《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》解讀

2020年3月6日

為貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，近日財(cái)政部在修訂《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）基礎(chǔ)上，結(jié)合績(jī)效自評(píng)管理有關(guān)要求，印發(fā)了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。為更好推動(dòng)《辦法》落實(shí)，現(xiàn)對(duì)《辦法》起草背景和主要內(nèi)容作以下解讀。

一、起草背景

近年來，按照黨的十九大“關(guān)于全面實(shí)施績(jī)效管理”的決策部署和預(yù)算法要求，預(yù)算績(jī)效管理改革逐步深入，績(jī)效管理的廣度和深度大幅拓展，原《暫行辦法》已經(jīng)難以滿足客觀形勢(shì)和實(shí)踐工作的需要。

從法律和制度要求看：2015年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第五十七條明確，各級(jí)政府、各部門、各單位都要開展績(jī)效評(píng)價(jià)；2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的方式方法和結(jié)果應(yīng)用等提出了新的要求，明確提出“通過自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)；實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤”。

從績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐看：經(jīng)過多年探索，中央和地方績(jī)效評(píng)價(jià)工作已經(jīng)取得了初步成效。外部評(píng)價(jià)包括部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)，主要委托第三方機(jī)構(gòu)或依托本部門所屬獨(dú)立機(jī)構(gòu)開展，與部門和資金使用單位廣泛開展的績(jī)效自評(píng)相輔相成。2016年以來中央部門項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，中央和省級(jí)財(cái)政部門、預(yù)算部門重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)常態(tài)機(jī)制基本建立，在指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法、操作規(guī)程、結(jié)果應(yīng)用等方面積累了有益經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步修訂完善《暫行辦法》奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，隨著改革的逐步深入，績(jī)效評(píng)價(jià)工作中也出現(xiàn)一些突出問題，如有些績(jī)效自評(píng)不實(shí)、得分虛高，部分部門和地方外部績(jī)效評(píng)價(jià)方法不統(tǒng)一、質(zhì)量不高、結(jié)果應(yīng)用軟約束等，亟待出臺(tái)新規(guī)定加以規(guī)范。

為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，建立科學(xué)、合理的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，財(cái)政部在開展實(shí)地調(diào)研，并廣泛征求有關(guān)中央部門和各地財(cái)政部門等意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)過多輪修改完善，修訂形成了《辦法》。

二、主要內(nèi)容

《辦法》主要針對(duì)預(yù)算項(xiàng)目支出，共7章32條，主要包括：總則、績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法、績(jī)效評(píng)價(jià)的組織管理與實(shí)施、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用及公開、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容。主要有以下幾個(gè)新變化：

（一）拓展了績(jī)效評(píng)價(jià)范圍。明確績(jī)效評(píng)價(jià)范圍涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的所有項(xiàng)目支出。政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府購(gòu)買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目等績(jī)效評(píng)價(jià)可參照?qǐng)?zhí)行。

（二）健全了績(jī)效評(píng)價(jià)體系?？?jī)效評(píng)價(jià)按照“科學(xué)公正、統(tǒng)籌兼顧、激勵(lì)約束、公開透明”的原則開展，分為單位自評(píng)、部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)三種方式，三者各有側(cè)重，相互銜接。單位自評(píng)由項(xiàng)目單位自主實(shí)施，即“誰支出、誰自評(píng)”，旨在落實(shí)資金使用單位績(jī)效主體責(zé)任，要求實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。財(cái)政和部門評(píng)價(jià)在單位自評(píng)基礎(chǔ)上開展，評(píng)價(jià)對(duì)象要“突出重點(diǎn)、兼顧一般”。部門評(píng)價(jià)優(yōu)先選擇部門履職的重大改革發(fā)展項(xiàng)目，原則上應(yīng)以5年為周期實(shí)現(xiàn)部門重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋。財(cái)政評(píng)價(jià)優(yōu)先選擇貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大方針政策和決策部署的項(xiàng)目，覆蓋面廣、影響力大、社會(huì)關(guān)注度高、實(shí)施期長(zhǎng)的項(xiàng)目，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)周期性組織開展績(jī)效評(píng)價(jià)。

