強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議

■郝立偉

（吉林省白城市查干浩特旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)財(cái)政審計(jì)局）

引 言

財(cái)政預(yù)算管理的核心問題就是資源的分配問題，將專項(xiàng)資金與績(jī)效考評(píng)結(jié)合在一起，不僅可以更加高效的分配資源，還可以將財(cái)政專項(xiàng)的目標(biāo)進(jìn)行戰(zhàn)略化的調(diào)整。促進(jìn)使用專項(xiàng)績(jī)效水平的提升，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益生態(tài)效益和社會(huì)效益，完成財(cái)政本身具有的社會(huì)使命，為政府和社會(huì)創(chuàng)造更大的價(jià)值，促進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效的提高。

1 預(yù)算績(jī)效管理的特點(diǎn)與價(jià)值

首先，預(yù)算績(jī)效管理具有戰(zhàn)略性特點(diǎn)。該種管理的方法對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金跟蹤問效，防止財(cái)政資金損失浪費(fèi)，最大限度提高財(cái)政資金使用效益，把每一分資金都花在刀刃上，提升社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，并協(xié)調(diào)好短期發(fā)展和長(zhǎng)期發(fā)展之間的銜接性，促進(jìn)組織經(jīng)營(yíng)管理效果推薦。

其次，預(yù)算管理具有明顯的優(yōu)化配置屬性，屬于一種全方位控制和全過程控制的過程，在績(jī)效預(yù)算管理的網(wǎng)絡(luò)之下，各部門的界限被逐漸的打破，可以更好地行使財(cái)政職能，優(yōu)化資源配置。將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)整合在一起，減少資源的浪費(fèi)和閑置。

最后，預(yù)算績(jī)效管理具有明顯的系統(tǒng)屬性，屬于財(cái)政內(nèi)部控制的重要組成部分。財(cái)政可以通過這種自我約束方式提高自我管理的效能，注重資源協(xié)調(diào)過程當(dāng)中的審批、執(zhí)行、監(jiān)督和差異化的分析，為財(cái)政資金運(yùn)行樹立一個(gè)科學(xué)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，保障在動(dòng)態(tài)管理的過程當(dāng)中，各部門的努力可以達(dá)到平衡的效果。

總的來看，預(yù)算績(jī)效管理可以更加科學(xué)的使用財(cái)政專項(xiàng)，協(xié)調(diào)好各工作部門之間的關(guān)系，通過跟蹤問效作為考核的準(zhǔn)繩，不斷地在預(yù)算實(shí)際執(zhí)行結(jié)果考察的過程當(dāng)中去優(yōu)化績(jī)效考核體系，完善激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮最大效能，實(shí)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金使用的最大化。

2 預(yù)算績(jī)效管理存在的問題與解決對(duì)策

績(jī)效預(yù)算管理是社會(huì)公共性問題，在現(xiàn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制改革的背景之下，只有對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行科學(xué)的分配，充分考慮到績(jī)效的原則，提升資金利用的效果，才能夠解決公共議題，提高財(cái)政管理的有效性。但是在目前的預(yù)算績(jī)效管理的過程當(dāng)中，仍然存在一些明顯的問題。

2.1 預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

2.1.1 系統(tǒng)運(yùn)行框架不完善

在當(dāng)前預(yù)算分配的過程當(dāng)中，“基數(shù)法”仍然對(duì)各組織的運(yùn)行有著較大的影響，很多財(cái)政部門在編制的過程當(dāng)中，主要按照單一部門原則來進(jìn)行預(yù)算管理。片面看重一個(gè)部門的利益，出現(xiàn)一些討價(jià)還價(jià)的現(xiàn)象，部門和財(cái)政之間無(wú)法通過有效的協(xié)調(diào)解決實(shí)際的問題，博弈無(wú)休止。這主要是由于預(yù)算績(jī)效管理體系和框架不完善所造成的，如果不能突破傳統(tǒng)的部門預(yù)算框架，則預(yù)算績(jī)效管理的可行性無(wú)法提升，影響實(shí)際運(yùn)行效果。

