基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)分析

文| 柯婉貞

基層單位內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀及問題

內(nèi)部控制建設(shè)的背景及現(xiàn)狀

2012年下半年財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范》，預(yù)示著我國內(nèi)控建設(shè)工作開始走上了一個新的里程，內(nèi)控建設(shè)范圍拓展到行政事業(yè)單位，該規(guī)范自2014年1月1日起執(zhí)行。當(dāng)時雖然有了可依據(jù)操作的規(guī)范但并不是強(qiáng)制執(zhí)行，基層單位由于認(rèn)識水平問題真正開展這項(xiàng)工作的并不多。

2014年黨的十八屆四中全會通過了一項(xiàng)關(guān)于《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，里面列舉了一項(xiàng)重大決定：對一些權(quán)力過于大的部門或職權(quán)，比如國家財產(chǎn)管理、財政資金配置、政府性投資、政府辦公和公共基礎(chǔ)設(shè)施采購、公共基礎(chǔ)工程建設(shè)等等實(shí)行必要的權(quán)力分散，制定嚴(yán)格的內(nèi)部流程，將“三分一輪”落到實(shí)處，確保把權(quán)力裝進(jìn)籠子里。為此財政部在2015年年底發(fā)布了關(guān)于全面推進(jìn)相關(guān)內(nèi)控建設(shè)的指導(dǎo)意見，該意見指出全國各級各類行政事業(yè)單位在2016年末前須建成并執(zhí)行內(nèi)部控制，還須建立年度報告制度，在次年編制年度報告，逐級匯總上報，內(nèi)控年報重要程度等同于單位財務(wù)決算報告。至此，基層單位在“以評促建”的工作思路指引下，紛紛走上了內(nèi)控建設(shè)之路，內(nèi)控管理各項(xiàng)工作慢慢由無變有，又從有到全，并取得了階段性成效。

基層單位內(nèi)控建設(shè)推進(jìn)過程中出現(xiàn)的矛盾和問題

1.基層單位內(nèi)控建設(shè)所處的大環(huán)境四年來有很大改善，從一開始的完全不知其為何物，到單位上下全員有一個基本認(rèn)識。但從我20年基層財務(wù)工作的經(jīng)歷來看，很多基層單位仍存在單位領(lǐng)導(dǎo)層面因理解不足不重視內(nèi)部控制建設(shè)，即使有內(nèi)部控制流程制度，流于表面形式，并未正真付諸實(shí)踐，更不用提隨著形勢及業(yè)務(wù)活動的變化而隨時調(diào)整內(nèi)部控制措施了；很多基層單位內(nèi)部控制執(zhí)行人仍停留在完成年度編報任務(wù)的層次，平時并沒有花力氣在內(nèi)部控制的完善和改進(jìn)上。

2.內(nèi)部控制信息化建設(shè)不完善，不足以支撐整體業(yè)務(wù)活動，導(dǎo)致各個信息化軟件系統(tǒng)相互獨(dú)立，未能形成合力。比如財務(wù)軟件和各業(yè)務(wù)軟件各自運(yùn)行，導(dǎo)致運(yùn)營成本高漲，數(shù)據(jù)在不同系統(tǒng)中進(jìn)出，使數(shù)據(jù)泄漏和數(shù)據(jù)失真風(fēng)險增加。另一方面，在信息系統(tǒng)中對操作人員的權(quán)限管理比較松散，軟件維護(hù)人員可以根據(jù)操作人員指示隨意修改其權(quán)限；由于人員缺乏，在系統(tǒng)上時有做不到不相容崗位權(quán)限相分離，或者做到了系統(tǒng)中不相容崗位權(quán)限相分離，但實(shí)際又由同一操作人員操作執(zhí)行的現(xiàn)象。

3.內(nèi)控建設(shè)涉及一個單位的各個業(yè)務(wù)層面，涉及所有部門，所以也應(yīng)該由各個部門共同配合，協(xié)作做好這項(xiàng)工作?，F(xiàn)實(shí)情況是基層單位內(nèi)控建設(shè)基本是由財務(wù)部門主導(dǎo)并由財務(wù)部門實(shí)施并執(zhí)行，直至監(jiān)督和最終報告報送。全員參與成為空談，并且容易造成主管、執(zhí)行和監(jiān)督界限不分，權(quán)責(zé)落實(shí)困難，影響內(nèi)控施行的效果，也易造成次生風(fēng)險點(diǎn)。

4.基層單位內(nèi)部控制執(zhí)行人員水平高低不一，導(dǎo)致內(nèi)部控制措施執(zhí)行大打折扣，或虎頭蛇尾，未能起到應(yīng)有作用，做不到定期對本單位的內(nèi)部控制進(jìn)行評價形成書面報告，以完善現(xiàn)有內(nèi)部控制各項(xiàng)措施。

基層單位內(nèi)控建設(shè)推進(jìn)過程中出現(xiàn)問題的應(yīng)對分析

縱觀歷史推進(jìn)，基層單位內(nèi)控建設(shè)存在先天的動力不足，更重視形式上的制度健全，而忽視了制度上的執(zhí)行落實(shí)，各基層單位內(nèi)部控制建設(shè)水平參差不齊，工作面臨艱巨性和長期性。內(nèi)部控制建設(shè)既是一項(xiàng)加強(qiáng)內(nèi)部管理，權(quán)力制衡，防范廉政風(fēng)險的強(qiáng)制性工作，又是一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)單位目標(biāo)，化解單位主要負(fù)責(zé)人第一責(zé)任人風(fēng)險的自律性工作，如何將“要我做”轉(zhuǎn)化成“我要做”，是當(dāng)前基層單位內(nèi)控建設(shè)急需思考的問題。

