基層治理中的“說服”：一種非正式治理行動的研析

鹿 斌

內(nèi)容提要 說服行動是基層治理主體依托既有關(guān)系結(jié)構(gòu)，綜合運(yùn)用基層治理資源與規(guī)則，以互動對話的形式引導(dǎo)或改變治理客體行為的一種行為方式。在基層治理實(shí)踐中普遍發(fā)生的說服行動并未受到應(yīng)有的重視。它的產(chǎn)生受到文化因素、社會因素、制度因素三個(gè)方面的影響。說服行動的運(yùn)作邏輯呈現(xiàn)為“正式制度下的非正式運(yùn)作”模式?；鶎痈刹吭谑艿秸街贫燃s束和激勵(lì)的前提下，依據(jù)非正式制度、運(yùn)用非正式資源、依托非正式關(guān)系開展說服來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。說服行動不僅有利于提升基層治理有效性，而且能夠突破技術(shù)治理的局限，實(shí)現(xiàn)合法性再生產(chǎn)，并有助于構(gòu)建社會治理共同體，推動基層治理創(chuàng)新。

問題提出

隨著社會治理和服務(wù)重心向基層下移，基層干部(本文指居(村)委會中的社區(qū)(村)干部)的作用日益突出，使得基層治理的有效性在很大程度上依賴于基層干部的治理行動。然而，行政吸納的事實(shí)呈現(xiàn)和基層沖突的日益加深，往往導(dǎo)致他們深陷由上而下的行政壓力和由下而上的社會壓力所編織的雙重壓力情境中。為尋求自洽，基層干部常常奉行策略主義，運(yùn)用非正式治理行動就成為理性而有效的選擇。因此，非正式治理行動成為近年來學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，甚至成為解讀基層治理運(yùn)行邏輯以及治理有效性問題的切入點(diǎn)。

非正式治理行動“是一個(gè)相對概念，主要指與國家主導(dǎo)下的正式規(guī)則不完全一致的社會治理形態(tài)”①。相比于傳統(tǒng)基層治理中依托權(quán)力的“硬性”治理方式，非正式治理行動體現(xiàn)的是一種“柔性”治理方式。在這一行動中，基層干部往往利用人情、面子、私人網(wǎng)絡(luò)等非正式治理資源，“功利性地將各種方法、技術(shù)、規(guī)則、手段和策略引入基層治理之中”②，以達(dá)成治理目標(biāo)或落實(shí)政策方案。盡管缺乏充足的合法性，非正式治理行動依然成為基層治理中不可或缺的行為方式。其中，說服行動即是一種普遍存在的、具有典型性的非正式治理行動。與其他非正式治理行動不同，說服行動是基于互動形式，策略性地運(yùn)用語言、情感、行為等要素達(dá)成某種共識的過程。如果說其他非正式治理行動是根據(jù)治理情境而選擇的“一次一用”的行為，那么說服行動則是基于既有關(guān)系結(jié)構(gòu)的一種常態(tài)化互動治理方式。在國內(nèi)學(xué)界，對說服的關(guān)注主要集中于傳媒心理學(xué)和思想政治教育領(lǐng)域，將其視為“通過信息符號的傳遞以非暴力手段去影響他人或群體觀念和行動”③的一種方式。反觀西方學(xué)界，有關(guān)說服研究早已滲透到民主政治和公共政策研究領(lǐng)域。在民主政治研究中，說服被視為“一種政治任務(wù)”④，是公眾自由表達(dá)權(quán)利和意志的重要體現(xiàn)。例如在政治選舉活動中，為克服由于問題復(fù)雜、利益分散以及普遍冷漠所造成的選舉弊病，說服即扮演著重要的角色⑤。通過在公共場所進(jìn)行政治演說，說服者以某種演說形式、風(fēng)格和修辭來發(fā)表見解或傳遞信息，從而在特定情境中與聽眾產(chǎn)生共鳴，以影響他們的信念方向⑥。因此，說服與民主制度密不可分，甚至可以說，西方民主制度的實(shí)踐過程即是說服行為廣泛延伸的過程。對于任何民主國家來說，說服既能夠限制政府以一種損害自由和平等價(jià)值的方式來溝通，也能夠提升政治制度合法性，從而解決諸如政治透明度、價(jià)值接受度、尊重以及政治選舉中的利益分散和民眾冷漠問題⑦。而在公共政策研究中，說服則是一種政策技巧或手段，“能夠通過符號塑造意義的論證過程，影響參與者之間的互動狀態(tài)”⑧。實(shí)踐證明，“相比于立法或強(qiáng)制的方式，民眾對政策的接受更傾向于通過說服的方式來提升”⑨。因?yàn)檎f服呈現(xiàn)出平等自由對話機(jī)制而不包含任何強(qiáng)制性，有利于政策合法性和有效性提升。當(dāng)然，政策說服并非始終有效，說服信息來源、個(gè)人認(rèn)知、敘述策略、個(gè)人責(zé)任、政策目標(biāo)等⑩都會顯著影響政策說服的效果。