2.1.2 預(yù)算績(jī)效管理存在多頭控制的現(xiàn)象

財(cái)政改革最根本的目的是提高財(cái)政資源利用的有效力，但是目前一些管理部門在運(yùn)行的過程當(dāng)中仍然存在多頭控制的現(xiàn)象。通過傳統(tǒng)的投入行預(yù)算無(wú)法真正切實(shí)解決當(dāng)下的問題，政府各職能部門之間的需求無(wú)法同時(shí)間滿足，資金績(jī)效配置比較低，有效配置率不足。不同管理部門目標(biāo)不同、需求不同，無(wú)法按照制定出的總體計(jì)劃，確定定量化的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有根據(jù)實(shí)際的財(cái)政計(jì)劃進(jìn)行資金上面的安排。

2.1.3 責(zé)任落實(shí)不具體

資金的追蹤問題是決定執(zhí)行力的有效指標(biāo)，在現(xiàn)行預(yù)算資金分配的模式之下，財(cái)政部門只有解決“錢投到哪里、怎樣投入、投入的結(jié)果如何”這個(gè)問題，才能夠提高執(zhí)行力，真正解決問題。但是在實(shí)際執(zhí)行的過程當(dāng)中，“達(dá)到怎樣的效果”卻沒有一個(gè)良好的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行衡量，在人大、審計(jì)等部門監(jiān)督財(cái)政資金使用的過程當(dāng)中，獲得到的數(shù)據(jù)報(bào)告往往是由財(cái)政部門提供的，這體現(xiàn)出了一種結(jié)構(gòu)性的不合理及責(zé)任和權(quán)力之間的不對(duì)等。

2.1.4 現(xiàn)金收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算弊端

在現(xiàn)行財(cái)政改革的過程當(dāng)中，很多單位仍然推行現(xiàn)金收付實(shí)現(xiàn)制作為主要的預(yù)算管理方式，如果在當(dāng)年沒有將預(yù)算資金使用完畢，則將轉(zhuǎn)接到下一年，這導(dǎo)致很多組織部門在制定預(yù)算的過程當(dāng)中，盲目考慮部門的利益，而沒有結(jié)合整體的財(cái)產(chǎn)運(yùn)行情況，一年滾一年，部門結(jié)轉(zhuǎn)成為一種必然。如果管理人員想要保住部門的利益，就不得不超出實(shí)際需求情況進(jìn)行預(yù)算，這種現(xiàn)金收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算弊端，需要大力推行權(quán)責(zé)發(fā)生制才能夠改進(jìn)。

2.1.5 法律環(huán)境與制度環(huán)境不健全

目前很多組織部門的工作管理人員仍然沒有形成一種績(jī)效的觀念，也就是不注重效率和效果，片面考慮結(jié)果。在運(yùn)行的過程當(dāng)中缺乏有效的法律支撐和制度支撐，沒有按照引進(jìn)事項(xiàng)會(huì)計(jì)管理原則和標(biāo)準(zhǔn)成本核算原則，對(duì)內(nèi)部的技術(shù)人員資金和信息進(jìn)行全面的調(diào)取，資源利用率比較低。預(yù)算法當(dāng)中有一些具體執(zhí)行的情況與實(shí)際情況相沖突，在多部法律共同監(jiān)管的情況之下也存在一定的空白問題。

2.2 解決預(yù)算績(jī)效管理問題的對(duì)策

2.2.1 構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績(jī)效運(yùn)行框架

首先，推行預(yù)算績(jī)效管理框架要確定年度預(yù)算績(jī)效計(jì)劃，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)來設(shè)定每年的工作內(nèi)容，按照公共服務(wù)的數(shù)量和水平，計(jì)算服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)的資源調(diào)動(dòng)情況、需求情況和詳細(xì)的記錄情況。例如吉林省在《績(jī)效聲明報(bào)告》編撰的過程當(dāng)中，可以按照衡量績(jī)效的具體目標(biāo)來執(zhí)行相應(yīng)的編制內(nèi)容，將該計(jì)劃提交給吉林省政府和吉林省人大表決通過，作為財(cái)政部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的主要依據(jù)。

