員，使監(jiān)督工作更具有權(quán)威性。負(fù)責(zé)相關(guān)檢查工作的人員要具有極高的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，這樣才能從容的應(yīng)對(duì)工作中的新矛盾、新問(wèn)題。

3.打造完整的財(cái)政監(jiān)督體系，明確各監(jiān)督主體的職能。一個(gè)完整的財(cái)政監(jiān)督體系的監(jiān)督主體應(yīng)包括：財(cái)政機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、各級(jí)人大、民間機(jī)構(gòu)和社會(huì)民眾。為實(shí)現(xiàn)人有專(zhuān)責(zé)，事有專(zhuān)管的的目標(biāo)，各監(jiān)督主體要各司其職。審計(jì)監(jiān)督側(cè)重完善制約機(jī)制，保障稅務(wù)機(jī)關(guān)依法辦事，屬一種事后監(jiān)督；而財(cái)政監(jiān)督則貫穿財(cái)政資金運(yùn)行全過(guò)程；人大監(jiān)督重點(diǎn)對(duì)政府預(yù)算及執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督審查；民間機(jī)構(gòu)監(jiān)督市場(chǎng)性更強(qiáng)一些，以某個(gè)特定利益為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督，但效率卻一般高于其它監(jiān)督；民眾監(jiān)督則滲透社會(huì)每一項(xiàng)財(cái)政工作中，是對(duì)政府財(cái)政工作合理性、真實(shí)性最有效的監(jiān)督。各監(jiān)督方式各有側(cè)重而財(cái)政監(jiān)督的獨(dú)特之處在于，它是一種憑借國(guó)家政治權(quán)力所制定的法令、制度為依據(jù)進(jìn)行，凡是與財(cái)政發(fā)生分配關(guān)系的部門(mén)、企業(yè)單位，不問(wèn)所有制的性質(zhì)如何，也不問(wèn)其所在地是城市還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都要接受財(cái)政部門(mén)帶有強(qiáng)制性的監(jiān)督。這種特有的監(jiān)督方式使得財(cái)政監(jiān)督與其他監(jiān)督方式之間既要明確職責(zé)權(quán)限，又要相互協(xié)調(diào)。

4.提高財(cái)政透明度，讓財(cái)政工作真正在“陽(yáng)光”下為人民服務(wù)。第一，保障財(cái)政預(yù)算資金使用和執(zhí)行情況的公開(kāi)性。一方面及時(shí)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況：以現(xiàn)行財(cái)政政策持續(xù)的長(zhǎng)期報(bào)告和中期預(yù)算框架作為財(cái)政管理的基礎(chǔ)，定期發(fā)布與此相關(guān)的財(cái)政信息動(dòng)態(tài)。保證預(yù)算單位的月度、季度、年度預(yù)算報(bào)告及時(shí)公示，實(shí)時(shí)跟蹤預(yù)算單位財(cái)務(wù)執(zhí)行進(jìn)度。另一方面對(duì)公開(kāi)信息資料真實(shí)性和有效性嚴(yán)格把關(guān)：對(duì)于政府會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性和公開(kāi)性要建立起制度約束與保護(hù)機(jī)制，保證公開(kāi)過(guò)程不受政府機(jī)構(gòu)和人員的無(wú)端干涉。設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)于財(cái)政的預(yù)算和執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，要求政府對(duì)于差異部分做出有據(jù)可依的解釋。上級(jí)財(cái)政要對(duì)下級(jí)政府及部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)情況組織專(zhuān)項(xiàng)檢查，對(duì)公開(kāi)信息完整性、及時(shí)性和細(xì)化制度方面存在的問(wèn)題逐一的梳理反饋，全面整改到位。第二，保障預(yù)算公開(kāi)完整性和有效性。預(yù)算公開(kāi)的完整性旨在擴(kuò)大當(dāng)前公開(kāi)的廣度和深度。確保將政府部門(mén)在編制預(yù)算的所有相關(guān)的收支都涵蓋到編制范圍里?！叭苯?jīng)費(fèi)在之前一直都是監(jiān)管比較薄弱的環(huán)節(jié)，要在預(yù)算編制中將每一筆支出用途細(xì)化，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人；預(yù)算公開(kāi)的有效性要求在保障完整性的前提下，預(yù)算內(nèi)容更加清晰明了，可以按照功能、金額、部門(mén)分類(lèi)公布。對(duì)于預(yù)算信息的說(shuō)明則要有的放矢，切忌過(guò)多的專(zhuān)業(yè)解釋?zhuān)阌谌舜蠛蜕鐣?huì)民眾能更直觀準(zhǔn)確理解政府預(yù)算，提高工作效率。第三，合理分配財(cái)政資金，調(diào)動(dòng)民眾參與財(cái)政監(jiān)督的積極性。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施要擴(kuò)大政府采購(gòu)的規(guī)模和范圍，惠及更多普通民眾。但對(duì)采購(gòu)程序要嚴(yán)格規(guī)范，借鑒市場(chǎng)機(jī)制的模式，公平合理競(jìng)標(biāo)，提高資金的利用效率，懲治采購(gòu)中的腐敗行為。建立以人大和民眾意見(jiàn)為基礎(chǔ)的“參與式預(yù)算”公開(kāi)機(jī)制。使從預(yù)算機(jī)制的編制到預(yù)算審計(jì)，預(yù)算執(zhí)行再到預(yù)算績(jī)效評(píng)估一整套的程序都受到社會(huì)各方面的監(jiān)督。就地方政府而言，充分利用網(wǎng)絡(luò)公示、問(wèn)卷調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)等多種監(jiān)督形式，建立起多層次的預(yù)算公開(kāi)通道，拉近財(cái)政工作與民眾之間的距離，使得財(cái)政預(yù)算能更好的反映不同階層的利益要求，調(diào)動(dòng)公眾參與預(yù)算管理的積極性，體現(xiàn)財(cái)政的公開(kāi)性、公平性和效率性。

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