總體來看，國內(nèi)學(xué)界對說服行動的關(guān)注略顯不足，已有研究尚未滲透進(jìn)基層治理領(lǐng)域。而西方學(xué)界也僅將說服視為一種用于宣傳、鼓動民眾的政治技術(shù)或政策手段，并沒有在治理視域下考察說服內(nèi)涵、運(yùn)行機(jī)制和治理價(jià)值。事實(shí)上，“說服是一種非常具有吸引力的治理選擇，因?yàn)樗軌虮苊鈱?qiáng)制力需求并為成本高昂且難以實(shí)施的制度提供潛在的替代方案”。因此，說服行動所具有的獨(dú)特的運(yùn)行邏輯和價(jià)值值得我們重視和探究。本文作為一項(xiàng)規(guī)范性研究，將立足于我國基層治理實(shí)踐，深度剖析說服行動現(xiàn)象。在對說服概念、性質(zhì)等基本層面探討的基礎(chǔ)上，從制度角度研析說服行動的運(yùn)行邏輯，并深度識別說服行動對基層治理的價(jià)值內(nèi)涵。由此推動說服研究向基層治理領(lǐng)域滲透，拓展基層治理視域下非正式治理行動的理論范疇。

說服行動：概念辨析與緣起

何謂說服？加斯(Gass)認(rèn)為：“說服是在既定交流情境下創(chuàng)設(shè)、強(qiáng)化、塑造或消除某種信念、態(tài)度、意圖、動機(jī)或行為的一種活動?！瘪宜裳嗾J(rèn)為：“說服是整個(gè)公共政策過程中利益相關(guān)主體在一定情境中通過語言、策略、理性和情感等的溝通達(dá)成某種合意的行為?！眳菄鴳c認(rèn)為：“說服包括陳述論據(jù)和事實(shí)、做結(jié)論和說明所推薦行為方式的積極效果，所有的一切都是為了使受眾相信并且按照這種行為方式行事。”從這些定義中，我們可以獲取對說服行動的一般認(rèn)識。說服本質(zhì)上是一種尋求改變行為的方式，說服者和說服對象通過語言、規(guī)則、情感等要素交換的互動方式，使說服對象能夠按照某種既定的要求或目標(biāo)行事。在治理視閾下，我們可以將說服行動定義為：基層治理者依托既有關(guān)系結(jié)構(gòu)，綜合運(yùn)用基層治理資源與規(guī)則，以互動對話的形式引導(dǎo)或改變被治理者的行為，使其遵從既定的要求或目標(biāo)。在實(shí)踐中，說服行動具體體現(xiàn)為基層干部對民眾的說服過程。基層干部為完成治理任務(wù)，在治理權(quán)力有限、正式資源短缺、合法權(quán)威不足的條件下，依托既有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，綜合運(yùn)用人情面子、私人網(wǎng)絡(luò)、道德規(guī)范等非正式資源，以面對面互動的說服方式，改變民眾的行為選擇。最終通過一種“人性化”的“軟策略”貫徹國家意志，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。在實(shí)施基層自治后，基層干部在制度上斷開了與國家間的聯(lián)結(jié)，這意味著他們不再具備借助行政權(quán)威去完成治理任務(wù)的能力。況且，民眾主體性的提升使得采取單向度的威權(quán)治理模式行不通了。為此，非正式治理行動成為基層干部的理性選擇。從治理效果來看，這種行動的確能夠在一定程度上完成某項(xiàng)治理任務(wù)，緩解基層干部的壓力，以保證在政府和民眾之間尋求自洽。然而，治理任務(wù)的完成并不能掩蓋非正式行動中的自主性，更不能忽視行動中對原治理原則、目標(biāo)、內(nèi)容的擅自修改甚至是背道而馳。這事實(shí)上使非正式行動深陷政治風(fēng)險(xiǎn)和合法性危機(jī)之中，進(jìn)一步加劇了社會基礎(chǔ)性制度建設(shè)的不穩(wěn)定性。相比而言，同樣作為非正式治理行動的說服行動既可以消除對強(qiáng)制權(quán)威的治理需求，也能夠在基層干部和民眾之間建立一種互動關(guān)系。更重要的是，說服行動實(shí)際上能夠展示出基層干部在兼顧政府治理要求和維護(hù)民眾權(quán)益下如何有效達(dá)成治理目標(biāo)的行為過程。具體來說，說服行動的特征體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，基于對話的互動方式。在形式上，說服行動是說服者與說服對象之間以話語為媒介而形成的互動方式。說服行動所呈現(xiàn)出的相互性特征，為基層干部和民眾的主體性確認(rèn)提供了必要條件。一方面，民眾在說服過程中充分行使話語權(quán)，通過表達(dá)個(gè)人意志、維護(hù)個(gè)人利益持續(xù)確認(rèn)著自己的主體性身份；另一方面，基層干部在與民眾的互動對話中不斷強(qiáng)化聯(lián)系，試圖通過增進(jìn)相互性來獲取社會認(rèn)同，以改善“國家退出”后所造成的合法性資源流失的窘境。