其次，建設(shè)完善的體系需要提交績(jī)效報(bào)告，作為詳細(xì)的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行量化的管理。該績(jī)效報(bào)告與上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)告編纂原則基本一致，要在合法、真實(shí)和準(zhǔn)確的框架之內(nèi)，進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)預(yù)算和管理，確保當(dāng)年的目標(biāo)完成程度符合計(jì)劃與預(yù)算的實(shí)際效果。

再次，推進(jìn)預(yù)算管理框架要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，根據(jù)實(shí)際情況做出有效管理準(zhǔn)則，同時(shí)根據(jù)目前的評(píng)價(jià)結(jié)果，進(jìn)行社會(huì)性的公示，保障結(jié)果公正、客觀、公平。績(jī)效評(píng)價(jià)可以由多部門共同組織，例如由財(cái)政部負(fù)責(zé)提供數(shù)據(jù)，由審計(jì)署進(jìn)行監(jiān)察和評(píng)議。在未來，吉林省要建設(shè)一種公共取向的績(jī)效管理準(zhǔn)則，貫徹這種績(jī)效管理體系。

最后，完善的預(yù)算績(jī)效管理框架還要全面的對(duì)結(jié)果進(jìn)行反饋，保障績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算分配之間建立起良好的直接的聯(lián)系。當(dāng)年度績(jī)效評(píng)價(jià)的好壞，直接會(huì)影響未來財(cái)政預(yù)算撥款的多少。

2.2.2 賦予管理者充分的自主權(quán)

通過預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)“專人管理、專賬核算、專項(xiàng)使用”，督促項(xiàng)目單位通過“專戶儲(chǔ)存”，確保財(cái)政專項(xiàng)資金的合理使用。對(duì)于“專項(xiàng)補(bǔ)助”資金，要求項(xiàng)目單位不得以任何形式、任何理由截留或挪用，不得用于發(fā)放職工工資、福利和獎(jiǎng)金以及日常管理費(fèi)等支出；對(duì)于“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金，項(xiàng)目單位在項(xiàng)目完成并決算驗(yàn)收之后，可用于項(xiàng)目單位的發(fā)展支出。項(xiàng)目單位如果弄虛作假騙取專項(xiàng)資金，或者不按規(guī)定用途使用專項(xiàng)資金，依照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（國(guó)務(wù)院2004年第427號(hào)令）第十四條規(guī)定進(jìn)行處罰。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，上報(bào)更加全面的績(jī)效預(yù)算數(shù)據(jù)，推行績(jī)效預(yù)算改革。

但在這個(gè)過程當(dāng)中，財(cái)政部門也要全面考察各組織部門的資金轉(zhuǎn)結(jié)、信貸、用人情況，通過與第三方大數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，了解各組織部門的實(shí)際運(yùn)行效果，建設(shè)整體撥款制度，從而提高預(yù)算績(jī)效管理手段的實(shí)際效果。

2.2.3 建立定崗定責(zé)的崗位責(zé)任制度

建立定崗定責(zé)的崗位責(zé)任制度，可以將預(yù)算績(jī)效管理體系下的權(quán)利和責(zé)任對(duì)等起來。

第一，建設(shè)完善的問責(zé)機(jī)制，對(duì)于沒有按照預(yù)算績(jī)效體系進(jìn)行實(shí)際工作的人員進(jìn)行問責(zé)。這種靈活性的管理方式更有利于工作人員提高管理意識(shí)、績(jī)效意識(shí)和權(quán)責(zé)意識(shí)。在問責(zé)制度建立的過程當(dāng)中，既要從上層制度考慮，對(duì)人事的調(diào)動(dòng)任免和績(jī)效考核進(jìn)行全方面的分析，也可以從基層入手簽訂個(gè)人績(jī)效合同，提高對(duì)于工作人員的約束能力。

