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    論行政事業(yè)單位政府審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)關(guān)系

    2020-02-28 20:02:28李海云
    經(jīng)濟(jì)管理文摘 2020年20期
    關(guān)鍵詞:內(nèi)審審計(jì)工作成果

    ■李海云

    (青島市市南區(qū)人力資源和社會(huì)保障局)

    1 現(xiàn)行政府審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的關(guān)系

    就政府審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的關(guān)系而言,目前主要反映出兩個(gè)層面的問題,即兩者關(guān)系既是獨(dú)立的,又是非平等的。

    1.1 獨(dú)立性

    就獨(dú)立性來說,政府審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)是兩個(gè)體系,包括審計(jì)人員、審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)主要工作模式、審計(jì)結(jié)論及審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用等均不同。

    兩者之間最大的不同之處在于審計(jì)的目的:政府審計(jì)的根本目的在于發(fā)揮審計(jì)保障國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能,即通過國家層面的微觀審計(jì)來保障宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行,審計(jì)具體案例反映的問題可以能是具體的、但在此基礎(chǔ)上提出的相應(yīng)改進(jìn)建議可能對整個(gè)行業(yè),尤其是政府部門和事業(yè)單位均有重要的指導(dǎo)作用[1]。

    內(nèi)部審計(jì)的目的在于防范一個(gè)獨(dú)立組織的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),通過獨(dú)立內(nèi)部審計(jì)人員對組織內(nèi)部經(jīng)營、運(yùn)營及財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的分析,判斷組織內(nèi)部運(yùn)作的總體勾稽關(guān)系[2]。對于內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題,主要通過組織內(nèi)部渠道進(jìn)行反映,并通過組織的體系改進(jìn)、制度修訂進(jìn)行改善,其影響一般不具有外溢性,但由于政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位一般具有行業(yè)管理作用,其內(nèi)部運(yùn)營體系的改善總體上會(huì)對社會(huì)發(fā)展起到正面的促進(jìn)作用[3]。

    1.2 非平等性

    就非平等性來說,由于政府對政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體及國有企業(yè)具有指導(dǎo)和監(jiān)督作用,而其重要手段就是進(jìn)行政府審計(jì),因此,政府審計(jì)可以說是內(nèi)部審計(jì)的上位審計(jì),其審計(jì)方針對內(nèi)部審計(jì)具有指導(dǎo)意義[4]。如《審計(jì)法》中明確提出政府審計(jì)機(jī)關(guān)有責(zé)任對政府各部門和國有企業(yè)、事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。指導(dǎo)和監(jiān)督的主要內(nèi)容有:制定內(nèi)部審計(jì)事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和措施,并組織實(shí)施;指導(dǎo)和監(jiān)督部門單位依據(jù)法規(guī)和有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度,開展內(nèi)部審計(jì)工作;對內(nèi)部審計(jì)的工作質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查;推廣內(nèi)部審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn),宣傳內(nèi)部審計(jì)的工作成果;制定發(fā)布有關(guān)內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)章制度;幫助部門和企事業(yè)單位培訓(xùn)審計(jì)人員;指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)職業(yè)組織——內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)的工作;指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則的制定工作等[5]。

    2 行政事業(yè)單位政府審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)之間存在的矛盾

    雖然通過上述對行政事業(yè)單位政府審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)之間關(guān)系描述,可以看出整體來說兩者之間既有分工也有協(xié)同,政府審計(jì)是外部審計(jì)的一種,既是對某一單位具體工作的審計(jì),也是對某一行業(yè)、某一類組織運(yùn)行情況的總體判斷,其工作具有宏觀性和指導(dǎo)性,對具體的內(nèi)部審計(jì)具有引導(dǎo)作用;而內(nèi)部審計(jì)則主要是從微觀層次的對某一組織的運(yùn)行合法性和合理性進(jìn)行審核和判斷,為政府審計(jì)提供了微觀依據(jù)[6]。但目前,兩者之間也存在諸多的矛盾和問題,主要表現(xiàn)為一是雙方定位不明確,越權(quán)和缺位現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生;二是對立而不統(tǒng)一,往往內(nèi)部審計(jì)和政府審計(jì)結(jié)果大相徑庭;三是在兩者具體的具體工作中往往各自為政,無法協(xié)同而導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。