第二，基于關(guān)系的運(yùn)行過程。說服行動作為一種基于對話的互動方式，是以關(guān)系為前提條件和運(yùn)行基礎(chǔ)的。并且，由于基層社會中制度性或正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不成熟，說服行動實(shí)際上更多依靠既有的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)展開，諸如托關(guān)系、找熟人、鋪路子等。與此同時(shí)，說服行動也著眼于關(guān)系的建立和維護(hù)。其目的即在于根據(jù)一定的規(guī)則調(diào)節(jié)人與人、人與群體之間的關(guān)系，化解矛盾和沖突，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層治理的目標(biāo)。值得注意的是，中國社會以關(guān)系為取向的基本特質(zhì)，無疑為說服行動呈現(xiàn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第三，基于控制的策略行動。基層干部為完成治理任務(wù)而選擇的策略行動，常常以修改、模糊、變通甚至犧牲某些政策內(nèi)容為代價(jià)。行動過程的隨意性不僅會導(dǎo)致行動異化以及正義缺失，而且最終會威脅基層治理的有效性和可持續(xù)性。根據(jù)定義，說服行動的目標(biāo)是要使說服對象按照既定的要求行事。這表明說服行動是一種落實(shí)治理要求的非正式治理行動，體現(xiàn)的是基層干部所具有的貫徹國家意志的實(shí)際能力。因此，基層干部往往在目標(biāo)控制或責(zé)任約束的前提下，開展說服行動。

第四，基于滿意的人本治理。基層治理的根本目標(biāo)是解決人民群眾最關(guān)心、最迫切、最現(xiàn)實(shí)的社會問題，讓人民滿意。在說服行動中，基層干部通過與每一位群眾、每一戶家庭的互動對話，在貫徹國家意志和回應(yīng)民眾訴求的不斷調(diào)適中，將相關(guān)治理要求或政策內(nèi)容精準(zhǔn)落實(shí)到每個(gè)人身上，既讓人人參與基層治理，也讓基層治理的成果由人人共享?；鶎痈刹炕诩榷ǖ纳鐣P(guān)系結(jié)構(gòu)，借助人情、面子等非正式資源，以互動對話的方式說服民眾改變行為或態(tài)度，無疑體現(xiàn)出對“人本”價(jià)值的堅(jiān)守與貫徹。

從緣起上看，說服行動的產(chǎn)生事實(shí)上受到文化因素、社會因素、制度因素三個(gè)方面的影響。在文化因素上，中國傳統(tǒng)文化所強(qiáng)調(diào)的“和合”理念，如求同存異、不傷和氣、有事好商量等，依舊深刻塑造著當(dāng)下基層治理中的行動方式。當(dāng)面對利益沖突時(shí)，基層干部對于使用“硬”舉措會十分謹(jǐn)慎，往往堅(jiān)持“君子動口不動手”的原則，盡量把“話”說明白、把“理”說透徹、把“責(zé)”說清楚，民眾理解了、氣順了，也就懂得妥協(xié)和支持了。說服行動正是契合了“和合”文化才得以延續(xù)，也正因如此才能夠成為具有中國特色的治理方式。在社會因素上，現(xiàn)代化進(jìn)程雖然有助于獨(dú)立人格、主體意識的塑造，但也會導(dǎo)致基層事務(wù)“不規(guī)則且往往細(xì)小瑣碎，利益密度低，重復(fù)性差，發(fā)生頻度也很低”等問題，從而陷入碎片化、原子化困境。在這一情況下，正式的規(guī)則和程序很難起作用。相反，作為非正式治理行動的說服卻十分有效?；鶎痈刹客ㄟ^與民眾面對面、一對一的對話，能夠以個(gè)案化的方式應(yīng)對利益分化問題，并能夠促使分散的個(gè)體最終達(dá)成共識。即便這一行動方式可能存在低效的問題，但的確是一種實(shí)現(xiàn)基層聚合的有效方式。在制度因素上，基層協(xié)商民主制度在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中依然存在一些問題，如形式化傾向、弱勢群體表達(dá)受阻、協(xié)商理性不足、參與冷漠與責(zé)任感缺失等。而說服是一種具有民主協(xié)商色彩的非正式治理行動，能夠成為正式協(xié)商制度的有效補(bǔ)充。一方面，民眾有機(jī)會自由而平等的表達(dá)訴求、陳述理由；另一方面基層干部能夠積極回應(yīng)民眾訴求，認(rèn)真考慮其正當(dāng)性，從而在尊重民眾偏好的基礎(chǔ)上影響民眾行為選擇，達(dá)成治理目標(biāo)。

