湖南財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付無(wú)紙化相關(guān)問(wèn)題探討
——從國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督角度

文| 李曉青

湖南省財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付無(wú)紙化推廣概況

財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付無(wú)紙化（下稱無(wú)紙化）是指財(cái)政部門、人民銀行、國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)代理銀行、預(yù)算單位等業(yè)務(wù)方，利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過(guò)有關(guān)業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)制作、發(fā)送、接收和處理電子憑證，辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)。業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了財(cái)政、人行、代理銀行三方無(wú)縫對(duì)接；數(shù)據(jù)信息實(shí)現(xiàn)了財(cái)政、人行、代理銀行、預(yù)算單位四方共享；接口規(guī)范實(shí)現(xiàn)了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)統(tǒng)一。湖南省作為無(wú)紙化改革第二批試點(diǎn)省份，于2013年啟動(dòng)改革，截至到2020年2月底，除株洲市本級(jí)和瀏陽(yáng)市本級(jí)因系統(tǒng)原因，暫未推廣財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付無(wú)紙化系統(tǒng)外，全省13個(gè)市州本級(jí)，86個(gè)區(qū)縣級(jí)國(guó)庫(kù)已成功上線無(wú)紙化，運(yùn)行平穩(wěn)有效。

湖南省無(wú)紙化取得的成效

無(wú)紙化系統(tǒng)的上線，大量減少了紙質(zhì)票據(jù)的流轉(zhuǎn)成本，縮短了資金在途時(shí)間，加快了資金的周轉(zhuǎn)速度，提高了財(cái)政資金的使用效率。

1.提高了財(cái)政資金支付效率。通過(guò)國(guó)庫(kù)支出無(wú)紙化，取消了紙質(zhì)單據(jù)的流轉(zhuǎn)，變“人工跑腿”為“數(shù)據(jù)跑腿”，極大的提高了資金支付效率，當(dāng)前最快的一筆支付數(shù)據(jù)從單位錄入憑證到資金撥付成功僅歷時(shí)3 分58 秒；通過(guò)加蓋電子印章，不再進(jìn)行人工蓋章，極大的節(jié)省了人力。通過(guò)系統(tǒng)自動(dòng)加蓋電子印章，每100 筆，耗時(shí)不到30 秒，效率提升了100 倍；通過(guò)電子校驗(yàn)，不再進(jìn)行電子信息和紙質(zhì)單據(jù)的人工核單；通過(guò)自助柜面實(shí)現(xiàn)了預(yù)算單位足不出戶即可“全天候”辦理資金支付業(yè)務(wù)。

2.強(qiáng)化了財(cái)政資金運(yùn)行安全。實(shí)行國(guó)庫(kù)支出無(wú)紙化以后，實(shí)現(xiàn)了資金支付的“環(huán)環(huán)相扣、互相牽制、有始有終”。未經(jīng)授權(quán)的人員“進(jìn)不來(lái)、看不到、改不了”，經(jīng)過(guò)授權(quán)的人員“丟不了、拿不走、賴不掉”，對(duì)工作人員的業(yè)務(wù)行為進(jìn)行嚴(yán)格約束，電子憑證庫(kù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)每一筆資金都可查詢、可追蹤、可回溯的全方位、全周期的監(jiān)控體系。

3.促進(jìn)了國(guó)庫(kù)資金管理改革標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行網(wǎng)點(diǎn)不足、清算時(shí)間過(guò)早、先清算后支付、人手短缺等制約偏遠(yuǎn)地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)國(guó)庫(kù)改革的瓶頸，促進(jìn)了“縱向到底”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；有效消除了財(cái)政、人行、代理銀行間信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了信息資源共享；電子化改革的實(shí)施倒逼各級(jí)財(cái)政部門、人行和代理銀行對(duì)已有管理制度、工作流程進(jìn)行重新疏理，糾正了過(guò)去粗線條的做法，規(guī)范了工作人員在資金支付各個(gè)環(huán)節(jié)的行為；強(qiáng)化了國(guó)庫(kù)資金管理依法合規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的意識(shí)。

湖南無(wú)紙化存在的主要問(wèn)題

從湖南省這幾年的運(yùn)行情況以及對(duì)代理銀行業(yè)務(wù)檢查來(lái)看，國(guó)庫(kù)支出無(wú)紙化系統(tǒng)，在流程設(shè)計(jì)、操作規(guī)范、系統(tǒng)控制等方面還存在一些問(wèn)題，使得國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督不能發(fā)揮應(yīng)有效用，資金風(fēng)險(xiǎn)增加。