    2.1 定位不明確、越位及缺位現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生

    對于行政事業(yè)但未來說,由于其機(jī)制體制原因,導(dǎo)致其自身內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性問題一直受到困擾,一方面,由于多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)的定位與黨組織的紀(jì)檢監(jiān)察以及日常的會(huì)計(jì)監(jiān)督等職能沒有劃分明確,導(dǎo)致內(nèi)審人員在審計(jì)規(guī)劃、審計(jì)實(shí)施上均不是十分系統(tǒng);另一方面,由于內(nèi)審工作總體在行政事業(yè)單位黨組織及行政體系領(lǐng)導(dǎo)下工作,而審計(jì)又要求工作的獨(dú)立性,兩者之間存在一定的矛盾,導(dǎo)致外界對于內(nèi)審工作的不認(rèn)同和不認(rèn)可,而許多單位的內(nèi)審部門也存在對其工作價(jià)值的疑慮[7]。在此背景下,一方面,多數(shù)行政事業(yè)單位往往弱化自身的審計(jì)功能,用外部第三方審計(jì)代替內(nèi)部審計(jì)、用紀(jì)檢監(jiān)察工作代替內(nèi)審工作;另一方面,則運(yùn)用政府審計(jì)工作的成果來代替內(nèi)部審計(jì)工作成果,以上種種情況均造成了內(nèi)部審計(jì)的缺位現(xiàn)象。

    而對于政府審計(jì)來說,由于其無法客觀評(píng)價(jià)內(nèi)部審計(jì)的工作性質(zhì),往往超出了合理懷疑的范疇,導(dǎo)致政府在無法合理利用內(nèi)部審計(jì)成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行政府審計(jì),甚至出現(xiàn)越過內(nèi)部審計(jì)而對行政事業(yè)單位進(jìn)行直接政府審計(jì)的現(xiàn)象,造成了政府審計(jì)的越位現(xiàn)象[8]。

    2.2 兩種審計(jì)對立不統(tǒng)一,審計(jì)結(jié)果大相徑庭

    由于兩種審計(jì)的定位不明確,即內(nèi)部審計(jì)如何定位,內(nèi)部審計(jì)結(jié)果如何定位,政府審計(jì)如何利用內(nèi)部審計(jì)的成果等問題沒有明確界定,導(dǎo)致在具體的審計(jì)過程中出現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)和政府審計(jì)的不統(tǒng)一問題。具體表現(xiàn)為:內(nèi)部審計(jì)的角度主要是從財(cái)務(wù)真實(shí)性和合法性進(jìn)行判斷和審計(jì),一般只要不違反會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和法律規(guī)范,其在具體工作中的不足無法體現(xiàn)在內(nèi)部審計(jì)報(bào)告中,比如某一行政機(jī)構(gòu)的做出的相關(guān)行政決策導(dǎo)致了這一區(qū)域國有資產(chǎn)的重大流失,屬于嚴(yán)重的集體決策失誤,造成了重大不良經(jīng)濟(jì)后果,但由于這項(xiàng)決策并不直接體現(xiàn)在該行政部門的賬務(wù)中,沒有明確的經(jīng)濟(jì)損失金額,所以并沒有在其內(nèi)審報(bào)告中體現(xiàn)。而政府審計(jì)則需進(jìn)一步從該決策對區(qū)域經(jīng)濟(jì)造成的不良影響這一角度出發(fā),分析相應(yīng)的問題情況,與內(nèi)部審計(jì)報(bào)告的結(jié)果之間存在“天壤之別”。

    2.3 兩種審計(jì)各自為政,造成資源浪費(fèi)