總之，說服行動的產(chǎn)生是多種因素共同作用的結(jié)果。作為一種獨(dú)特的非正式治理行動，說服恰能適配當(dāng)下基層治理的現(xiàn)實(shí)要求，成為基層干部在雙重壓力下尋求自洽的有效行為方式。

說服行動的運(yùn)行邏輯：正式制度下的非正式運(yùn)作

在基層治理中，說服行動是如何運(yùn)作的呢？當(dāng)我們深入實(shí)踐來具體考察說服行動過程時(shí)會清晰地發(fā)現(xiàn)，制度構(gòu)成了其運(yùn)作的基本命題。依據(jù)新制度主義理論，“要理解人的行為內(nèi)涵，必須要研究社會制度結(jié)構(gòu)”。這里所指的制度既包含正式制度也包含非正式制度。制度塑造著行動者的偏好、目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，即處于一套制度體系的特定位置，決定了行動者的權(quán)力義務(wù)關(guān)系及與其他行動者之間的相互關(guān)系，從而也決定了行動者對自身利益的界定方式和實(shí)現(xiàn)方式。說服行動作為基層治理中一種非正式治理行動，其運(yùn)作過程事實(shí)上受到正式制度和非正式制度的共同影響，可以被視為“正式制度下的非正式運(yùn)作”過程。

盡管基層自治組織在法理上保持著與“行政”之間的制度性距離，但“行政發(fā)包”模式的事實(shí)設(shè)定，迫使其不得不承擔(dān)大量的行政性事務(wù)，從而異化為行政體制的“代理人”。為此，政府得以通過法律、制度、政策的直接移植在基層社會中再建“類行政化”的命令模式和評價(jià)體系，將基層干部控制在諸種程序的行為框架之內(nèi)。一方面防止亂作為、不作為現(xiàn)象，另一方面則是監(jiān)督和激勵(lì)對國家意志的貫徹落實(shí)?？梢姡瑢τ诰邆洹靶姓省钡幕鶎痈刹慷?，法理上的自治行動在實(shí)踐中卻受到正式制度的約束和激勵(lì)。約束體現(xiàn)在對正式制度的遵守、對國家意志的貫徹以及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；激勵(lì)則體現(xiàn)在績效考核與評價(jià)基礎(chǔ)上的領(lǐng)導(dǎo)重視以及職位升遷。因此，說服盡管是一種非正式治理行動，卻并沒有脫離正式制度而存在，依然受到其約束和激勵(lì)。不過，基層干部并非完全遵照正式制度，也無法完全遵照正式制度來開展說服行動。這并不全是因?yàn)檎f服行動具有非正式特征，而是主要在于正式制度在基層治理中存在著適用邊界。一方面體現(xiàn)為理性與非理性的沖突。正式制度是基于理性而制定的明文規(guī)則，而它所要規(guī)范的社會秩序以及秩序的主體卻往往是非理性的，受到諸如慣習(xí)、感情、道德等要素的影響。因此，基層干部在開展說服行動時(shí)，直接應(yīng)用理性的正式制度往往會與非理性的主體相沖突，導(dǎo)致說服失敗。另一方面則是剛性與柔性的抵牾。正式制度的理性設(shè)計(jì)為執(zhí)行者提供了嚴(yán)格的執(zhí)行程序、明確的懲戒內(nèi)容甚至是強(qiáng)制性舉措。但在說服行動中，基層干部通常不會說“狠話”，也不會輕易動用強(qiáng)制舉措，而是運(yùn)用相對平和的對話、討論、商議等方式柔性貫徹國家意志。畢竟基層干部的工作更多地需要獲得民眾的支持才能順利完成。如果僵化地執(zhí)行制度內(nèi)容或是頻繁地使用強(qiáng)制手段，不僅會遭到民眾反抗而引發(fā)矛盾，也會搞僵人際關(guān)系而影響個(gè)人生活。在正式制度無法發(fā)揮作用的情況下，非正式制度反而成為說服行動的運(yùn)行依據(jù)，規(guī)范和指引著行動中的基層干部。其中，“情”與“理”發(fā)揮著重要作用。

