地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理模式探討

陳華麗

（泉州市交通建設(shè)發(fā)展中心，福建 泉州 362000）

根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，2017年財(cái)政部交通運(yùn)輸部印發(fā)《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，在政府收費(fèi)公路領(lǐng)域開展發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券試點(diǎn)，以規(guī)范政府收費(fèi)公路融資行為，促進(jìn)政府收費(fèi)公路事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。隨著《辦法》的實(shí)施，使得依《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，由縣級(jí)以上交通運(yùn)輸主管部門按“收費(fèi)還貸”的融資方式就此終止，地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券成為政府收費(fèi)公路融資唯一渠道。由于《辦法》主要闡述了地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的財(cái)政預(yù)算管理及執(zhí)行監(jiān)督，且福建省尚未出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，在實(shí)際操作中涉及行業(yè)主管部門、投資主管部門等部門的組織協(xié)調(diào)等問題需要解決。以下將結(jié)合現(xiàn)行泉州市境高速公路管理體制實(shí)際情況，對(duì)福建省地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理提出一些看法，供大家參考、探討。

一、泉州市境政府收費(fèi)公路債務(wù)及管理現(xiàn)狀

在《辦法》出臺(tái)前，泉州市境收費(fèi)公路全部為高速公路，均依《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定采用“政府還貸”的方式籌措建設(shè)資金。歸納起來主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）行業(yè)管理集中度高，創(chuàng)新難。福建省高速公路實(shí)行“四統(tǒng)三分”的政策，即“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一質(zhì)量、統(tǒng)一運(yùn)營、分段籌資、分段建設(shè)、分段收益”，上述政策為我省高速公路實(shí)現(xiàn)“縣縣通高速”作出重要貢獻(xiàn)。但也造成了行業(yè)管理體制單一，創(chuàng)新不足。在資金籌措方面尤為突出，福建省除泉廈高速上市外，絕大部分仍依靠財(cái)政資金支持和銀行間接融資；在地市級(jí)層面，則完全依靠財(cái)政資金拖底。整體市場化程度不高，社會(huì)資本參與度較低，資金籌措渠道狹窄。

（二）償債主體碎片化，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多。在省高速公路集團(tuán)的統(tǒng)一運(yùn)營管理下，由于弱化了公司法人治理結(jié)構(gòu)，一定程度上發(fā)揮集中管理的優(yōu)勢(shì)，但項(xiàng)目公司獨(dú)立法人性質(zhì)造成償債主體多，一定程度上限制了集體管理的能力。比如：金融機(jī)構(gòu)一般按單一項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，造成部分經(jīng)濟(jì)效益差的項(xiàng)目，特別是近幾年通車運(yùn)營項(xiàng)目，持續(xù)融資困難，難以為濟(jì)，直接影響整體優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，也造成風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)增多。

（三）投資主體多元化，難協(xié)調(diào)。前述福建省政府還貸高速公路實(shí)行“省市合作”，表明投資主體至少有兩個(gè)，在泉州市級(jí)，其政府還貸高速公路項(xiàng)目資本金又由市本級(jí)及所屬縣（市、區(qū)）分別籌措，并通過指定國有企業(yè)平臺(tái)公司匯總到高速公路市級(jí)出資代表，再投入到項(xiàng)目公司，造成泉州市參與高速公路投資的主體更多。由于各投資主體財(cái)政承受能力、項(xiàng)目受益程度均不相同，造成建設(shè)、籌資協(xié)調(diào)難度大，主要依靠行政化攤派。

二、泉州市境政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理使用現(xiàn)狀

《辦法》出臺(tái)后，泉州市采用政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的項(xiàng)目僅有國高網(wǎng)泉南廈沙改擴(kuò)建項(xiàng)目1個(gè)，尚處于建設(shè)期，該項(xiàng)目資本金由省市共同籌措，省級(jí)控股，除資本金以外的部分通過發(fā)行政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券進(jìn)行籌措，已首次成功發(fā)行5.4億元，15年期，年利率3.79%。該項(xiàng)目是福建省首個(gè)工可采用政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的項(xiàng)目，在實(shí)施政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券申請(qǐng)、使用、管理過程中，我們面臨以下幾個(gè)問題：