    由上述兩點(diǎn)分析可以看出,部分行政事業(yè)單位的政府審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)工作是脫節(jié)的,甚至各自為政,兩者的具體工作成果經(jīng)常是“平行線”,尤其是政府審計(jì)作為具有強(qiáng)制性的審計(jì),其本身也屬于外部審計(jì),需要得到相關(guān)行政事業(yè)單位人員的配合,尤其是內(nèi)審人員的配合,被審計(jì)單位的內(nèi)審報(bào)告也可以適當(dāng)作為政府審計(jì)的重要基礎(chǔ)和依據(jù),但由于目前有些行政事業(yè)單位的管理層將外部審計(jì)尤其是政府審計(jì)作為政府“挑刺”的手段,與審計(jì)人員的配合度不夠[9]。而政府審計(jì)人員也從內(nèi)心將被審計(jì)單位視為“對手”,對其工作成果不信任,這種情況往往導(dǎo)致審計(jì)工作的低效性及審計(jì)資源的浪費(fèi)。

    3 行政事業(yè)單位政府審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向偏差

    與目前事務(wù)所對企業(yè)尤其是上市公司進(jìn)行的審計(jì)相比,行政事業(yè)單位無論是政府審計(jì)還是內(nèi)部審計(jì)其導(dǎo)向與企業(yè)審計(jì)存在較大不同。事務(wù)所獨(dú)立審計(jì)著重關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向,在對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)整體環(huán)境評(píng)估基礎(chǔ)上,重點(diǎn)分析所在企業(yè)的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn),分析被審計(jì)單位的內(nèi)部控制情況,容易查出重大風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng),同時(shí)對重點(diǎn)項(xiàng)目,重點(diǎn)問題進(jìn)行核實(shí)查證,這種風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向性審計(jì)模式既有利于快速定位并分析重大弊端問題,又可以加快審計(jì)速度,相對減少審計(jì)成本[10]。

    而目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)以及政府審計(jì),都還是以財(cái)務(wù)的總體查錯(cuò)防弊為出發(fā)點(diǎn),基本以財(cái)務(wù)處理的準(zhǔn)確性,合法性等作為主要考核指標(biāo),雖然近年來審計(jì)也進(jìn)一步加強(qiáng)了對風(fēng)險(xiǎn)性的評(píng)估,但總體審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向性不足。

    4 行政事業(yè)單位政府審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)關(guān)系的改進(jìn)建議

    4.1 建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向制審計(jì)模式

    無論是政府審計(jì)還是內(nèi)部審計(jì),只有建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向機(jī)制,才能從總體上建立兩者的統(tǒng)一關(guān)系,避免工作重復(fù)而無效的情況。即無論是政府審計(jì)還是內(nèi)部審計(jì),都應(yīng)建立在對某一區(qū)域、某一行業(yè)、某一業(yè)態(tài)等長遠(yuǎn)、持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行,通過審計(jì)不僅僅發(fā)現(xiàn)某一行政事業(yè)單位賬務(wù)上的錯(cuò)漏,更要從賬務(wù)數(shù)據(jù)中分析其總體工作的效果及是否為當(dāng)?shù)匕l(fā)展做出來應(yīng)有的貢獻(xiàn)。在此定位下,政府審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)就很大程度上避免了各自為政的情況,加強(qiáng)兩者之間的工作信任程度[11]。

    4.2 進(jìn)一步明確內(nèi)部審計(jì)的定位

    在上述確定審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向目標(biāo)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確行政事業(yè)單位的定位,包括審計(jì)時(shí)間、審計(jì)實(shí)效、審計(jì)工作成果、審計(jì)工作成果運(yùn)用等問題,尤其是明確政府審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的區(qū)別,避免出現(xiàn)用政府審計(jì)代替內(nèi)部審計(jì)的情況。

    4.3 內(nèi)部審計(jì)結(jié)果的第三方評(píng)估

    對于行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)來說,需要進(jìn)一步引入評(píng)估程序,尤其是在新的定位下,可以引入事務(wù)所進(jìn)行第三方評(píng)估,從宏觀角度對其內(nèi)部報(bào)告進(jìn)行客觀評(píng)價(jià),這種模式的引入一方面可以充分尊重內(nèi)部審計(jì)的作用,對其合理的審計(jì)結(jié)果予以確認(rèn),為下一步政府審計(jì)提供較好的審計(jì)依據(jù);另一方面,也可以盡量減少內(nèi)部審計(jì)受行政體制干擾的影響,提高內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和可信度[12]。

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