“中國社會可以被預(yù)設(shè)為一種情理合一的社會”，中國人的行動即是一種依據(jù)情理的行為過程?！袄怼痹趥鹘y(tǒng)文化中是指“天理”，是自然的運(yùn)作規(guī)則。它不以人的認(rèn)識和能力改變而改變，人只能無條件順從。當(dāng)下，雖然這種絕對的“天理”已在思想進(jìn)步中得以祛魅，但由情感、道德、慣習(xí)擴(kuò)充和延伸而形成的“理”依然成為共同體內(nèi)部所認(rèn)同和理解的社會規(guī)則。甚至在具體應(yīng)用正式制度時(shí)，也需要將其轉(zhuǎn)化為一種“理”，或者說至少要以“理”的形式來進(jìn)行表述才能發(fā)揮作用。否則，正式制度要么陷入與“理”的沖突，要么得不到認(rèn)同而“無用武之地”。這似乎契合了中國人所獨(dú)有的一種“理解法律必得牽扯上情理的特殊情愫”。在說服過程中，“以理說理”“以理服人”“依理而行”顯得更為生動。面對正式制度失效的窘境，基層干部通過自主運(yùn)用基層社會內(nèi)部的非正式制度，以共同認(rèn)可和接受的“理”說服民眾。實(shí)現(xiàn)“以理服人”，即是將相關(guān)政策問題或治理任務(wù)與實(shí)際生活相勾連，并以平和的態(tài)度、樸實(shí)的語言說明問題和要求，堅(jiān)決避免行政命令式的強(qiáng)行灌輸，以增強(qiáng)民眾的可接受性。即使出現(xiàn)反對意見，也能在認(rèn)真聽取和民主討論的基礎(chǔ)上，從彼此認(rèn)同的立場、觀點(diǎn)和想法出發(fā)，將問題與民間的道理、情理、事理相融匯。通過由政策專業(yè)性向世俗性的轉(zhuǎn)化，把問題講透徹，把道理講明白，把內(nèi)容講全面，把事實(shí)講清楚，讓民眾能夠在認(rèn)同的基礎(chǔ)上自覺改變行為、貫徹國家意志。說服行動“以理服人”的過程表明，基層干部的實(shí)際治理行動能夠超越正式制度的邊界，依據(jù)共同體內(nèi)部的非正式制度，調(diào)整行動過程，提升治理有效性。

如果說“理”是一種說服規(guī)則，那么“情”則是一種說服資源。說服行動既要“依理而行”，也需要“以情而動”。換句話說，說服行動的運(yùn)作過程不僅依據(jù)非正式制度，也利用非正式資源。對于基層干部而言，“資源是否充足而有效，直接決定著組織能力的大小和組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度”。長期以來，國家權(quán)力的強(qiáng)勢介入和主動建構(gòu)，賦予了基層干部豐富的制度性資源，如基于國家權(quán)力認(rèn)可的合法性資源、基于法律制度供給的規(guī)范性資源、基于稅費(fèi)收取的物質(zhì)性資源、基于公共資源控制的配置性權(quán)力等。然而，隨著基層自治的深入推進(jìn)和國家權(quán)力的逐步退出，基層干部所擁有的制度性資源“貯備”大規(guī)模流失，導(dǎo)致在治理過程中，尤其是依然要承接大量行政事務(wù)時(shí)顯得“力不從心”。為此，基層干部不得不更多地從社區(qū)內(nèi)部尋找和挖掘本土性治理資源。由于“基層社會是一張縱橫交織的人情網(wǎng)，基層組織的權(quán)力運(yùn)作必須要講感情、講人情、講面子”，因而基層干部廣泛應(yīng)用面子、私人感情、人緣等“人情”資源來助推說服的實(shí)現(xiàn)。人情資源的注入，使得基層干部在開展說服中能夠擺脫純粹工作關(guān)系所形成的嚴(yán)肅交往，在一種充滿“人情味”的互動中形成彼此關(guān)照、互相體諒的義務(wù)。無論是基層干部還是民眾，在開展對話和做出決定之時(shí)都會自覺地照顧對方的面子、感情而給予支持或作出讓步。進(jìn)一步而言，基層干部在說服行動中利用“人情”資源改變民眾的態(tài)度或行為事實(shí)上產(chǎn)生出了一種“權(quán)力”。只不過這種權(quán)力不是由組織賦予的，也不是制度規(guī)定的，而是基于人情關(guān)系互動所形成的一種“軟權(quán)力”。雖然這種權(quán)力不具備強(qiáng)制性，但人情底色卻使其對他人的影響深遠(yuǎn)持久、潛移默化。正是基于這種“權(quán)力”的出現(xiàn)，基層干部獲得了治理行動中的日常權(quán)威。