（一）存量政府還貸項(xiàng)目不能申請(qǐng)專項(xiàng)債券額度支持。截至2019年底，泉州市境政府還貸項(xiàng)目共10個(gè)，債務(wù)余額約300億元。經(jīng)測算，其中有5個(gè)項(xiàng)目收支無法平衡，主要原因是財(cái)務(wù)費(fèi)用支出問題。

（二）債券申請(qǐng)主體問題。《辦法》規(guī)定債券發(fā)行主體是省級(jí)人民政府，地市及縣級(jí)政府有需求的也只能是省級(jí)政府轉(zhuǎn)貸給地方政府。實(shí)際工作中高速公路項(xiàng)目普遍跨縣（區(qū)），加上投資主體多元化，申請(qǐng)主體變得難以統(tǒng)一。

（三）資產(chǎn)債務(wù)管理問題。福建省規(guī)定政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券分到各個(gè)市，由市級(jí)管理專項(xiàng)債券，導(dǎo)致出現(xiàn)高速公路項(xiàng)目資產(chǎn)列入省國資管理，債務(wù)列地方財(cái)政，項(xiàng)目運(yùn)營收支又由省財(cái)政管理的情況。

三、地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法探討

針對(duì)上述存量政府還貸和政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券高速公路存在的問題，以下將結(jié)合泉州市實(shí)際情況，對(duì)福建省實(shí)施地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的申請(qǐng)、使用、管理建議如下：

（一）對(duì)新舊制度銜接作出制度性安排

對(duì)于本次政府收費(fèi)公路籌融資體制改革，在《辦法》中缺少對(duì)存量政府還貸高速公路債務(wù)制度性安排。建議實(shí)施細(xì)則中給予一定期限內(nèi)逐步采用政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券置換政府還貸公路的債務(wù)。

1.必要性。政府還貸高速公路公益屬性，現(xiàn)有項(xiàng)目公司市級(jí)股東平臺(tái)化，不利于貫徹中央防范化解政府隱性債務(wù)決策部署。

2.可行性。政策因素：前述泉州市境高速公路均有省市縣國有企業(yè)出資建設(shè)可通過無償劃拔的方式，將其持有的國有資產(chǎn)納入政府會(huì)計(jì)主體核算，并以政府專項(xiàng)債券的方式置換企業(yè)原有債務(wù)，剝離國有企業(yè)純公益性資產(chǎn)。市場因素：由于現(xiàn)有的政府還貸高速公路債務(wù)存量高，一次性置換將勢(shì)必增加政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)影響金融市場穩(wěn)定，建議采用逐步置換方式，比如：貸款到期點(diǎn)對(duì)點(diǎn)置換方式。債務(wù)因素：目前，泉州市境高速公路通行費(fèi)收入覆蓋債務(wù)利息和日常養(yǎng)護(hù)成本后，尚有部分結(jié)余。采用政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券后其債務(wù)成本低于金融機(jī)構(gòu)貸款利率，可提升高速公路債務(wù)償還保障質(zhì)量。且上述方案實(shí)施后將不會(huì)增加政府隱性債務(wù)，對(duì)防范化解政府隱性債務(wù)非常有利。社會(huì)因素：通過政府購買服務(wù)的方式，可維持現(xiàn)有省高速集團(tuán)統(tǒng)一運(yùn)營的體制，維持就業(yè)穩(wěn)定，確保政企分開的改革順利推進(jìn)。

（二）對(duì)投資主體多元化下專項(xiàng)債券使用管理作出安排

《辦法》第二十八、二十九條規(guī)定，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目，且可以對(duì)應(yīng)單一項(xiàng)目，也可對(duì)應(yīng)一個(gè)地區(qū)的多個(gè)項(xiàng)目。即地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券依托單個(gè)項(xiàng)目或以地區(qū)為單位為多個(gè)項(xiàng)目發(fā)債，均由省政府統(tǒng)一發(fā)行。無論采用何種方式，政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券承受主體和投資主體將存在以下兩種情況：