第二，建設(shè)完善的崗位責(zé)任制度，還要向社會(huì)公眾公示工作人員的實(shí)際績(jī)效完成情況。向公眾說明問責(zé)的主要流程、目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)以及具體執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，從而獲得公眾的支持，開展有效的獨(dú)立審計(jì)工作，進(jìn)行績(jī)效的評(píng)級(jí)。

第三，在崗位責(zé)任制度建立的過程當(dāng)中，要聽從公眾對(duì)于服務(wù)的訴求，將這種反饋的意見納入到對(duì)管理人員考核的過程當(dāng)中，編制財(cái)務(wù)報(bào)告和年度報(bào)告，接受社會(huì)公眾的審查，并增加網(wǎng)絡(luò)反饋的渠道，使每一項(xiàng)績(jī)效管理的責(zé)任人可以得到更加良好的監(jiān)督與管理。

2.2.4 深入推進(jìn)新會(huì)計(jì)制度準(zhǔn)則

（1）新政府會(huì)計(jì)制度最重要的內(nèi)容就是推行權(quán)責(zé)發(fā)生制，各部門應(yīng)該全面貫徹落實(shí)、學(xué)習(xí)權(quán)責(zé)發(fā)生制，剔除收付實(shí)現(xiàn)制存在的一些弊端。應(yīng)用新政府會(huì)計(jì)制度當(dāng)中的目標(biāo)、原則和方法，提高費(fèi)用核算的準(zhǔn)確性，對(duì)固定資產(chǎn)核算費(fèi)用計(jì)算管理進(jìn)行完全準(zhǔn)確的評(píng)估。

（2）財(cái)政部門內(nèi)部要組織人員進(jìn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的學(xué)習(xí)，更加準(zhǔn)確全面的了解運(yùn)行過程當(dāng)中，組織內(nèi)部提供產(chǎn)品和服務(wù)所消耗的資源和成本，更有效的進(jìn)行預(yù)算管理和績(jī)效管理，推行全面的財(cái)政改革。

（3）利用現(xiàn)有的財(cái)政管理基礎(chǔ)，逐步推進(jìn)全生命周期的績(jī)效管理計(jì)劃，確定績(jī)效和成本分析方法?？茖W(xué)選擇績(jī)效管理指標(biāo)，從項(xiàng)目預(yù)算入手，先易后難，逐步完善，并不斷推進(jìn)激勵(lì)機(jī)制改革，增加預(yù)算撥款制度，提高工作績(jī)效在目前預(yù)算管理當(dāng)中所占的比重。

2.2.5 創(chuàng)建良好的外部環(huán)境

預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于財(cái)政部門的影響是方方面面的，只有創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，才能夠推動(dòng)內(nèi)部控制的升級(jí)，幫助管理人員和政府進(jìn)行重新的角色定位，協(xié)調(diào)好各工作部門之間的利益，破除改革的阻力。

一方面，政府應(yīng)從法律層面入手完善法律體系，對(duì)現(xiàn)有的新政府會(huì)計(jì)制度改革法案進(jìn)行增補(bǔ)，結(jié)合具體的應(yīng)用情況，添加補(bǔ)充和說明，完善具體應(yīng)用的細(xì)節(jié)。加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)管理和中長(zhǎng)期預(yù)算的要求，幫助各組織部門定期提交財(cái)政報(bào)告，并對(duì)財(cái)政報(bào)告的形式和細(xì)節(jié)進(jìn)行限定。另一方面，政府要通過制度方面的改革，限定各組織部門的實(shí)際預(yù)算績(jī)效管理職能，由多部門共同開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。盡可能的公開公正、公平客觀，避免出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。

3 結(jié) 論

綜上所述，財(cái)政部門的預(yù)算績(jī)效管理改革需要分層次分步驟進(jìn)行，只有明確目標(biāo)主體內(nèi)容和方法，建立完善的考評(píng)體系和考核框架，推行全面的內(nèi)部考核制度，才能夠提升財(cái)務(wù)管理的效率。從本文的分析可知，研究預(yù)算績(jī)效管理的有效對(duì)策，有利于我們面向未來、深化改革、提升管理的效率，健全目前的財(cái)務(wù)管理制度。