城市公共交通路權(quán)保障措施現(xiàn)狀及對(duì)策淺析
——以遼寧省城市公交系統(tǒng)現(xiàn)狀為例

厲 健

（遼寧省交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展中心，遼寧 沈陽 110003）

近年來國(guó)內(nèi)外對(duì)公交 “路權(quán)優(yōu)先”進(jìn)行了大量的研究，主要側(cè)重于兩個(gè)方面：一方面是設(shè)置公交專用道，以實(shí)現(xiàn)空間上的優(yōu)先［1］。如渥太華、倫敦、紐約、東京等地的公交優(yōu)先取得了顯著的效果。另一方面，對(duì)公交信號(hào)進(jìn)行控制，以實(shí)現(xiàn)時(shí)間上的優(yōu)先。如1991年12月在英國(guó)提出公交預(yù)先信號(hào)，于1993年開始廣泛應(yīng)用，到1998年為止已有14處公交預(yù)先信號(hào)在倫敦應(yīng)用。

近年來，遼寧省城市公交發(fā)展迅速，實(shí)現(xiàn)了整體水平的顯著提升。但是，路權(quán)優(yōu)先保障措施仍然滯后，普遍存在著不連續(xù)、未成網(wǎng)且形式單一以及監(jiān)管不到位等突出問題，制約了城市公交的進(jìn)一步發(fā)展。公交專用道改善公交運(yùn)行狀況、縮短車輛運(yùn)行時(shí)間、提高運(yùn)行效率及保護(hù)環(huán)境的重要作用沒有得到充分發(fā)揮。由于城市在區(qū)域功能定位上的不同，它所需要提供的公共交通的功能表述和方式也是不同的，相應(yīng)地也會(huì)對(duì)路權(quán)優(yōu)先措施等公交發(fā)展策略的形成產(chǎn)生不同的影響［2］。

1 遼寧省城市公交路權(quán)保障設(shè)施及管理體制

公交路權(quán)保障離不開政策的支持與監(jiān)督管理。2012年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了 《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》，2014年遼寧省人民政府出臺(tái)了 《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的實(shí)施意見》，2018年遼寧省交通運(yùn)輸廳、遼寧省公安廳、遼寧省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合出臺(tái)了 《關(guān)于進(jìn)一步加快城市公交專用道路發(fā)展 全力促進(jìn)公交優(yōu)先戰(zhàn)略實(shí)施的意見》，2019年遼寧省人民政府辦公廳出臺(tái)了 《遼寧省進(jìn)一步落實(shí)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展政策 推動(dòng)城市公共交通高質(zhì)量發(fā)展工作方案》，對(duì)城市公交路權(quán)保障措施進(jìn)行了具體規(guī)定。城市公交路權(quán)保障設(shè)施主要包括公交專用道、優(yōu)先信號(hào)及港灣式?？空镜龋|寧省各個(gè)城市路權(quán)保障設(shè)施及管理體制復(fù)雜多樣，具體情況如下：

1.1 設(shè)施建設(shè)情況

（1）公交專用道。近年來，遼寧省公交專用道不斷發(fā)展，里程逐年增加，2014年以來累計(jì)增加了317公里，達(dá)到939公里，各市均設(shè)置了公交專用道，其中沈陽市公交專用道里程最長(zhǎng)，達(dá)到314公里，其次為大連市達(dá)到260公里，沈陽、營(yíng)口、阜新、鐵嶺、盤錦、葫蘆島6個(gè)城市公交專用道里程超過了每百標(biāo)臺(tái)公交車輛4公里，大連市主干道公交專用道設(shè)置率達(dá)到46%，公交專用道路網(wǎng)初步形成。

（2）公交優(yōu)先信號(hào)。公交優(yōu)先信號(hào)主要通過設(shè)置交通信號(hào)燈或信號(hào)標(biāo)志牌，調(diào)整公交車輛與其他社會(huì)車輛的路權(quán)使用分配關(guān)系，優(yōu)先保障公交車輛通行，以保障公交路權(quán)和提高公交車通行效率。遼寧省各市共設(shè)置了公交優(yōu)先信號(hào)40余處，其中沈陽市17處，大連市21處，朝陽市3處。