（三）完善了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法?？紤]到績(jī)效自評(píng)、財(cái)政和部門評(píng)價(jià)的內(nèi)容和方法區(qū)別較大，為更具針對(duì)性且易于遵循，《辦法》進(jìn)行了分別規(guī)定。單位自評(píng)指標(biāo)是指預(yù)算批復(fù)時(shí)確定的績(jī)效指標(biāo)，包括產(chǎn)出、效益、滿意度等，采用定量與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合的比較法，對(duì)未完成績(jī)效目標(biāo)或偏離績(jī)效目標(biāo)較大的要分析并說明原因，研究提出改進(jìn)措施，對(duì)由于年初指標(biāo)值設(shè)定明顯偏低造成的，要按照偏離度適度調(diào)減分值。財(cái)政和部門績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)全面反映項(xiàng)目決策、項(xiàng)目和資金管理、產(chǎn)出和效益，評(píng)價(jià)方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法、標(biāo)桿管理法等，可根據(jù)情況采用一種或多種方法?？?jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)通常包括計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等，為體現(xiàn)績(jī)效改進(jìn)的原則，在可實(shí)現(xiàn)的條件下應(yīng)當(dāng)確定相對(duì)較高的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）提高了績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性。一是為便于評(píng)價(jià)結(jié)果相互比較，《辦法》對(duì)單位自評(píng)的一級(jí)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行了統(tǒng)一設(shè)置，要求同類項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有一致性，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定。二是為突出結(jié)果導(dǎo)向，財(cái)政和部門評(píng)價(jià)應(yīng)優(yōu)先選取最具代表性、最能直接反映產(chǎn)出和效益的核心指標(biāo)，原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%。三是為提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量和可操作性，《辦法》優(yōu)化了評(píng)價(jià)工作程序，完善了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系參考框架和評(píng)價(jià)報(bào)告參考提綱。四是為確?？?jī)效評(píng)價(jià)獨(dú)立、客觀、公正，明確財(cái)政和部門評(píng)價(jià)時(shí)，可委托第三方機(jī)構(gòu)和專家實(shí)施，并加強(qiáng)對(duì)第三方的指導(dǎo)和監(jiān)督管理，防止“花錢買好”；部門委托第三方開展績(jī)效評(píng)價(jià)的，要體現(xiàn)委托人與項(xiàng)目實(shí)施主體相分離的原則，一般由主管財(cái)務(wù)的機(jī)構(gòu)委托。

（五）增強(qiáng)了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的約束力。一是健全評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度和整改責(zé)任制?！掇k法》對(duì)績(jī)效自評(píng)結(jié)果報(bào)送財(cái)政部門、財(cái)政和部門評(píng)價(jià)結(jié)果反饋被評(píng)價(jià)部門（單位）、被評(píng)價(jià)部門（單位）報(bào)送整改落實(shí)情況提出明確要求。二是建立評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤機(jī)制?！掇k法》規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)與預(yù)算安排、政策調(diào)整、改進(jìn)管理實(shí)質(zhì)性掛鉤,體現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣和激勵(lì)相容導(dǎo)向。原則上，對(duì)評(píng)價(jià)等級(jí)為優(yōu)、良的，根據(jù)情況予以支持；對(duì)評(píng)價(jià)等級(jí)為中、差的，要根據(jù)情況核減預(yù)算。三是完善評(píng)價(jià)結(jié)果公開機(jī)制。各級(jí)財(cái)政部門、預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)按照要求將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果分別編入政府決算和本部門決算，報(bào)送本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，并依法予以公開，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

（六）建立了責(zé)任追究機(jī)制。一是對(duì)使用財(cái)政資金嚴(yán)重低效無效并造成重大損失的項(xiàng)目責(zé)任人，要按照相關(guān)規(guī)定追責(zé)問責(zé)。二是各級(jí)財(cái)政部門、預(yù)算部門和單位及其工作人員在績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作中存在違規(guī)行為，以及其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀(jì)行為的，要依法依規(guī)追究相應(yīng)責(zé)任，涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。

下一步，財(cái)政部將全面貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的決策部署，推動(dòng)各地區(qū)各部門抓好《辦法》落實(shí)工作，提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量和水平。