在說服行動中運(yùn)用“情理”，實(shí)際上在背后隱藏著以“關(guān)系”為基礎(chǔ)的運(yùn)行框架。這種“關(guān)系”并非是具有“公”性特征的制度關(guān)系或正式關(guān)系，而是既有的、個(gè)人的社會關(guān)系。社會關(guān)系是基層社會的清晰特質(zhì)，每個(gè)人都處于特殊的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。這不僅構(gòu)成了個(gè)人在社會中的資源基礎(chǔ)，使其能夠從中獲得滿足自身需求的各種資源，如人情、權(quán)威、機(jī)會、信息等，也能夠由此形成人與人、人與群體之間的相互聯(lián)系。從基層治理的意義上看，社會關(guān)系的相互性為說服行動產(chǎn)生和擴(kuò)展提供了現(xiàn)成的運(yùn)行框架，將基層干部和民眾天然地放置在互動場域之中，形成彼此對話交流的常態(tài)機(jī)制。同時(shí)，社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)形式也深刻影響了說服策略的選擇。在以“差序格局”為特征的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，由于親疏遠(yuǎn)近關(guān)系的存在，基層干部的說服策略往往遵循“先近后遠(yuǎn)，先易而難”原則。首先從自己的親朋好友、左鄰右舍開始行動，按照親疏關(guān)系，由內(nèi)而外、層層遞進(jìn)。當(dāng)遇到不熟悉的或關(guān)系一般的人，則會運(yùn)用迂回說服、間接說服方式，動員親屬或朋友幫助說服。因此，既定的社會關(guān)系構(gòu)成了說服行動的運(yùn)行框架，其結(jié)構(gòu)特征則影響著說服的策略選擇。相反，說服行動通過互動對話、相互理解和支持也能進(jìn)一步鞏固既有的社會關(guān)系或拓展新的社會關(guān)系。這不僅有利于建構(gòu)良好的干群關(guān)系，也能為未來基層治理順利開展埋下伏筆。

概而言之，說服行動的運(yùn)作邏輯呈現(xiàn)為“正式制度下的非正式運(yùn)作”特征?；鶎痈刹康男袨樵谑艿秸街贫燃s束和激勵(lì)的前提下，為適應(yīng)基層治理情境，依據(jù)非正式制度、運(yùn)用非正式資源、依托非正式關(guān)系來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。這無疑構(gòu)成了當(dāng)下基層治理中最生動、最有趣、最現(xiàn)實(shí)的治理實(shí)踐。

說服行動的價(jià)值：在基層治理創(chuàng)新中的識別

說服行動遵循正式制度下的非正式運(yùn)作邏輯，通過創(chuàng)造彼此間的互動過程而柔性貫徹國家意志，這對于提升基層治理有效性具有重要意義。其實(shí)，說服行動的價(jià)值并不止于此。從基層治理創(chuàng)新的角度看，這一價(jià)值內(nèi)涵更為豐富和具有深度。

首先，說服行動突破了技術(shù)治理的拘囿，使基層治理更具親和性與民主性。改革開放以來，為盡快走上法治化軌道，政府行為模式實(shí)現(xiàn)了“從總體支配到技術(shù)治理”的演變。一方面，技術(shù)治理的程式化行動特征為基層干部的每個(gè)行動環(huán)節(jié)和步驟都設(shè)定了程序、規(guī)則和條件，以約束其在既定的框架內(nèi)行事。然而，基層社會的復(fù)雜性和非規(guī)則性，使得基層干部并不能機(jī)械式地“照章辦事”，程式化行動事實(shí)上并不符合紛繁復(fù)雜的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。另一方面，“技治主義傾向”引導(dǎo)基層干部在治理過程中過于倚重專家和專業(yè)知識，錯(cuò)誤地將民眾參與視為治理的成本而大膽地予以消除。事實(shí)證明，技術(shù)治理呈現(xiàn)的程序性、科學(xué)性特征不僅不是基層治理有效性的充要條件，反而由于缺乏彈性和民主而容易引發(fā)民眾不滿。與技術(shù)治理不同，作為一種非正式治理行動，說服行動僅在行動目標(biāo)和責(zé)任上受到約束，更多地基于非正式制度，依理而行、以情而動。情與理既不是行為準(zhǔn)則，更不設(shè)定行為程序，只是通過情感注入、說明事理引導(dǎo)作出正確的選擇?；诜钦街贫鹊男袆舆^程賦予基層干部很大的行動彈性，能夠依據(jù)具體治理情境而靈活應(yīng)變，策略性地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。事實(shí)上，基于情理的非正式制度也具有約束功能，只是這種約束扎根于具體的社會經(jīng)驗(yàn)，楔入基層社會的文化機(jī)制之中，能夠受到共同體成員自覺認(rèn)可與遵循，從而消弭正式制度中的“強(qiáng)硬”和“冷酷”色彩，賦予說服行動更多的人情味與親和力。與此同時(shí)，說服行動本身也代表了一種平等、開放、自由的互動過程。依托既定的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，基層社會中的每一位民眾都可以參與進(jìn)來并與基層干部開展直接對話。這一過程中，基層干部固然需要引導(dǎo)民眾行為、貫徹國家意志，但民眾也同樣獲得了表達(dá)訴求的機(jī)會。更重要的是，通過說服行動既能夠增進(jìn)干群互動以打破主體間的僵化關(guān)系，也能夠培養(yǎng)理性的公民以提升參與水平，從而為推動基層社會理性政治和協(xié)商民主的發(fā)展奠定基礎(chǔ)?？梢哉f，說服行動彰顯出了民主基礎(chǔ)上的真實(shí)科學(xué)性，突破了技術(shù)基礎(chǔ)上的有限科學(xué)性。