（3）港灣式停靠站。港灣式停靠站可在一定程度上避免因公交車進(jìn)站影響后續(xù)公交車通行現(xiàn)象發(fā)生，提高公交專用道使用效率。遼寧省公交站點(diǎn)總數(shù)約2萬個(gè)，公交候車亭約9700處，公交港灣式?？空?32處，港灣式?？空炯s占公交站點(diǎn)總數(shù)的5%，其中大連市設(shè)置比例最高為12%，個(gè)別城市未設(shè)置港灣停靠站。

1.2 管理體制情況

（1）公交專用道和優(yōu)先信號(hào)。遼寧省大部分城市公交專用道和優(yōu)先信號(hào)的建設(shè)和管理由當(dāng)?shù)毓步还懿块T負(fù)責(zé)，個(gè)別城市由住建部門建設(shè)、公安交管部門負(fù)責(zé)日常管理。大部分市公交專用道和優(yōu)先信號(hào)的設(shè)置主要依據(jù)當(dāng)?shù)毓步还懿块T日常城市交通管理情況，無具體標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，僅沈陽市公安部門出臺(tái)了 《沈陽市公交專用道交通設(shè)施設(shè)置規(guī)范》，對(duì)公交專用道建設(shè)和管理進(jìn)行了規(guī)定。

（2）公交港灣式停靠站。遼寧省大部分城市公交港灣式?？空镜囊?guī)劃、建設(shè)和日常維護(hù)管理由當(dāng)?shù)刈〗ā⒊墙ɑ蚴姓块T負(fù)責(zé)，個(gè)別城市如：錦州市由公交企業(yè)負(fù)責(zé)日常維護(hù)管理；朝陽市由住建委審批、公交公司負(fù)責(zé)出資建設(shè)和日常維護(hù)管理；盤錦市由市政集團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)和日常維護(hù)管理。

2 城市公交路權(quán)保障措施在實(shí)際應(yīng)用中的效果

2.1 提高公交車輛運(yùn)行速度，提升車輛運(yùn)轉(zhuǎn)效率

近三年來，隨著城市機(jī)動(dòng)車保有量大幅增加，城市交通擁堵越加嚴(yán)重，公交車輛高峰時(shí)段運(yùn)行速度不斷下降，遼寧省平均公交車車速由21.3公里/小時(shí)下降到了18.8公里/小時(shí)。沈陽、大連兩市由于路權(quán)保障設(shè)施建設(shè)和監(jiān)管水平相對(duì)較高所受影響較小，兩市走行公交專用道較多的典型線路由于專用道的作用車速反而得到了提升，沈陽市典型線路平均車速由15.9公里/小時(shí)提高到了17.9公里/小時(shí)，大連市典型線路由16.3公里/小時(shí)提高到了17.6公里/小時(shí)，車輛運(yùn)轉(zhuǎn)效率得到大幅提升。

2.2 增強(qiáng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)保障能力，提升乘客服務(wù)滿意度

公交路權(quán)保障能力水平直接影響公交車運(yùn)行速度與準(zhǔn)點(diǎn)率，而運(yùn)行速度和準(zhǔn)點(diǎn)率是百姓公交出行最為關(guān)心和關(guān)注的兩項(xiàng)指標(biāo)。遼寧省城市公交服務(wù)滿意度中 “候車時(shí)間”指標(biāo)逐年提升，已由2015年的53%提升到了2018年的73%，乘客普遍反應(yīng)增加專用道后公交車輛準(zhǔn)點(diǎn)率情況明顯提升，由于擁堵造成的長(zhǎng)時(shí)間候車情況大幅度減少。

2.3 增強(qiáng)公交出行吸引力，緩解城市交通擁堵

城市公交發(fā)展迅速，配套設(shè)施不斷完善，車輛技術(shù)水平不斷提升，路權(quán)保障措施的發(fā)展使得乘坐公交車在一定程度上比其他城市交通出行方式更便捷，公交出行吸引力顯著增強(qiáng)，公交占機(jī)動(dòng)化出行比例已經(jīng)由2015年的40%提高到了2017年的49%，更多乘客主動(dòng)放棄私家車，改為乘坐城市公共交通出行，進(jìn)一步緩解了城市交通擁堵，優(yōu)化了城市交通出行結(jié)構(gòu)。

3 公交路權(quán)保障存在的瓶頸問題

雖然遼寧省公交路權(quán)保障措施的實(shí)施對(duì)行業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，取得了一定成效，但仍存在諸多問題，主要?dú)w納為里程不足、設(shè)置不合理、監(jiān)管不到位等三個(gè)方面：