1.債務(wù)承受主體與投資主體保持一致。優(yōu)點(diǎn)：有利于建立專項(xiàng)債與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益對(duì)應(yīng)制度，同時(shí)也有利于政府債務(wù)分散風(fēng)險(xiǎn)。缺點(diǎn)：債券管理碎片化，增加各級(jí)財(cái)政部門轉(zhuǎn)貸和項(xiàng)目建設(shè)資金歸集工作難度。由于債務(wù)承受主體財(cái)政承受能力各不相同，也增加部分投資主體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.債務(wù)承受主體與投資主體不一致。優(yōu)點(diǎn)：有利于債券集中管理，減輕各級(jí)財(cái)政部門轉(zhuǎn)貸和項(xiàng)目建設(shè)資金歸集工作，增強(qiáng)整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力。缺點(diǎn)：對(duì)債務(wù)承受主體要求高，要求牽頭單位具有強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)組織能力。

由于政府收費(fèi)公路跨行政區(qū)域及線性工程屬性，項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益對(duì)全省區(qū)域影響遠(yuǎn)大于項(xiàng)目所在，結(jié)合我省及泉州市實(shí)際情況。建議政府收費(fèi)公路項(xiàng)目維持現(xiàn)有的“省市合作，統(tǒng)借統(tǒng)還”模式，即項(xiàng)目資本金由省市縣三級(jí)共同籌措，出資比例根據(jù)項(xiàng)目地理位置、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩匾皇乱蛔h，專項(xiàng)債券由省級(jí)統(tǒng)一申請(qǐng)管理使用的制度，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券管理使用在以下三個(gè)方面的統(tǒng)一。

(1)管理統(tǒng)一：《辦法》第四十二、四十三條規(guī)定“……省級(jí)交通運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)審核匯總本地區(qū)國家公路網(wǎng)規(guī)劃、省級(jí)公路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)的政府收費(fèi)公路資金需求，組織做好政府收費(fèi)公路項(xiàng)目庫與地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接，……，組織有關(guān)單位及時(shí)足額繳納車輛通行費(fèi)收入、相關(guān)專項(xiàng)收入等；市縣級(jí)政府規(guī)劃建設(shè)政府收費(fèi)公路確需發(fā)行專項(xiàng)債券的，……”。我省高速公路均由省級(jí)公路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)，因此，由省政府指定一省級(jí)事業(yè)單位作為高速公路項(xiàng)目法人單位，負(fù)責(zé)全省高政府收費(fèi)公路項(xiàng)目資本金歸集、專項(xiàng)債券申請(qǐng)、管理、使用，對(duì)其形成基金收入、支出納入省級(jí)政府性基金預(yù)算管理，確保債務(wù)還本付息，資產(chǎn)養(yǎng)護(hù)、日常管理經(jīng)費(fèi)支出的統(tǒng)一結(jié)合。

(2)資金統(tǒng)一：資金統(tǒng)籌管理，有利于平衡各項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益。統(tǒng)籌管理能發(fā)揮資金的最大效益，不會(huì)造成有些項(xiàng)目存有大量資金尚未使用，而有的項(xiàng)目又資金緊缺，避免資源浪費(fèi)。省級(jí)事業(yè)單位通過政府購買服務(wù)的方式，委托省高速公路集團(tuán)統(tǒng)一運(yùn)營管理，省交通運(yùn)輸廳履行行業(yè)主管部門責(zé)任。

(3)核算統(tǒng)一：政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)公共基礎(chǔ)設(shè)施第四條，“通常情況下，符合本準(zhǔn)則第五條規(guī)定的公共基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)由按規(guī)定對(duì)其負(fù)有管理維護(hù)職責(zé)的政府會(huì)計(jì)主體予以確認(rèn)……”。由省級(jí)事業(yè)單位統(tǒng)一核算有助于建立專項(xiàng)債與項(xiàng)目資產(chǎn)收益對(duì)應(yīng)的統(tǒng)一機(jī)制。