1.轉(zhuǎn)變觀念，營造良好的外環(huán)境。加大由上而下的知識培訓(xùn)，觀念灌輸，讓內(nèi)部控制成為一個單位自律性的行為，逐步形成單位領(lǐng)導(dǎo)重視，內(nèi)部控制機(jī)制完善，各管理部門協(xié)同執(zhí)行有力的局面。

行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)部控制工作的第一責(zé)任人，不應(yīng)只把目光盯在本單位的資金預(yù)算及資產(chǎn)管理上，而應(yīng)切實(shí)擔(dān)當(dāng)起內(nèi)控的建成和有效落實(shí)。單位負(fù)責(zé)人要對本單位的內(nèi)部控制建設(shè)積極支持，并直接參與，還要在人員、財力上提供有力的后盾。在此，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，各區(qū)縣級財政部門應(yīng)加大宣傳推動和指導(dǎo)力度，為基層單位內(nèi)控建設(shè)營造一個更好的外環(huán)境。

2.應(yīng)地制宜謀劃現(xiàn)代信息技術(shù)手段強(qiáng)化單位內(nèi)控?；鶎訂挝恍畔⒒侥茉诤艽蟪潭壬辖夥攀止趧?、減少出錯率、強(qiáng)化內(nèi)部控制。各單位可以確定專門的部門對各類軟件系統(tǒng)進(jìn)行專門管理，在日常辦公、政府采購、會計核算、資產(chǎn)管理、合同管理、基建等方面盡快實(shí)施信息化，并在此信息化過程中，把所有的業(yè)務(wù)活動與內(nèi)部控制流程、方法緊密的結(jié)合起來，使之成為一個有機(jī)整體，大大削弱人為主觀因素有害干擾，使各種數(shù)據(jù)資源安全。另一方面，在信息化過程中，要有前瞻性的采取物理隔離與權(quán)限控制相結(jié)合、分類信息加密、對硬盤加強(qiáng)有效保護(hù)等措施。比如在信息系統(tǒng)權(quán)限管理上，可以確定一人收集權(quán)限需求，經(jīng)科室領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)后，與軟件運(yùn)維人員聯(lián)系權(quán)限的變更。隨著各部門之間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通能力提高，必將進(jìn)一步提升內(nèi)控信息化水平，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險防范、效率提高、服務(wù)優(yōu)化的目標(biāo)。

3.單位內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多個部門，需要全員努力共同推進(jìn)?；鶎訂挝豢梢栽O(shè)置獨(dú)立的內(nèi)控職能部門，如果因?yàn)槿耸謫栴}無法配備，那至少要明確由哪個部門來牽頭組織內(nèi)控建設(shè)和具體的實(shí)施任務(wù)。負(fù)有財務(wù)職能的部門通常承擔(dān)這個牽頭角色，并匯同其他部門如行政管理、預(yù)算、內(nèi)審、紀(jì)監(jiān)、基礎(chǔ)建設(shè)、國資管理等開展內(nèi)控工作。各個部門崗位的員工應(yīng)當(dāng)對自己的崗位職責(zé)進(jìn)行認(rèn)真梳理，查找風(fēng)險，完善內(nèi)部控制措施。還可以參照企業(yè)，在單位內(nèi)部暢通上令下達(dá)，下情上傳，這種機(jī)制有利于，及時了解工作人員在工作過程中發(fā)現(xiàn)的安全風(fēng)險，鼓勵工作人員互相監(jiān)督及時反饋，并及時向職工傳達(dá)有關(guān)風(fēng)險控制、安全措施等方面的最新動態(tài)，在基層單位內(nèi)部形成良好的互動機(jī)制。

4.定期組織內(nèi)部控制建設(shè)自我評價、內(nèi)外部監(jiān)督確保內(nèi)部控制建設(shè)不斷完善和有效實(shí)施。根據(jù)監(jiān)督與執(zhí)行分離的基本要求，內(nèi)控監(jiān)督不能由具體組織實(shí)施和日常管理的工作部門承擔(dān)，應(yīng)當(dāng)指定內(nèi)審部門或崗位或內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合工作小組作為監(jiān)督主體。負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的部門或崗位可以選取2-4個關(guān)鍵評價指標(biāo)以評估內(nèi)控建設(shè)，如果這些關(guān)鍵指標(biāo)是通用的會讓基層單位使用更為便捷。自我評價可以和內(nèi)部審計相結(jié)合，根據(jù)需要和特定目標(biāo)定期或不定期開展評價活動，然后以書面形式匯報給主要負(fù)責(zé)人，對發(fā)現(xiàn)的問題要落實(shí)整改并進(jìn)行持續(xù)的跟蹤審計。當(dāng)然也可以委托獨(dú)立執(zhí)業(yè)的會計師事務(wù)所進(jìn)行評審。

強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的同時也不能弱化外部監(jiān)督。地方財政部門和審計部門要對基層單位內(nèi)控的建設(shè)和實(shí)施情況進(jìn)行定期檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題書面反饋給相關(guān)單位，供基層單位落實(shí)，并跟蹤基層單位落實(shí)到位情況。