1.授權(quán)支付額度生成方式錯(cuò)誤，不能實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行控制。按照《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》的要求，授權(quán)支付的流程應(yīng)該是預(yù)算單位應(yīng)在預(yù)算計(jì)劃內(nèi)申請(qǐng)?jiān)露扔每钕揞~，財(cái)政部門據(jù)此生成額度發(fā)送代理銀行和預(yù)算單位，并通知人行國(guó)庫(kù)。代理銀行在此額度內(nèi)根據(jù)預(yù)算單位支付令付款，人行國(guó)庫(kù)在此額度內(nèi)與代理銀行進(jìn)行清算。在此，額度具有控制預(yù)算執(zhí)行的作用。但無(wú)紙化后，部分財(cái)政部門改變了額度生成方式，僅根據(jù)代理銀行發(fā)送的“授權(quán)支付匯總劃款清單”生成額度，發(fā)送人行國(guó)庫(kù)，與預(yù)算單位的預(yù)算計(jì)劃無(wú)關(guān)，失去了控制預(yù)算計(jì)劃的作用，也失去了代理銀行和人行國(guó)庫(kù)兩道預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行控制的防火墻。若因代理銀行發(fā)送財(cái)政“授權(quán)支付匯總劃款清單”延遲，或財(cái)政人員因事耽誤不能及時(shí)生成額度發(fā)送人行國(guó)庫(kù)，還會(huì)導(dǎo)致人行國(guó)庫(kù)無(wú)法與代理銀行進(jìn)行清算，增加代理銀行墊資風(fēng)險(xiǎn)。

2.集中支付范圍擴(kuò)大，庫(kù)款隨意轉(zhuǎn)出風(fēng)險(xiǎn)加大。根據(jù)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革精神，集中支付包括直接支付和授權(quán)支付，均應(yīng)將資金直接支付到最終收款人或用款單位。但部分基層財(cái)政部門，將一些未納入預(yù)算的支出通過(guò)集中支付撥出，甚至通過(guò)直接支付將資金撥至財(cái)政專戶或償還借款，部分預(yù)算單位通過(guò)授權(quán)支付將資金撥至單位會(huì)計(jì)賬戶。因集中支付“先清算，后支付”的流程設(shè)計(jì)，導(dǎo)致人行國(guó)庫(kù)部門的事中監(jiān)督無(wú)法對(duì)集中支付支出的政策合規(guī)性進(jìn)行審核，部分不符合政策規(guī)定的支出，直接從庫(kù)款撥出。

3.人行國(guó)庫(kù)接收信息不全面，事中監(jiān)督難深入。從接收信息的類型來(lái)說(shuō)，目前人行國(guó)庫(kù)接收的電子信息較少，僅可以收到到申請(qǐng)劃款的憑證信息及額度，無(wú)具體撥款用途、最終收款人，無(wú)相關(guān)文件依據(jù)等信息，事中監(jiān)督僅僅停留在對(duì)于憑證要素的審核上；從接收到的集中支付業(yè)務(wù)電子信息內(nèi)容要素來(lái)說(shuō)，僅顯示功能科目代碼、預(yù)算單位代碼，不顯示科目名稱和預(yù)算單位名稱，在導(dǎo)入的業(yè)務(wù)量大的情況下，人工審核也變得難上加難。

4，無(wú)紙化系統(tǒng)功能設(shè)計(jì)不完善，加大人工審核難度。系統(tǒng)對(duì)支出業(yè)務(wù)僅有“銷號(hào)”功能，無(wú)法根據(jù)預(yù)算計(jì)劃、支付額度實(shí)現(xiàn)自動(dòng)比對(duì)和電子審核，無(wú)法對(duì)超計(jì)劃、超額度、超范圍的撥款作拒付處理；對(duì)于集中支付業(yè)務(wù)匯總清算信息下的單筆明細(xì)，若因額度不足等原因?qū)徍瞬煌ㄟ^(guò)時(shí)，整筆清算業(yè)務(wù)則不能辦理，不能拒付單筆業(yè)務(wù)；不能根據(jù)審慎性原則，對(duì)收款方賬戶性質(zhì)、單筆交易金額、累計(jì)交易金額、同一賬戶交易頻率等方面做出合理限制或者預(yù)警提示；對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)的大額撥款無(wú)法實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)的分級(jí)審批；在日常業(yè)務(wù)處理過(guò)程中，代理銀行經(jīng)常通過(guò)小額支付系統(tǒng)向人行國(guó)庫(kù)部門發(fā)送退回資金，無(wú)紙化系統(tǒng)無(wú)法識(shí)別該報(bào)文，導(dǎo)致業(yè)務(wù)無(wú)法處理。