（1）里程不足。雖然近年來遼寧省公交專用道得到快速發(fā)展，但個(gè)別城市專用道里程仍然較少，大部分城市公交專用道里程遠(yuǎn)低于每百標(biāo)臺(tái)4公里，個(gè)別市僅為每百標(biāo)臺(tái)0.25公里，嚴(yán)重制約了城市公交服務(wù)能力提升。

（2）設(shè)置不合理。個(gè)別城市公交專用道設(shè)置不合理，主要體現(xiàn)在未設(shè)置在公交線路集中、擁堵嚴(yán)重的瓶頸路段，而設(shè)在交通本不擁堵的路段，沒有充分發(fā)揮公交專用道對(duì)公交路權(quán)優(yōu)先的保障作用［3］。

（3）監(jiān)管不到位。不同城市公交路權(quán)保障監(jiān)管水平差異較大，雖每年違法侵占公交專用道處罰達(dá)60萬次，但主要集中在沈陽、大連等個(gè)別城市，大部分城市對(duì)公交專用道的監(jiān)管還仍然不夠到位，專用道不專用、形同虛設(shè)，個(gè)別城市未能安裝電子拍照等監(jiān)管設(shè)施，缺少對(duì)違法侵占公交路權(quán)的車輛進(jìn)行有效監(jiān)管。

4 公交路權(quán)優(yōu)先的對(duì)策研究

綜合考慮城市公交路權(quán)保障措施發(fā)展現(xiàn)狀及體制機(jī)制情況，提出了以下幾點(diǎn)建議：

4.1 加強(qiáng)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)

科學(xué)謀劃編制城市公交專用道路發(fā)展規(guī)劃，與城市建設(shè)規(guī)劃、城市公共交通規(guī)劃有效銜接；城市道路新建和改造規(guī)劃和設(shè)計(jì)方案，要充分考慮公交專用道和港灣式?？空驹O(shè)置需求，前瞻性地預(yù)留建設(shè)用地和改造空間。不斷提高城市公交港灣式?？空驹O(shè)置比例，尤其在?？抗痪€路較多或客流量較大的站點(diǎn)設(shè)置相應(yīng)的港灣式?？空荆苊庖蚬卉囓囕v進(jìn)站導(dǎo)致車輛排隊(duì)延誤現(xiàn)象的發(fā)生［4］。

4.2 科學(xué)設(shè)置公交專用道

堅(jiān)持 “越堵越設(shè)”的原則。將城市公交專用道路設(shè)置在客流密集、車流量大的公共交通走廊，特別是城市公交線路集中、擁堵嚴(yán)重的瓶頸路段，切實(shí)發(fā)揮城市公交專用道路的路權(quán)優(yōu)先保障作用。有效降低社會(huì)車輛使用強(qiáng)度，增強(qiáng)城市公交出行吸引力。城市主干道滿足路段單向機(jī)動(dòng)車道3車道以上 （含）或單向機(jī)動(dòng)車道路幅總寬不小于11米、路段單向城市公交客運(yùn)量大于每高峰小時(shí)6000人次或城市公交車流量大于每高峰小時(shí)150輛且路段平均每車道斷面流量大于每高峰小時(shí)500輛，應(yīng)設(shè)置全天或高峰時(shí)段公交專用道。道路條件較好且城市公交線路集中的其他道路，應(yīng)考慮設(shè)置全天或高峰時(shí)段城市公交專用道。要按照現(xiàn)已實(shí)施的國(guó)家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn) 《公交專用道路設(shè)置》 （GA/T 507），結(jié)合城市交通發(fā)展新形勢(shì)，積極制定地方配套標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)城市公交專用道路設(shè)置科學(xué)性、規(guī)范性。結(jié)合各區(qū)域不同路況的實(shí)際，靈活選擇雙向、單向，全天、高峰時(shí)段、長(zhǎng)時(shí)段、潮汐式和路外側(cè)、路內(nèi)側(cè)、路中間等城市公交專用道路設(shè)置方式。

