地方政府債務(wù)審計(jì)應(yīng)關(guān)注的五個(gè)方面

李 倩

（中國(guó)海洋大學(xué)管理學(xué)院，山東 青島 266100）

近年來(lái)，我國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，由于各種原因積累了較大債務(wù)，這些債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了重要作用，但是在一定程度上債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也日益突出。黨的十九大報(bào)告提出要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，全國(guó)金融工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)，要積極穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)增量。因此，開(kāi)展地方政府債務(wù)審計(jì)，摸清地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，提出防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)建議，勢(shì)在必行而且意義重大。開(kāi)展地方政府債務(wù)審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下五個(gè)方面：

一、審查地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的制度建立情況

首先要摸清地方政府性債務(wù)底數(shù)，包括地方政府債務(wù)、地方政府隱性債務(wù)以及其他需要關(guān)注的債務(wù)。了解是否建立并實(shí)施化解本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方案，并有明確的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置步驟和目標(biāo)。對(duì)列入政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單以及政府融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模和中長(zhǎng)期財(cái)政支出責(zé)任規(guī)模較大的地區(qū)，審查是否制定并出臺(tái)實(shí)施切實(shí)可行的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解計(jì)劃，并明確風(fēng)險(xiǎn)化解目標(biāo)、進(jìn)度和工作措施。審查是否制定政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案。關(guān)注地方政府債務(wù)信息、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息、PPP項(xiàng)目信息、融資平臺(tái)公司名錄公開(kāi)情況，審查相關(guān)公開(kāi)信息是否準(zhǔn)確完整。

二、審查地方政府債務(wù)管理情況

主要審查地方政府在限額內(nèi)舉借的債務(wù)，對(duì)還本付息總額及新增債務(wù)額是否列入當(dāng)年預(yù)算管理，是否報(bào)經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)批準(zhǔn)；新增政府債務(wù)限額分配是否合理，是否客觀評(píng)估、充分論證地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況和財(cái)政承受能力，對(duì)財(cái)政保障能力弱、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)，是否從嚴(yán)從緊核定新增債務(wù)規(guī)模。審查地方政府債券額度使用效益，揭示部分地方債券額度有剩余的同時(shí)還違規(guī)舉債的問(wèn)題，揭示債券額度與需求不匹配產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性額度結(jié)余、新增債券資金分配不均衡、新增債券資金下達(dá)晚影響資金使用、債券資金使用不規(guī)范的問(wèn)題。審查發(fā)改部門(mén)審批需要政府出資的建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，是否充分考慮財(cái)政承受能力和政府投資能力進(jìn)行重大項(xiàng)目投資決策；是否存在未納入中期財(cái)政規(guī)劃就審批項(xiàng)目的情況。審查有關(guān)單位是否以政府回購(gòu)（BT）方式實(shí)施建設(shè)工程、采取承包方帶資承包方式或者以審計(jì)未完成為由拖欠支付工程款方式規(guī)避政府債務(wù)管理等問(wèn)題。

三、審查政府融資平臺(tái)公司以及國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理情況

審查政府融資平臺(tái)公司是否進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，對(duì)承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資功能、依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，是否在妥善處置存量債務(wù)、資產(chǎn)和人員等基礎(chǔ)上依法清理注銷(xiāo)；對(duì)兼有政府融資和公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)職能的融資平臺(tái)公司，是否剝離其政府融資功能，轉(zhuǎn)型為公益性事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)；對(duì)于具有相關(guān)專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)、規(guī)模較大、管理規(guī)范的融資平臺(tái)公司，應(yīng)該剝離政府融資功能，轉(zhuǎn)型為一般企業(yè)。審查融資平臺(tái)公司、有關(guān)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)情況，當(dāng)?shù)卣欠駥⒄畠?chǔ)備土地或者未依法履行劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等供應(yīng)程序的土地注入企業(yè)并要求企業(yè)融資，或者承諾以土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來(lái)源并要求企業(yè)融資的；是否將其它非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、不具有合法合規(guī)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)注入企業(yè)并要求企業(yè)融資的。通過(guò)摸清承擔(dān)政府投融資職能的融資平臺(tái)公司或國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況，反映平臺(tái)或企業(yè)自身缺乏“造血”能力，存在借新還舊、借新還息等經(jīng)營(yíng)困難情況，以及相互擔(dān)?？赡芤l(fā)連鎖風(fēng)險(xiǎn)隱患等。

四、審查違法違規(guī)舉債融資擔(dān)保情況

重點(diǎn)關(guān)注全國(guó)金融工作會(huì)議提出“嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”后，地方政府仍違規(guī)舉債融資和違規(guī)擔(dān)保，并用籌集到的資金新上建設(shè)項(xiàng)目的問(wèn)題。審查地方政府是否存在以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等方式，要求企業(yè)、醫(yī)院等單位為政府舉債或變相為政府舉債；審查地方政府及其部門(mén)是否存在為單位和個(gè)人的債務(wù)提供擔(dān)保，或承諾為其他任何單位和個(gè)人的融資承擔(dān)償債責(zé)任，是否存在以機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)為相關(guān)單位和個(gè)人融資進(jìn)行抵押、質(zhì)押，以及以售后回租、售后回購(gòu)等方式變相抵押、質(zhì)押情況。審查地方政府利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、違規(guī)PPP項(xiàng)目等借助融資平臺(tái)、國(guó)有企業(yè)甚至民營(yíng)企業(yè)違規(guī)舉債，甚至多方融資形成“債務(wù)資金池”的問(wèn)題。

五、審查違規(guī)舉債融資整改情況

審查財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文件出臺(tái)后，地方政府對(duì)照相關(guān)政策規(guī)定，對(duì)本地區(qū)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為開(kāi)展自查自糾和整改工作進(jìn)展情況，審查是否存在整改不到位，或頂風(fēng)而上仍舊出現(xiàn)違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金新上項(xiàng)目等行為。審查債務(wù)整改導(dǎo)致的工程項(xiàng)目停工、在建項(xiàng)目后續(xù)資金難以保障、拖欠工程款等問(wèn)題，避免出現(xiàn)“半拉子”工程和財(cái)政資金損失浪費(fèi)，避免引發(fā)不良社會(huì)反映，影響政府信用和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

地方政府債務(wù)形成的根源，很大程度在于中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱(chēng)，既有地方財(cái)力不足情況下建設(shè)發(fā)展的客觀需要，又有地方政府領(lǐng)導(dǎo)不顧地方財(cái)力追求政績(jī)的錯(cuò)誤沖動(dòng)，也有部分金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)操作。只有弄清地方政府的成因，審計(jì)才能在防止地方政府債務(wù)出現(xiàn)增量、化解存量提出切實(shí)可行的審計(jì)建議，進(jìn)一步發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展。