其次，說服行動能夠?qū)崿F(xiàn)合法性再生產(chǎn)，增強(qiáng)基層治理權(quán)威。隨著國家權(quán)力的逐步退出，基層干部依托于行政力量的“庇護(hù)型合法性”越發(fā)式微。同時(shí)，基于基層民主選舉的“內(nèi)生型合法性”也因制度困境而受損。合法性困境直接影響了基層治理有效性，這是亟待解決的難題。值得肯定的是，“說服對于維系政權(quán)合法性已經(jīng)獲得了廣泛共識”。在基層治理中，說服行動能夠?qū)崿F(xiàn)合法性再生產(chǎn)并呈現(xiàn)出一條清晰的路徑：說服行動——次優(yōu)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)——相互承認(rèn)遷移——合法性再生產(chǎn)。在正式制度的目標(biāo)和責(zé)任約束下，基層干部試圖通過說服行動將治理任務(wù)或公共政策落實(shí)下去，以貫徹國家意志。然而，“民眾普遍具有社會偏好，社會偏好會激勵(lì)人們偏離純理性自利行為的路徑，展示出個(gè)人的豐富性和多樣性”。因此，理性的基層干部其實(shí)并不追求最優(yōu)目標(biāo)，而只追求各方相對滿意的次優(yōu)目標(biāo)。他們清醒地認(rèn)識到，要想成功地說服民眾，情與理的運(yùn)用只是一種手段，歸根結(jié)底是以獲得實(shí)惠的滿意為前提的。只是情與理的運(yùn)用能夠?qū)⑦@些行為以柔性的方式控制在正式制度允許的范圍之內(nèi)，以符合總體治理預(yù)期。以各方滿意為基礎(chǔ)的次優(yōu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)助推了相互承認(rèn)的轉(zhuǎn)移?；鶎由鐣M管受到現(xiàn)代化的解構(gòu)，但基于感情、關(guān)系以及社會地位所決定的認(rèn)同依然被視為理所當(dāng)然的社會基本范疇，它內(nèi)在地包含著普遍承認(rèn)。只是這種承認(rèn)是生活化的相互承認(rèn)，并不直接構(gòu)成基層治理中相互承認(rèn)的內(nèi)容。但生活化的相互承認(rèn)可以在一定條件下向基層治理中的相互承認(rèn)轉(zhuǎn)化，其條件即是滿意原則。生活化的相互承認(rèn)在說服行動開展之前就已明確了互動雙方的社會關(guān)系，為說服中有針對性地運(yùn)用情理資源界定了范圍。而說服行動中滿意目標(biāo)的達(dá)成不僅鞏固了既有的生活化的相互承認(rèn)，而且實(shí)現(xiàn)了向基層治理中的相互承認(rèn)的遷移。獲得實(shí)惠的民眾滿足于個(gè)人利益受到尊重和維護(hù)，繼而認(rèn)可基層干部的行為，再繼而承認(rèn)基層干部的身份和地位。這意味著基層干部在被民眾承認(rèn)原則的基礎(chǔ)上實(shí)施的治理具有了正統(tǒng)性或正當(dāng)性，實(shí)現(xiàn)了基層治理合法性的再生產(chǎn)。