4.3 完善道路標(biāo)志標(biāo)線

城市公交專用道路要標(biāo)志齊全，標(biāo)志間距合理，標(biāo)線清晰醒目，倡導(dǎo)使用彩色路面，提醒社會(huì)車輛不得占用專用道路。借用專用道路右轉(zhuǎn)的社會(huì)車輛，進(jìn)出專用道路要設(shè)置明顯的區(qū)間或出入口，避免社會(huì)車輛提前過早駛?cè)雽Ｓ玫缆贰９膭?lì)城市公交專用道路地面標(biāo)線采用震蕩雨線，確保社會(huì)車輛駛過時(shí)帶有明顯連續(xù)震感，提醒進(jìn)入城市公交專用道路車輛及時(shí)駛離。城市公交專用道路指示標(biāo)志要與標(biāo)線和地面文字匹配，方便駕駛員在較遠(yuǎn)距離識(shí)別專用車道，提前變換車道。注重保持公交專用道路連續(xù)性，在較小路口和車輛需要跨越專用道路的位置，設(shè)置社會(huì)車輛可跨越專用道路簡(jiǎn)化網(wǎng)格線。城市公交車道路設(shè)在最外車道路段，右轉(zhuǎn)車輛可在距路口不少于30米區(qū)域內(nèi)借用公交車道右轉(zhuǎn)彎。在允許轉(zhuǎn)彎的路口，城市公交專用道路標(biāo)線要提前閉合，確?；煨锌臻g方便社會(huì)車輛轉(zhuǎn)彎。

4.4 配套公交優(yōu)先信號(hào)系統(tǒng)

公交優(yōu)先信號(hào)系統(tǒng)主要采取調(diào)節(jié)信號(hào)燈周期、增加公交車專用相位、調(diào)整綠信比等措施，賦予公交車輛更高的道路通行權(quán)，減少公交車輛在道路交叉口等待時(shí)長(zhǎng)，來實(shí)現(xiàn)公交優(yōu)先。在設(shè)有公交專用道的道路交叉口，為充分發(fā)揮公交專用道的作用，通過設(shè)置公交車專用信號(hào)相位，讓公交車真正的快起來，相位的長(zhǎng)度可以根據(jù)公交車流量或公交車輛實(shí)時(shí)通行情況而確定，以提高公交車運(yùn)行效率和通行能力。

4.5 加強(qiáng)使用監(jiān)管

建立完善城市公交專用道路監(jiān)管工作制度，城市公交專用道路上應(yīng)安裝固定式違法行為圖像取證設(shè)備，設(shè)備間距400—500米；鼓勵(lì)在公交車輛上安裝與相關(guān)監(jiān)測(cè)平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)移動(dòng)違法行為圖像取證設(shè)備，查處社會(huì)車輛違法侵占公交專用道路、公交站點(diǎn)附近違法?？啃袨椤３鞘泄粚Ｓ玫缆费鼐€公交站點(diǎn)要設(shè)置排隊(duì)護(hù)欄或排隊(duì)導(dǎo)向標(biāo)識(shí)，規(guī)范城市公交車輛?？啃袨椋龑?dǎo)乘客文明候車乘車，減少車輛滯留站點(diǎn)時(shí)間，避免影響后續(xù)車輛進(jìn)站，形成良好的停車秩序、候車秩序、乘車秩序和行車秩序［5］。

4.6 實(shí)施綜合保障措施

根據(jù)道路條件和車流等情況，在城市公交車專用道路的進(jìn)口道設(shè)置專用導(dǎo)向車道，保證城市公交專用道路的連續(xù)性。在易發(fā)生公交車列車化進(jìn)站?？康恼军c(diǎn)，建設(shè)港灣式停靠站，適當(dāng)增加站臺(tái)長(zhǎng)度，提高城市公交專用道路使用效率。鼓勵(lì)研究探索建立區(qū)域限行政策，劃定區(qū)域內(nèi)僅允許城市公交車輛、新能源機(jī)動(dòng)車輛通行。交通擁堵暫不嚴(yán)重的中小城市，要以堵點(diǎn)治理為突破口，設(shè)置局部?jī)?yōu)先通行信號(hào)或?qū)Ｓ玫缆?。有條件的城市建設(shè)發(fā)展快速公交系統(tǒng) （BRT）。

4.7 合理配置城市道路交通空間資源

道路交通空間資源可理解為道路資源與時(shí)間資源的總和，當(dāng)前社會(huì)車輛占用了大部分的城市道路交通空間資源，并且獲得了出行的舒適性。因此，應(yīng)在出行時(shí)間上給予公共交通車輛一定的補(bǔ)償，科學(xué)合理調(diào)整道路空間資源的使用分配關(guān)系，將更多的道路空間資源向城市公共交通傾斜，讓乘坐公共交通出行所需的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本高于小汽車，引導(dǎo)更多的私家車主向公共交通傾斜，促進(jìn)綠色出行。