5.代理銀行操作不規(guī)范，檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題較多。湖南省分庫(kù)通過(guò)近幾年來(lái)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)代理銀行的現(xiàn)場(chǎng)與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)一些值得關(guān)注的問(wèn)題：一是代理銀行未及時(shí)將集中支付退回資金退還國(guó)庫(kù)，部分代理銀行為保持零余額賬戶為零，擅自將退回資金轉(zhuǎn)入銀行內(nèi)部賬戶；二是工作不細(xì)致，集中支付退回退款憑證金額與資金匯劃金額不符，導(dǎo)致退回資金不能及時(shí)入庫(kù)；三是業(yè)務(wù)不精，混淆預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外賬戶，出現(xiàn)撥付資金收款信息錯(cuò)誤和退款資金入賬錯(cuò)誤，直接支付退款以授權(quán)支付方式匯劃資金等問(wèn)題；四是違法集中支付業(yè)務(wù)流程，先從人行清算資金，再支付，有時(shí)因?yàn)闃I(yè)務(wù)量大或收款信息等原因，當(dāng)日未全部完成支付，出現(xiàn)代理銀行占?jí)贺?cái)政性資金的問(wèn)題。

無(wú)紙化模式下強(qiáng)化國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督的路徑

1.優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，健全國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督機(jī)制。一是改變授權(quán)支付額度生成方式，還原額度控制預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行的功能，落實(shí)代理銀行和人行國(guó)庫(kù)的審核職責(zé)，規(guī)避代理銀行墊款風(fēng)險(xiǎn)。二是代理銀行先行支付款項(xiàng)前，人行國(guó)庫(kù)部門對(duì)支出明細(xì)進(jìn)行審核，變現(xiàn)有的集中支付“先支付，后清算”模式為“先審核，再支付，后清算”模式，充分發(fā)揮人行國(guó)庫(kù)審核把關(guān)的作用。

2.加強(qiáng)系統(tǒng)建設(shè)，創(chuàng)新國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督手段。一是開(kāi)通無(wú)紙化系統(tǒng)國(guó)庫(kù)端的支出依據(jù)（實(shí)撥資金預(yù)算指標(biāo)、文件依據(jù)等）影像調(diào)取功能，全面、完整地實(shí)現(xiàn)審核資料電子信息的無(wú)紙化傳遞。二是在原有系統(tǒng)功能的基礎(chǔ)上，增設(shè)監(jiān)督功能模塊，嵌入支出計(jì)劃控制等模塊，形成科學(xué)合理的監(jiān)督指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)有效的自動(dòng)化監(jiān)督。三是搭建信息共享平臺(tái)，使財(cái)政、人行、商業(yè)銀行三方核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)無(wú)縫連接，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、數(shù)據(jù)整合和信息共享，提高國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督的深度和廣度。

3.形成監(jiān)督合力，彰顯國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。一是人大是事前監(jiān)督，國(guó)庫(kù)是事中監(jiān)督，審計(jì)是事后監(jiān)督，三者形成一個(gè)有機(jī)銜接的監(jiān)督鏈，屬于三位一體的立體監(jiān)督模式，缺一不可。故三者應(yīng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)定期召開(kāi)聯(lián)系會(huì)議或者線上互動(dòng)，或者建立信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享，信息互通，二是與財(cái)政溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取他們的理解與支持。應(yīng)讓財(cái)政認(rèn)可人行國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督的價(jià)值。人行國(guó)庫(kù)作為財(cái)政支出其中的一道防火墻，可幫助他們規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范支出，形成監(jiān)督合力，確保國(guó)庫(kù)資金的安全。

4.建立負(fù)面清單，發(fā)揮代理銀行的協(xié)助監(jiān)督作用。代理銀行在集中支付業(yè)務(wù)中扮演了很重要的一環(huán)，他們縣支付，人行國(guó)庫(kù)再與之清算，暫時(shí)不能改變這種先支付后清算的模式的情況下，應(yīng)該一方面加強(qiáng)對(duì)代理銀行的監(jiān)督，尤其是非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，避免出現(xiàn)占?jí)?、挪用?cái)政性資金的問(wèn)題。另一方面，我們建立支出負(fù)面清單制度，充分發(fā)揮代理銀行支付在一線的先天優(yōu)勢(shì)。集中支付出現(xiàn)負(fù)面清單事項(xiàng)，代理銀行需向人行國(guó)庫(kù)反饋，由人行國(guó)庫(kù)了解具體情況后跟財(cái)政溝通，再確定是否支付，可規(guī)避代理銀行墊資風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)協(xié)助人行國(guó)庫(kù)開(kāi)展事中監(jiān)督。

5.重視人員培訓(xùn)，增強(qiáng)國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督能動(dòng)性。國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能的體現(xiàn)，不能過(guò)度地依賴信息系統(tǒng)，要統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，充實(shí)監(jiān)督力量，要加強(qiáng)事中監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)知識(shí)、操作技術(shù)和法律法規(guī)的培訓(xùn)，尤其是要熟悉財(cái)稅政策，提高風(fēng)險(xiǎn)甄別、防范能力。按照法律法規(guī)要求、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理要求規(guī)范業(yè)務(wù)，做到知會(huì)合一，加強(qiáng)對(duì)電子信息的主動(dòng)性審核，不能機(jī)械地成為支出流水線上的一員。