再者，說服行動有助于構(gòu)建社會治理共同體，推進(jìn)基層治理創(chuàng)新發(fā)展。黨的十九屆四中全會指出，要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國”?！吧鐣卫砉餐w”概念的提出是我們黨對社會治理規(guī)律認(rèn)識深化的必然結(jié)果，標(biāo)志著我們黨對于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理有了更高的實(shí)現(xiàn)要求。而說服行動對于重塑基層社會的治理形態(tài)，構(gòu)建社會治理共同體具有重要意義。第一，發(fā)揮社會整合功能，實(shí)現(xiàn)“人人有責(zé)”?！吧鐓^(qū)是一種按照共同體生活的、自己滿足的有機(jī)體?！比欢?，現(xiàn)代化進(jìn)程卻在很大程度上截?cái)嗔松鐓^(qū)內(nèi)部的關(guān)系聯(lián)結(jié)，迫使其從緊密的“共同體”蛻變?yōu)樗缮⒌摹奥?lián)合體”。說服行動依托既有社會關(guān)系和策略性運(yùn)用情理資源，事實(shí)上再次激活了基層社會內(nèi)部的價(jià)值網(wǎng)絡(luò)，從而修復(fù)了在現(xiàn)代化沖擊下受損的共同體基礎(chǔ)，有利于加強(qiáng)社區(qū)團(tuán)結(jié)，增進(jìn)人與人之間的互信力和凝聚力。第二，吸納民眾參與，落實(shí)“人人盡責(zé)”。社會治理共同體可以被視為一種多元協(xié)商共治的有機(jī)體，其突出特征是多元參與、共同協(xié)商。而說服過程就是人人參與的過程，通過對民眾的廣泛吸納，將每個(gè)人帶進(jìn)基層治理的微觀場景之中，基于對話、協(xié)商、討論等形式呈現(xiàn)出基層干部與民眾間的直接互動模式。雖然說服行動缺乏正式制度的保障，但確實(shí)提供了一種開放、直接、靈活的參與渠道，與制度化的參與相比，反而具有一定的優(yōu)勢。第三，提供精準(zhǔn)服務(wù)，保障“人人享有”。具有社會偏好的個(gè)體為基層治理提出了更高要求，需要在考慮公共利益的基礎(chǔ)上，尊重并實(shí)現(xiàn)個(gè)人偏好，保障人人享有、人人滿意。說服行動中，基層干部通過與民眾面對面、一對一地互動對話，能夠了解并回應(yīng)個(gè)性化訴求，并在正式制度目標(biāo)和責(zé)任約束允許的范圍內(nèi)依據(jù)個(gè)人不同的社會偏好實(shí)現(xiàn)利益增值。這種以個(gè)案化方式應(yīng)對社會偏好問題的形式實(shí)際上形成了一種精準(zhǔn)服務(wù)供給模式，能夠根據(jù)民眾多元化需求，提供人人能夠滿意、人人能夠獲得實(shí)惠的服務(wù)內(nèi)容。

總之，作為基層治理中的一種非正式治理行動，說服行動的呈現(xiàn)并非是脫離現(xiàn)實(shí)的演繹和虛構(gòu)，而是立足于社會現(xiàn)實(shí)的選擇和運(yùn)用?；鶎痈刹壳逦卣J(rèn)識到，依靠強(qiáng)制權(quán)力來貫徹國家意志既不具備條件，也難以為繼。而通過發(fā)揮自主性，挖掘和應(yīng)用本土性資源，以柔性的方式實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)就成為理想的手段。正因如此，發(fā)現(xiàn)和重視說服行動，能夠成為解讀中國當(dāng)下基層治理實(shí)踐的重要“鎖鑰”。〔本文受到江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目“放管服改革進(jìn)程中地方審計(jì)管理體制改革研究”(項(xiàng)目號：2019SJA0361)資助〕

①梁平：《基層非正式治理的法治化路徑》，《法學(xué)雜志》2019年第10期。

②歐陽靜：《策略主義——桔鎮(zhèn)運(yùn)作的邏輯》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第12頁。

③龔文庠：《說服學(xué)：攻心的學(xué)問》，東方出版社1994年版，第2頁。

④Corey Brettschneider, “Democratic Persuasion and Freedom of Speech: A Response to Four Critics and Two Allies”,BrooklynLawReview, 2014,79(3)， pp.1059～1089.

⑤Thomas R. Nilsen, “Free speech, Persuasion, and the Democratic Process”,QuarterlyJournalofSpeech, 1958,44(3), pp.235～243.

⑥Reyes A. Obama Bush, (In) “Formality as Persuasion in Political Discourse”,JournalofLanguageandPolitics, 2014,13(3), pp.538～562.

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⑧Mick Lennon, “Presentation and Persuasion: The Meaning of Evidence in Lrish Green Infrastructure Policy”,EvidenceandPolicy, 2014,10(2), pp.167～186.

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